国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见
国发〔2013〕33号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
铁路是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型、环境友好型运输方式。改革铁路投融资体制，加快推进铁路建设，对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、拉动投资合理增长、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行，都具有不可替代的重要作用。近年来，我国铁路发展取得了显著成就，但与经济社会发展需要、其他交通方式和国外先进水平相比，铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节，发展相对滞后。当前，铁路管理体制进行了重大改革，实现了政企分开，为深化铁路投融资体制改革，更好地发挥政府和市场的作用，促进铁路持续发展创造了良好条件。
面对铁路发展的新形势新要求，综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件，应加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，切实做好明后两年建设安排。优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施，大力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化，顺应群众改善生产生活条件、增加收入的迫切期盼。为确保在建项目顺利推进，投产项目如期完工，新开项目抓紧实施，全面实现“十二五”铁路规划发展目标，现提出以下意见：
一、推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。(发展改革委、财政部、交通运输部、人民银行、银监会、工商总局、铁路局、中国铁路总公司负责)
二、不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。(发展改革委负责)
三、建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要建立健全核算制度，形成合理的补贴机制。在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。(财政部、铁路局、中国铁路总公司负责)
四、加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)，按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨;开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。(国土资源部、住房城乡建设部、财政部负责)
五、强化企业经营管理，努力提高资产收益水平。中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作，推进现代企业制度建设，改善经营、增收节支，依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件，千方百计扩大市场份额，依托运输主业开展物流等增值服务，力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。建立完善成本核算体系、绩效考核体系，有效控制建设和运营成本，提高经营效益。要在抓紧清理资产的基础上，全面开展资产评估工作，摸清底数，盘活存量，优化增量，增强企业自我发展能力。要抓紧实现建设项目投产运行，做好站点设施和运营设备的配套，充分发挥铁路网络整体效益，提高增量资产收益。(中国铁路总公司、财政部、铁路局负责)
六、加快项目前期工作，形成铁路建设合力。中国铁路总公司、地方政府等项目业主要加强组织领导，密切协调配合，加大工作力度，切实做好建设方案、资金筹措和社会稳定风险分析等前期工作。中国铁路总公司要会同有关部门加强施工监管和运营管理，确保工程质量和运行安全。发展改革、国土资源、环境保护等部门要加强沟通协调，建立联动机制，加快项目审核，加快中西部地区和贫困地区铁路建设，确保“十二五”规划确定的铁路重点项目及时开工，按合理工期推进。银行等金融机构要根据自身承受能力继续积极支持铁路重点项目建设。中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。(中国铁路总公司、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、人民银行、税务总局、银监会负责)
【附一】：甩开膀子铁路改革，接轨还是歧路?
国务院总理李克强24日主持召开国务院常务会议，部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设。
一要多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金。创新铁路债券发行品种和方式。
二要向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。
三要加大力度盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展。
四要加快前期工作，使“十二五”规划确定的重点项目及时开工，按合理工期推进，确保工程质量。
国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚昨日在接受早报记者采访时表示，铁路投融资改革的目的还是为了解决目前中国铁路总公司负债较多、无钱建设的问题。此前公布的数据显示，截至2013年一季度，中国铁路总公司总资产为4.56万亿元，负债合计2.84万亿元，负债率为62.31%。
早在2005年7月，原铁道部就出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》(123号文)，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，鼓励国内非公资本进入。
去年5月18日，原铁道部又发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，称将“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”，并将规范设置投资准入门槛，“市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。”
中国工程院院士、国家铁路建设高级顾问王梦恕告诉早报记者，现在来看，铁路投融资改革针对的对象还是指小的铁路，主要是省内的铁路，这种铁路修建起来比较简单，可以自己单独融资、修建。而大的铁路，如省与省之间的铁路，还是应该由国家来投资建设。
(和讯网链接： http://news.hexun.com/2013-07-25/156480353.html)
媒体评论：
【王梦恕：中西部铁路至少投资万亿】中国工程院院士王梦恕认为，中西部铁路建设的担子主要还是要落在国家身上，每条西部线两三千亿，西部至少还要万亿以上的投资规模。铁路产业投资基金方案预计9月份上报国务院。方案会重点保证投资人的收益，其收益率肯定不会太低，这样才能吸引民间资本进入。 http://www.nbd.com.cn/articles/2013-07-25/761031.html
【铁路投融资改革迫在眉睫 已开工项目存3万亿资金缺口】对于目前铁路建设的资金状况，北京交通大学教授荣朝和表示，从披露的数据来看，已开工铁路项目要完工至少还需要3万亿元。结合铁路建设任务和铁路债务来看，铁路投融资改革迫在眉睫。 http://finance.ifeng.com/news/macro/20130601/8097015.shtml
【旧文：铁道部酝酿设立铁路发展基金】为了进一步拓宽铁路建设融资渠道，广泛吸引社会资本投资铁路建设，目前铁道部正在积极推进设立铁路发展基金，在保证国有控股及统一运营管理的前提下，通过出售股权，来设立多元投资主体的铁路发展基金。 http://jjckb.xinhuanet.com/2012-11/20/content_413221.htm
【引入民间资本设立发展基金】除盘活铁路用地资源外，会议还要求多方式多渠道筹集建设资金。以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金;创新铁路债券发行品种和方式;向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。 http://funds.hexun.com/2013-07-25/156461378.html
学者观点：
杨思远：铁路放开要谨慎而行
要高度注意铁路投机。世界铁路产业发展史表明，市场化运转必然导致铁路投机狂潮。美国铁路投机狂潮始于1860年，华尔街恶魔古尔德、骗子赌徒德鲁等都曾混迹其中。当时美国铁路建设盲目扩张，产业混乱，投机诈骗、炒作经营屡见不鲜，造成列车事故频发。直到J·P·摩根的出现，才开始大规模的铁路企业兼并，促进了美国铁路的规范化发展，为后来美国国内统一大市场奠定了基础。最终美国政府不敢再放开铁路运行，实行了国有国营体制。
中国铁路资产是国有资产，属于全民，铁路改革的主体应当是全体民众。因此，改革方案的设计不应当是“顶层的”，而应当走群众路线。全国人民代表大会应当就铁路改革方案进行专门审议，必须交由全社会讨论，改革方案要体现坚持社会主义制度自我完善的方向。铁路职工在铁路改革中要有发言权，在整个改革进程中，要建立群众监督组织和机制，并与专业队伍的监督结合起来。铁路是国民经济先行官，属于关系国计民生的命脉行业，因此，改革必须坚持独立自主和维护国家安全的原则，坚决反对任何外资染指中国铁路。
http://www.haijiangzx.com/2013/hot_0607/100550.html
高梁：产权改革是铁路的歧路
中国铁路，原来是实行集中统一的建设和管理体制。已有的改革包括放权让利、拓宽投融资渠道等。有人建议，铁路体制改革应参照国外经验实行网运分离，分拆路网中的建设维护业务、(按区域)分拆路网等。搞“产权改革”之类的意见还没有成为主流。
铁路改革，首先要明确铁路运输业发展的特点和基本要求，即：安全、运行效率、发展和投资效益，在促进微观效率的同时更要高度重视整体协同。首要的任务是增加路网密度和提高运能。在大规模基础设施投资和整体技术更新期间，整体的协同性应该放在更优先的位置。
http://www.hswh.org.cn/wzzx/llyd/jj/2013-05-02/9081.html
前锋010 ：民间资本控铁路，后患无穷!
中国的铁路是谁修造?是中国的劳动群众。中国铁路属谁所有?显然属劳动者所有。铁路最合理的归宿，应该属于人民，而不是少数的内外官僚资本和既得利者。
铁路所有权，经营权改为私有，符合《宪法》哪条?符合习总书记“坚定不移地走共同富裕的道路”的精神吗?铁路被官僚资本家或外国资本占有，一连串的问题将会出现。如铁路警方也将会变为“私有警察”，“洋警”现身铁道线，不是沒有可能?因为人家出资买下铁路的所有权，经营权。一切都由不得你，这是一个不争的亊实。常言道“置物不穷，卖物不富”。如果国家真的穷了，讨回美债，追回27亿和贪官污吏的海外不法财产，不就缓解了。目前，私有化已经突破了最后的底线，实现了“全盘”。人民幸褔，共同富裕从何而来?
//m.drhuete.com/Article/zatan/2013/07/304167.html
堵开源：世行报告指导中国铁路改革方向?
近日，一份发表于两年前的世行关于铁路改革的中文研究报告被广泛关注。舆论认为，近期两会推出的铁道部改革方案思路与该报告有高度重合。他们认为，世界上除了中国外，铁路运量排名前八位的国家在铁路行业具有共同的“三大支柱”即：统一管治、职能分离、市场监管。
仅从理论角度而言，此文的思路是能够自洽的，设计的改革措施看起来也很完美，但从其在文中所提到国家的实践情况来看，认为这些措施能够解决中国铁路的问题恐怕还为时过早。仅就文中提到的八个铁路大国来看，这“三大支柱”并没有如理论上一样完美地解决它们的问题。
//m.drhuete.com/Article/jingji/2013/03/300742.html
温暖阳光：官员有权卖别人的铁路?
整天说“要为民营服务，要引入民营”，这个民营到底是啥东西，他们引入民营是为谁服务的呢?比如发现了一个大油田，大部分普通百姓没钱投资，为了让全国公民都能分享大油田利润，只有政府把多数普通百姓的钱组织起来投资油田，然后在多数普通百姓民主监督下管理油田，多数普通百姓才能分享利润，这就是全民企业，只有全民企业这种模式才能让全民分享利润。现在说“政府不能与民争利”，不让政府投资油田了，那只有少数中外大资本家、腐败官僚和他们的亲属有能力投资这个油田，那么这些中外大资本家、腐败官僚和他们的亲属的私营企业就是官方说的民营企业。所以官方领导“引入的民营资本”就是要引入中美大资本家，腐败官僚和他们亲属来侵吞抢劫属于全国人民的油田。只让民营投资就等于全国多数没钱的百姓不能投资油田，只有中美资本家和腐败官员亲属的私企能投资油田分享利润。
//m.drhuete.com/Article/shiping/2013/05/08/301624.html
【附二】:张宏良：应该坚持社会主义方向而不是市场化方向——评述中国铁路的市场化改革
(两会期间应邀为杂志社撰写的稿件，虽然竭力温和温和再温和，仍然通知不能发表，只好发在博客上。)
本届两会最大亮点是大部制改革，大部制改革最受瞩目的是铁道部分拆。与以往和其它国务院机构改革不同的是，此次铁路市场化改革引起了海内外广泛争论，反对声浪越来越大。如果稍加关注就会发现，引发广泛争论的主要问题，在于很多人不明白为什么要进行铁路市场化改革，或者说改革要达到什么目的。综合人大新闻发布会中央编制办主任王峰的解释以及海内外媒体的相关报道，最集中的理由就是，铁道部是没有政企分开的最后一个计划经济部门，分拆后实行市场化管理，方便引进外资，而只字未提对中国铁路未来发展的作用和影响。给人造成的感觉就是此次铁路改革，是为改革而改革，为实现全盘市场化而改革。由于最近习近平总书记系列讲话，刚刚强调了改革要坚持社会主义方向，要顺应广大人民群众的要求和愿望，相比之下，人们自然对此轮铁路改革的方向问题提出了质疑，质疑改革究竟是要坚持社会主义方向还是坚持市场化方向。这个问题不仅是此轮铁路改革的根本问题，同时也是今后中国进一步深化改革的根本问题，所以有必要搞清楚这个问题。
第一，从规模和效益的角度，也就是从生产力发展的角度，实在看不出此次改革有什么必要性。改革的目的是解放生产力，发展生产力，目前铁路生产力的发展最有发言权。当今中国铁路运营里程达到10万公理，位居世界第二;电气化铁路里程超过6000公里，高速铁路里程超过7000公里，双双均达到世界第一。特别是中国高铁从2008年开始运行，到现在仅仅用四年时间，就有1.3万公里客运专线及城际铁路投入运营，基本建成以“四纵四横”为骨架的全国快速客运网，以及长三角、珠三角、环渤海地区和其他城市密集地区的城际铁路系统，成为世界第一客运网，堪称是铁路建设史上中国人民创造的又一奇迹。中国铁路无论与国内其它领域相比较，还是与世界各国相比较，发展规模和发展速度都排在前列，实在看不出现行铁道部管理体制有什么阻碍生产力发展的地方。
不仅是规模和速度，效益和贡献更是堪称老大，同样世界第一。中国铁路把90%以上的运力用于煤炭、粮食、冶炼、农用物资等重点物资运输，保障了国家经济平稳运行。全社会85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的钢铁及冶炼物资都是由铁路运输。铁道部有关统计数据显示，2003年至2008年，我国铁路以占世界铁路6%的营业里程完成了世界铁路25%的工作量，运输效率世界第一。数千公里高铁把人们出行时间缩短5倍以上，给生活方式和生产方式带来了革命性变化，增加地方产值15%到30%，极大提高了整个社会宏观经济效益。
特别是1996年到2012年，货币量由6万多亿增加到100万亿，房价由每平米数百元暴涨到数万元，在货币量增加十几倍、房价增加几十倍的情况下，火车票却保持18年不涨价，极大保障了普通老百姓生活的出行需求，同时极大牵制了全国物价上涨速度，可谓是保障低收入群体的中国式“埃及大饼”(埃及大饼市场化改革后坚持50年不涨价，以保障低收入群体生活)。即使主要服务于中高层收入群体的高铁，我国高铁票价仍然较低，每公里平均票价仅0.32元人民币，大约相当于德国高铁平均票价(2.18元人民币)七分之一，相当于日本(1.77元)五分之一。中国铁路在满足高中低不同收入群体需要方面，真正做到了由全体人民共享发展成果。
在保证规模、速度和效益的情况下，中国铁路安全运行方面同样名列世界前茅。2000年至2010年，我国铁路系统累计运送旅客130亿人次，每亿人次重大事故死亡人数2人。同期日本铁路每亿人次重大事故死亡人数9人，是中国4.5倍，考虑到中国铁路人均出行里程超过日本近十倍，死亡事故率相差更大。印度每亿人次重大事故死亡人数920人，是中国460倍。与世界其他国家相比较，中国铁路不敢说在全世界最安全，至少在世界铁路大国中最为安全。与国内其它运输行业相比较，铁路同样最为安全。同期比较，中国航空客运量每亿人次重大事故死亡人数22人，是铁路的11倍;公路运输更不用提，同期重大交通事故死亡人数超过90万人。可见，无论与世界各国相比较，还是与国内其它运输行业相比较，中国铁路都是世界上最高效最安全的交通工具。
最近习近平主席系列讲话再次强调，改革是社会主义制度的自我完善和自我发展，是要发挥出社会主义比资本主义更大优越性。作为当今世界最高效最安全的中国铁路，不就是我们改革所要达到的状态吗，既然中国铁路已经走出了一条成功道路，已经过河到达了彼岸，难道仅仅为了市场化就要推到重来，再回到对岸摸着石头重新过一次河?再让婴儿回到娘胎重新分娩一次?目前许多人对铁路市场化改革不满意，就是因为看不出这种改革的必要性和积极作用。
第二，所谓铁道部负债率高的问题，完全是伪问题。此轮铁道部拆分的最大理由就是铁道部负债率太高，根据铁道部提供的财务数据，铁道部资产4.3万亿，负债2.6万亿，负债率超过61%，希望通过市场化解决债务风险。整个媒体铺天盖地都在传播渲染这个数据，成为此轮铁道部市场化改革最大的舆论依据。我们之所以说这个问题是伪问题，是因为铁道部与一般公司不一样，债务问题比较复杂，对此要有正确认识。
首先，所谓4.3万亿资产这个数字本身就不可靠，甚至不可靠到了违背常识的程度。铁道部不可能只有区区4.3万亿资产，按每公里铁路造价1亿元计算(包括桥梁、涵洞等)，10万公里铁路资产就超过10万亿，而且轨道资产还只是铁路资产的很小部分，更大资产是车站、机车、工厂、通讯以及各种设备，粗算起来也有几十万亿。铁道部在回答媒体质疑时也承认，4.3万亿只是铁道部本部资产，并不包括各地铁路局资产，而铁路资产的绝大部分都分散在各地铁路局，本部资产只占很小部分，把各地铁路局资产全部加起来，2.6万亿债务肯定只占很小比例。所以说铁道部负债率高的问题，完全是伪问题，是刻意制造出来的问题。
况且，如此低估铁路资产还会为下一步外资进入埋下国有资产流失的重大隐患。中央编制办公室主任王峰在两会新闻发布会上回答铁道部拆分时，第一个理由就是方便外资进入，原铁道部长现中国铁路总公司总经理盛光祖也说，铁道部拆分后欢迎外资进入。外资投资中国铁路的持股比例取决于中国铁路资产基数的大小，中国铁路资产规模大，同样数额的一笔外资所占比例就小，相反就越大。现在依据4.3万亿资产把中国铁路总公司注册资金确定为1万亿，由此形成的报表资产要远远小于实际资产，按照这个几倍、十几倍甚至几十倍被缩小的资产规模引进外资，肯定会加大外资投资比例和持股比例，把暗藏的巨额实际财富白白送给外资，形成国有资产的巨大流失和中国财富的巨大外流，客观上把引进外资变成财富输送。
其次，2.6万亿债务更是具有特殊性。中国铁路亏损相当大一部分来自于公益性运输，客运18年不涨价、货运定价大幅压低、大量救灾物资免费运输等，由此形成的亏损每年超过1千亿。还有，目前中国铁路仍然处于大力发展阶段，建设时期必然会形成大规模投资，负债是正常现象，任何生产都有一个投入产出的时间差问题，2.6万亿债务不能说明铁路有问题。特别是2008年美国爆发金融危机，中国投资4万亿拉动内需，其中铁路投资2万亿，现在经济拉动起来了，把拉动资金算作铁道部的债务，以此证明铁道部负债高效益低，显然有失公平。如同家庭主妇买菜做饭，让全家人吃饱了去挣钱，最后却把买菜做饭的钱算作家庭主妇的个人债务，指责家庭主妇只负债不挣钱，显然是不公平。
最后，特别需要强调指出的是，所谓外资进入会降低中国铁路负债率的期望，完全是媒体恶意煽起的舆论欺骗。外资进来是赚钱的，不是来替你还钱的。外资进入的项目只能是那些具有偿债能力的赚钱项目，而不可能是铺路架桥等基础建设，对于降低负债率、提高效益没有任何积极作用。当今中国并不像八九十年代那样资金短缺，而是外汇过剩;大量外汇既造成财富贬值又造成通货膨胀，只能购买外债而变成外国建设资金。在这种情况下，把中国铁路那些进入收获期的有收益项目交给外资经营，继续增加外汇和投放人民币，加剧国内通货膨胀和财富贬值，还为外资支付利润，岂不是白白输送财富?而且还是几条财富通道同时输送!可见，以方便外资进入的理由拆分铁道部，无论从哪个角度来说，都根本说不通。
第三，所谓实行政企分开和市场化管理的逻辑同样缺乏说服力。与官方部门和国内媒体相比较，海外媒体和主流经济学家倒是更加坦率，他们公开承认拆分铁道部是全面废除政企不分的计划经济体制，实现铁路市场化、民营化(实质是外资化，如今已把外并入民营范畴)改革的必要步骤。这个说法反映了此轮铁路市场化改革的真实思想。其实，关于计划和市场的问题，邓小平早在20年前就指出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”在此，邓小平说得清清楚楚，计划和市场都是手段，都是工具，本身没有对错之分。本来这是邓小平针对老干部只认计划经济、否定市场经济的说法，可是后来主导改革的新自由主义却把计划和市场的关系颠倒过来，推向另一个极端，把原本只是手段和工具的市场，变成了不可违背的神圣天条，变成了不可动摇的改革原则和改革方向，由此注定了许多完全可以避免的弯路和悲剧。
眼下铁道部拆分就是这种悲剧思维的典型。就世界各国发展经验来看，美欧等发达的市场经济国家，铁路都是国家经营和实行计划管理，在铁路处于上升阶段的整个发展时期，也就是如同现在中国铁路这样的大发展阶段，从来没有任何一个国家动摇过铁路国营的想法。只是后来随着航空业和高速公路的发展，航空运输和公路运输愈来愈成为主要运输工具，铁路运输的比重愈来愈小，难以避免的亏损愈来愈严重，国家债务负担愈来愈重，才被迫走上了市场化、民营化(私有化)改革道路，结果都非常糟糕。
其中英国市场化、民营化(私有化)改革力度最大，情况也最严重，市场化后铁路公司只投资收费项目，不投资基础设施和设施，造成事故频繁、运力下降，不正点运行，震惊社会的重大伤亡事故接连不断;火车票价格暴涨，买票占据了英国乘客六分之一的收入;作为私有化改革最大目标的减轻国家债务问题，不仅没有解决，反倒更加严重，国家财政补贴由私有化前每年20亿英镑增加到29亿英镑，铁路完全变成了公司老板攫取国家和民众财富的工具。仅仅5年时间，就在社会公众的愤怒声讨中，英国政府重新恢复了铁路国营，建立了比私有化改革之前更加直接的计划管理体制。
或许有人会说日本铁路私有化改革后没有涨价，但是日本情况比较特殊，对中国没有多大借鉴价值。日本是在国家投资建成新干线之后进行私有化改革的，建设铁路的巨额债务由国家背负，新干线的收费经营权交给私人，等于是全体国民掏钱为私人财团买单。私有化后国家债务不仅没有减少，而且比英国还邪乎，国家债务翻了一番，形成国家掏钱，私人财团发财的格局。如此改革，在两极分化和各种矛盾已经十分严重的中国，根本行不通，别的暂且不说，仅私有化改革裁员三分之一铁路员工，中国就根本做不到。目前为稳定起见，新任中国铁路总公司盛光祖宣布铁路不裁员，但是公司化以后，裁不裁员就会如同他说的票价那样，交由市场决定了。千万不要以为九十年代铁路大裁员70多万没出问题，今天就同样可以大裁员。九十年代大裁员铁路职工能够接受，那是因为有保障有希望，甘愿承担牺牲，如果今天再演几十万人下岗，势必会出大问题，引发巨大社会矛盾。
还有一点需要指出的是，观察当今世界各国的改革选择，并非像中国这样不分青红皂白地敌视计划经济。俄罗斯巨变后不仅保留了苏联社会主义全民医疗、全面教育等福利保障制度，甚至还不断加以完善，并没有因为是计划经济遗留的东西就全面清除。随着人类文明的发展，包括发达国家在内的越来越多国家，都在不同程度上建立与民生相关的社会福利保障制度，而这些福利保障制度在以往都被认为是社会主义计划经济特有的经济制度。中国作为社会主义国家，更不应该全面清除计划经济，习近平主席说得好，中国特色社会主义说到底，是社会主义而不是其它什么主义，作为以往社会主义优越性的东西要研究、继承、完善、发展，而不能不分青红皂白地一概否定。这些年中国经济能够优于西方发达国家的发展，归根到底是由中国社会的社会主义因素决定的，而不是市场经济因素决定的，否则，不可能在经济发展上优于西方市场经济国家。
实践是检验真理的标准，生产力最有发言权。与国内其它运输行业相比较，实行计划管理体制的中国铁路同样具有强大优势。其中最有典型意义的就是与公路运输的悬殊反差。中国铁路是计划管理体制，中国公路则是全面市场化管理，两相比较，最能说明不能把市场化作为国有企业改革的唯一原则和方向。中国铁路是全世界公认的最高效最安全的交通工具，而中国公路的车祸死亡率则是世界第一，并且是连续10年世界第一，10年死亡人数超过90万人。据新华社报道，按照每万辆汽车的车祸死亡率计算，2003年中国是4.4人，美国1.7人，德国1.37人，日本1.1人，中国万车死亡率是发达国家几倍。另有数据表明，中国公路交通事故致死率也是世界最高，2004年中国公路交通致死率为27.3%，而同期美国为1.3%，日本为0.9%。可见，市场化并不就等于高效和安全，计划管理也不等于低效和危险。
并且，一旦中国铁路按照市场化原则管理，票价交由市场决定，中国铁路票价将会如同房价、药价一样大幅飙升。有人根据物价指数增长和收入增长做了一个测算，计算出目前中国铁路客运票价，实际上仅相当于1995年票价的30%。从运营效率和公允成本来说，中国铁路客运票价，普客至少应上涨400%才合理，动车和高铁也应上涨150%才合理。如果从完全市场价格来看，中国铁路客运票价，普客至少应上涨550%才合理。中国铁路货运价格，至少也需上涨250%才合理。既然铁道部变成铁路总公司了，就要像公司那样赢利，即使不追求利润最大化，也要追求平均利润，实行上述合理的市场价格，否则就谈不上是真正的公司。然而如此一来，中国铁路票价将会大幅度上涨，对人民生活和国民经济造成巨大冲击。
第四，铁路管理体制还要考虑国家战略安全问题。此轮铁道部变铁路总公司之所以引起社会巨大反响和担忧，绝不单纯是因为中国铁路政企分开的公司化，之前中国包括核工业、航空、航天、卫星等许多部委的公司化，比铁道部公司化更加敏感，却并未引起社会如此巨大反响和担忧，目前对铁路公司化的担忧说穿了，是对铁路私有化的担忧。此前世界银行与国务院发展研究中心共同制订的《佐利克报告》，规定了未来中国深化改革的主要内容，就是对国有企业特别是117个大型央企，进行民营化改革，而这里的民营化已不仅是指国内私营企业，而主要是指外资企业。中国各界因担心近70万亿国有资产(数据来自于国资委主任王勇讲话)流失国外，2011年掀起了反对《佐利克报告》的舆论高潮。
在此背景下铁道部拆分，大家实际担心的是外资廉价收购中国铁路优质资产，控制铁路核心领域和关键环节;如同房地产领域那样价格暴涨，恶化民生和财富外流。特别是铁路仍然是中国客运货运的主要工具，客运总周转量的三分之一以上，货运总周转的二分之一以上，中长途客运的百分之八十以上，都要依靠铁路，特别是作为我国能源主体的煤炭，主要依靠铁路运输。铁路是中国经济大动脉，也是中国军队和物资机动的战略力量，既要考虑国家经济安全，又要考虑国家战略安全，必须牢牢控制在自己手中。我们不像英美等国那样，铁路运输不到全国运输的十分之一，即便铁路暂时搞垮了搞糟了，也不会出大问题。我们的铁路绝对经不起失败的折腾，一旦失败将关系到国家和人民的根本安危。这也是目前社会各界对铁路市场化改革广泛关注的一个主要原因。
最后我们不得不提的就是欧亚大陆桥，三条欧亚大陆桥(中国两条，俄罗斯一条)贯穿世界8条铁路主干线，把欧亚大陆连接成为“世界岛”，将彻底废掉美国对中国的军事包围圈，从根本上削弱美国霸权。美国霸权是海上霸权，一旦欧亚大陆桥形成陆上物流通道，不再主要依赖海上运输，美国对中国的岛链封锁和军事包围将不攻自破，美国依赖海上优势建立的世界霸权，也将自动废除。所以，欧亚大陆桥是关乎美国霸权的生死问题，美国绝不可能袖手旁观，必然要通过中国代理人破坏欧亚大陆桥建设，这也是国人
【附三】：高梁：英国铁路私有化改革失败的启示(附二篇)
1990年代中期，欧洲各国在铁路、电力等基础工业领域纷纷推行改革。改革的基本取向，是实行网厂分离、路网分离(对原来实行一体化经营管理的网络系统中，带有自然垄断性质的电网、轨道系统与电厂、运输公司等运营部分分离)，在运营部分引进竞争机制。
其中，英国铁路部门的改革相当彻底，连路轨系统也实行了私有化。但仅实行5年，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国营体制。这是值得深思的。
英国铁路改革的起因和改革措施
英国是铁路运输业的发源地。英国的铁路系统发达，营业里程1.6万公里(20世纪初曾达到3.2万公里)，从业人员10万人，铁路运输同人们的日常生活密不可分。战后以来，英国铁路实行单一的国营体制。
1960-70年代以来，欧洲各国随着公路、航空运输的兴起，铁路运输每况愈下。在英国，私人小汽车承客量等于铁路的10倍以上，货物运输量的85%转移到公路运输。政府不得不关闭许多亏损线路。
到1993年，铁路运输业在客货运输量总量仅占10%左右。国家铁路重外部效益，轻内部管理，特别是英国工会力量很强，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。
1993年11月，在保守党政府的推动下，英国议会通过铁路改革法案，1994年实施，1997年完成。改革的主要内容是网运分离和企业私有化，将铁路分拆为1个全国性路轨公司(railtrack)、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司，原来的国铁公司被120多家私营企业取代。
路轨公司负责管理经营全国铁路基础设施(轨道、桥梁隧道、车站、信号)，向运营公司收取基础设施使用费。该公司是全部私人股份的上市公司。其余运营公司也全部是私人企业。
铁路管理机构，包括政府的战略铁路管理局、铁路监察员办公室，和铁路旅客理事会等官方、半官方机构。
私有化后事故频发，导致信任危机
铁路私有化后，主要是融资投资渠道增加，服务改善，运输量有所扩大。但同时管理不善的问题也随之暴露。
私有化后，1997-2002短短5年中，接连发生13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有7起，共导致59人死亡，数百人受伤。
1997年，两列车相撞，7人死亡，150人受伤。
1999年10月5日，伦敦帕丁顿车站，一列闯红灯的列车与迎面驶来的列车相撞，31人死亡、500多人(245人)受伤。
2000年10月17日，一列旅客列车在驶过伦敦附近哈特菲德的弯道时出轨，4人死亡，近100人受伤。原因是钢轨出现发丝般的裂隙，导致断裂。
2001年2月28日，英格兰北部大黑克镇，一列高速运行的客车和一列货车相撞，13人死亡，70人重伤。
2002年初，数家客运公司工人要求提高工资待遇未果，陆续罢工，部分列车停驶。2月28日晚在林肯郡，一列旅客列车与一辆小货车相撞，货车司机当场死亡，3名旅客受伤。
2002年5月10日，在英国波特斯巴车站，一列从伦敦始发的客车脱轨，一节车厢冲上站台，7人死亡、67人受伤，遇难者中有两名台湾女记者，香港凤凰卫视主播人刘海若重伤。事故发生后，火车乘客下降了50%，运营公司要向罹难者家属和受伤旅客赔偿1200万英镑，面临破产威胁。
2003年10月18至19日，在英国连续发生两次出轨事故，7人受伤。
1999年事故后，迫于各方压力，路轨公司全力投入大规模的紧急铁轨检修，列车运行紊乱，普遍晚点，许多人转乘汽车，又造成公路拥塞，百姓怨声载道。
社会反应和原因分析
铁路事故频发，严重影响了工党政府的信誉，受到在野党的猛烈批评，并引发公众对铁路私有化本身的质疑，越来越多的人认为根源在于私人企业利润目标和公众安全利益目标的冲突。1999年10月事故后一项民意调查表明，3/4的英国人希望政府对铁路系统重新实施国有化(《新民晚报》1999.10.27)。2000年10月事故后，民意调查显示56%的受调查者认为铁路系统应该重新由国家控制(11月23日英国4频道电视台)。
综合各方面情况，铁路私有化后运行质量滑坡的直接原因是：
1.私人企业重短期利益，忽视对基础设施的长期投资。
英国铁路设施年代久远，急需更新。但路轨公司私有化后，作为上市公司要优先照顾股东权益，过分注重眼前赢利。各运营公司不断加大运量，更加重投资不足带来的基础设施隐患。据调查，在欧洲各国早已普遍采用的新型路轨和列车安全控制系统，在英国铁路上根本没有安装。运输工会指责：政府长期给路轨公司补助，但公司浪费纳税人的钱，不把利润投资于铁路基础设施的维护建设，只顾增加股息;要求加快把路轨公司的权力交还政府(2001)。
2.铁路管理不善，安全漏洞多
据统计，私有化后几年中，火车闯红灯事件不断上升。有关方面一再指出铁路设施隐患多，要路轨公司加强管理;2002.年5月惨案前夕，曾有工人报告事发地点附近铁轨有问题，管理方未予重视(《泰晤士报》2002.513);而路轨公司为节省成本，将一些路段的检修任务外包，因为“有3000多家代理处和8家铁路基建公司从事与铁路网有关的工作”，他们竞相杀价，且雇佣了不少缺乏经验和责任感的短期工，对安全构成极大威胁(《金融邮报》2002.5.14)。而且“铁路运营部门每天卖出4万多张错票”(《泰晤士报》2001.6.12)运输大臣公开承认，铁路服务情况可悲。
3.私营公司陷入财务危机，依靠政府补贴
私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，靠政府补贴度日，负债总额高达33亿英镑。
铁路维护工程管理不善，显然是路轨公司亏损额大增的重要原因。1999.10.5大事故后，政府与路轨公司商定了总额达150亿英镑的财政投资五年计划，要公司在2000年底完成钢轨紧急更换任务，尽快恢复正常运行。但工程拖到2001年4月才勉强完成，被罚以巨款。
2001年4月，政府向路轨公司拨付15亿英镑，后追加5亿英镑。两个月后，该公司董事长要求政府追加7亿英镑，并要求公司继续保持私人控股、由政府资助。政府断然拒绝了援助请求，中止了投资计划。这标志着政府部门对路轨公司彻底失去信心。紧接着公众也纷纷抛售该公司股票，造成股价暴跌。
路轨系统重新转归政府控制
2001年10月8日，英国政府决定，对路轨公司强制破产，将由政府指定的管理部门接管路轨公司，并将此案提交高等法院裁决。
曾经设想新的管理体制是：建立一个包括运营方、旅客方和政府机构三方参与的非赢利信托公司，监督将利润投资于设施维护，不得分派股息。但是内阁大臣们“更倾向于建立一个直接的行政管理系统”。
此后接连出现的铁路事故，加快了政府接管的进程。2003年10月23日，英国政府最后决定，由有政府背景的“铁路网”(NetworkRail)公司，从私营承包者手中收回所有铁路维护权，2004年完成。
英国铁路协会秘书长认为，这是英国铁路重新走向国有化的重要一步，“铁路私有化已经寿终正寝”，并认为，部分私有化的伦敦地铁也应该国有化，并建议政府支持全部铁路网络重新国有化，包括由政府接管列车运营公司(2003.10.24，中国新闻网据英国《独立报》)
几点思考
首先，英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都来个“一卖了之”，反而可能造成更严重的问题。
第二，基础设施不能私有化。欧洲很多国家的铁路改革，都实行“网运分开”，但铁路网由国家控制，安全状况都不错。唯独英国将铁路网也卖给私人甚至上市，这是最大的败笔。重要的基础设施(如电力网、铁路网、电信网)本身具有公益性和自然垄断性，如果让私人企业拥有和管理，赢利目标和纯公益目标是无法调和的。英国铁路私有化前，财政每年补贴铁路20亿英镑，私有化后每年达29亿，用于线路维护(铁道部，2002)，等于政府要多花一笔千支付私人投资者股息。改革初衷是“卸财政包袱”，但私有化使目标越来越远了。
第三，私有企业运作基础设施，难免管理混乱和大锅饭弊病。一些人认为，英国路轨公司的失败，是因为承担了国有铁路设施的投资欠账(“产权残缺”)，是政府不好。但英国铁路私有化后，不仅出现管理滑坡，私企唯利是图的本性可能更加无视公共利益。如为节省成本雇用廉价临时工、甚至滥用垄断地位不断要政府追加补助，将更新设备的政府补助支付股息，等等。可见私有与垄断的结合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。
第四，分拆过细、过度竞争是英国铁路改革失败的重要原因。铁路是一个整体，运行要统一调度，路轨、车站、乘务、仓储、结算等环节要高度配合。英国铁路分割为100多家公司，各公司各环节的关系都要以合同形式规定，权力义务复杂，超出管理能力，导致效率降低，错误增加。如线路公司很难得到客货运输公司有关线路质量的信息，妨碍发现和解决问题的速度;原国铁的工作人员过去是同事关系，因公司划分转为合同关，配合反而困难。
(高梁，经济学硕士，副研究员。现任国家发改委经济体制与管理研究所国有资产研究中心主任。曾经当过农民，工人。毕业后曾在国家经济体制改革委员体改所工作。曾担任海南省洋浦经济开发区管理局国有资产管理中心主任，《经济管理文摘》杂志社执行主编，《中国产经新闻报》社副总编。兼任中国经济体制改革研究会特约研究员、国防经济研究会理事、环境文化促进会理事。)
铁路私有化英国人用15%收入买火车票
继G4S私人保安公司烧了伦敦奥运会一大笔钱之后，英国人民又迎来了公共服务外包的大喜讯。这次是出卖英国最赚钱的铁路线路——西海岸主线——的经营权。
英国官员已经将一份为期15年的合同交给了私营巴士运营商“第一集团”(FirstGroup)。按照合同，第一集团每年可将火车票提价11%、减少服务范围、降低餐饮标准和缩减售票网点。维珍集团的老板布兰森(Richard Branson)自1990年代起便经营该段铁路，直到这份新合同拱手让给他人。这几天他发起强烈抗议，并于周二针对该项合同提起诉讼。
工党希望内阁大臣们复查该项交易。但交通大臣格里宁决意坐实这份合同，让接下来15年的英国议会没有作梗的余地。自一月以来今年票价已平均上涨了6.2%。
现在，英国乘客15%的收入都花在了买火车票上。英国铁路已成为全欧洲最贵的铁路。难怪执政党所属的内阁大臣们要这么安抚民众：如今英国有50%的热门线路坐飞机比坐火车更便宜。
享受优渥政府补贴的铁路私营商本应贡献出更多的利润。其五位高官给自己制定的薪水是平均每人每年100万英镑。
布兰森的个人抗议可以无视。他自己已经从铁路私有化当中攫取了愈2亿英镑。维珍集团的表现也没有好到哪里去。但业内人士均认为，第一集团所体现的体制漏洞的确存在。
格里宁称，第一集团为英国纳税人提供了最优厚的服务承诺。实际上，该承诺是基于未来每年10.6%的增长率，以及英国政府的一系列补贴。第一集团甚至有动机撕毁合同，因为该公司已经在条款中大幅降低了违约金数额。
前首相梅杰糟糕的私有化政策推行20年后的今天，我们面对的英国铁路现状是：分崩离析、缺乏诚信、成本高昂。英国铁路现在是吞噬公共财富的黑洞，钱全都溜进来了垄断承包商的口袋里。
布兰森抨击英国政府把西海岸铁路线外包给第一集团是“疯狂之举”。而问题在于，现行体制本身便有违理性。私有化本应削减公共补助，提高铁路的竞争力、投资额和创新力。
但事实与理念相反。按照实际购买力计算，英国政府对于铁路系统的补贴已经翻倍，而票价却还在飙高，主要原因便是私有化带来的后果：成本增加、给投资者的分红、承包商的利润分成、债务削减以及英国铁路网享有的更加优惠的贷款利率。
根据某智库 (Transport for Quality of Life's Rebuilding Rail) 的研究报告，私有化每年带来的总成本大约12亿英镑，而真正的私人投资额只有这个数字的1%。难怪欧洲其他地区主要以公营为主的铁路都要比英国便宜得多。
解决方案一目了然——重建公营铁路、整合网络。 这么做的成本并不高，只要等到原来签订的承包合同期限失效后，收回国有便可。除了货运线路外，客运线路的国营化符合欧盟法律。硬件节省12亿英镑的私有化成本可以让票价降低18%。
支持铁路重新国有化的主张在民调中占了大多数。你可能以为政客们会迎合民众意见，并节约公共开支。而现实却是，政客们一言不发。甚至像“交通改善运动”组织(Campaign for Better Transport)也发不出声音，现在他们的资金也依赖于私营公司。
工党现在终于迈上了正确的轨道。其交通部门发言人伊戈尔(Maria Eagle)提出，铁路服务国有化有望扩大。本周，她还呼吁东海岸主线交到公共部门手里。保守党国防大臣哈蒙德称，奥运会改变了他关于私有化的信仰。工党领袖米利班德(Ed Miliband)则呼吁放弃新自由主义模式。也许，我们应该从铁路开始动手。
高梁：产权改革是铁路的歧路
造成重大伤亡的“7?23”甬温线上动车组追尾事故，全社会为之震惊。人们为死难乘客痛惜，同时引发了对铁路系统的广泛批评。但众声喧哗之中，我们更需要客观冷静地思考其中的教训。
高速铁路发展思路问题
从世界范围看，中国铁路交通运行质量和安全情况，总体是不错的。我国铁路总运营里程占全世界的6%(7万公里，2006年)，所承担的运量占世界的1/4，是全世界最繁忙的铁路，调度水平处于世界前列。
长期以来，群众对乘火车出行的安全性是信赖的。因路轨、列车或调度原因造成的事故，著名的有1988年初连续三次重大撞车脱轨事故(时任铁道部长丁关根引咎辞职)，和2008年胶济铁路的“4?28”撞车事故(亡73人，伤247人)。
这次“7?23”事故之所以引起如此大的舆论反弹，一个重要原因是，前些年媒体有关我国铁路“大规模引进国外先进技术、自主创新实现跨越式发展”的宣传报道，调门太高，弄得自己也飘飘然。这是一个国家级机构不该犯的低级错误。
事故的原因正在调查之中。技术故障的背后，折射出高速铁路技术进步路径的问题。“八五”以来，铁道部曾制定了高速铁路发展规划，组织队伍进行了长期的自主研发，已经形成了多项研究成果和成品。如“蓝剑”已在广深线试运营多年，“中华之星”已跑完了50万公里的试运行。2004年后，铁路发展思路进行了大调整，在加快基础铁路网建设的同时，大规模引进法、日、德高速铁路系统技术，南北车两集团各主要机车车辆、工程机械制造厂分头与法德日公司合作合资、引进技术。自己多年研发形成的成果和经验被搁置。
这一发展路径，曾引起激烈争论。所质疑的意见主要有：通过合资或买技术，当自身缺乏对等技术实力时，外方对核心关键技术的转让多采取保守态度，引进吸收效果究竟如何?同时引进三国技术，技术标准各不相同，我国铁路路网、列车体系的统一性还能保持吗?
由于分头引进、各大企业技术力量被分散、技术消化吸收能力有限;关键零部件的国产化或系统，很大部分还要靠进口，零部件制式混乱给技术集成带来困难或隐患。@观察者网
科技进步有其自身规律，核心关键技术的自主创新需要长期的积累。如果说在大规模引进消化的五六年中，“显著提升了自身的技术水平”，可能比说“6年走完了西方30年的路程”更接近客观真实。我们必须承认，要赶上西方技术水平和能力，还有很长的路要走，要靠自己的艰苦努力。
在尚未形成自主的技术体系的情况下，更需要的是一步一个脚印地通过必要的研发试验，通过运行的实践，不断调整完善，这是新技术的产业化应用的一般规律，不能动不动就搞“跨越式发展”。不宜片面地理解“扩大内需”、强求建设进度，更不宜为“政绩”而强行大面积提速。交通运输承载着千百万旅客的出行，人身安全始终是头等大事。
笔者认为，根本的教训，可能要从铁路发展的指导思想去找，从技术进步的指导思想去找。
事故深层原因是国有垄断体制？
关于7?23事故，当然不乏从体制角度提出的批评。按理论界流行的思维定式，事故原因自然会归结于铁路的国有垄断体制，似乎只有“推向市场”搞“私有化”才是治本之策。
但在做出这一结论之前，首先要对铁路运输业的特点、国际铁路体制的情况，有一个基本的了解。
先看欧洲铁路管理体制。欧洲各国铁路，曾多年沿袭“网运合一、政企不分”体制，20世纪后半期因受公路、航空运输的竞争，铁路运输效益下降、财政负担递增，故1980年代以来，欧盟各成员国(英、法、德、奥、意、西班牙)先后启动了铁路系统“政企分离、网运分离”的改革。改革目的是明确划分路轨和运输等环节的责任界面、加强核算、扭转“预算软约束”。
网运分离就是将路网公司和专业运输公司分立，路网公司仍保留国有控股(或独资)性质，或对路轨公司实行非营利机构式的管理;专业运输公司负责列车编组运行，并向路轨公司缴纳设备使用费，等等。改革后，政府仍要对路网基础设施的建设和维修给予补贴。
日本铁路改革和欧洲不同。由于日本人口密集、铁路运输负荷大大高于欧洲铁路，客运线路难以实行路网和运营的分离，故仍实行网运合一，而货运公司采取网运分离方式。
美国铁路体制的特点是多线路竞争。全国铁路网由多家网运合一的私营铁路公司，组成干-支匹配的网络系统，由提供调车编组和终到服务的枢纽铁路连接。
铁路网，网络型产业与自然垄断
从这里可以引申到一般“网络型基础设施”和相关的自然垄断问题。多数讲反垄断的文章不愿正面讨论“自然垄断”问题，但自然垄断是客观现实。
当代的社会生活已离不开电力网、铁路网、公路网、有线通信、输油(气)管网、市政管网(上下水、燃气)等物理网络型的基础设施，它们也是关系国计民生的基础性、命脉性行业。拥有发达的网络型产业，是工业和科技进步的产物，是区别于亚当?斯密时代的基本标志之一。
很明显，网络型产业的基本特点是地域布局的单一性。首先，网络设施要求布局合理(即要求统一计划)。其次，电力铁路等网络具有独特严格的技术标准，其运行需要高度集中的管理;或因其技术特点要求各环节紧密配合协同，以节省交易费用、实现整体效率。以上特点，就是网络型产业“自然垄断”的客观依据。
自然垄断行业是“市场失灵”的领域。西方工业化早期，城市管网、电力电信铁路等均为私有私营，经长期的碰壁和探索才形成“公共行业需要公有公营”的社会共识，这一体制也支持了欧洲二战后经济持续增长的需求。但“公有公营”会造成效益递减，近30年又兴起电力电信铁路改革潮。但在促进竞争提高微观效率的同时，又可能抬升交易成本、发生私人控制经济命脉与社会不公平等问题。@观察者网
总之，面对“市场失灵”和“政府失灵”的两难，在自然垄断行业很难说有“普世”的最优方案。政策选择要在满足大众对公共物品或服务的基本需求，和保证生产者的有效投资经营这两个目标之间，根据本国的具体情况，进行权衡。对国际经验，对自己的改革，都应该具体情况具体分析。
对自然垄断行业来说，行业经营管理的主体不管如何变换，都不能改变其“排斥竞争”的本质。网络产业实行“公有公营”，政府还有有效的监控手段、可以以“可容忍的成本”实现其社会普遍服务的功能。网络设施私有化无非是将“国有垄断”改为“私人垄断”，效益未必比公营企业高，而如果政府监管能力下降，服务质量下降、内部交易成本抬高、吃国家“大锅饭”等问题一点也不会少。
中国铁路走向何方？
铁路是我国交通体系的骨干。铁路交通占全国客运周转总量的1/3、中长途客运的80%;货运周转总量的1/2以上要靠铁路运输，铁路货运的40%是运煤，煤炭运输的60%要靠铁路。
从运输耗能角度看，铁路的人公里能耗(按100公里左右时速计算)仅为乘坐飞机、轿车水平的1/5。我国运输与能源发展规划应该充分考虑这一因素。
现有的铁路运力还远不能满足社会需要。改革开放以来的前20年，我国的交通运输投资向公路、港口和航空倾斜，铁路建设相对滞后。今后10年将是我国铁路大建设期间。按国家规划，铁路营业里程要从从2000年的7万公里增至2020年的10万公里(客运专线1.2万公里)，电气化率和复线率达50%以上，主要干线实现客货分线，人口稠密地区发展城际铁路。在设计我国铁路改革模式时，必须充分考虑这一特性。
当前，中国铁路实行集中统一的建设和管理体制。已有的改革包括放权让利、拓宽投融资渠道等。有人建议，铁路体制改革应参照国外经验实行网运分离，分拆路网中的建设维护业务、(按区域)分拆路网等。搞“产权改革”之类的意见还没有成为主流。
铁路改革，首先要明确铁路运输业发展的特点和基本要求，即：安全、运行效率、发展和投资效益，在促进微观效率的同时更要高度重视整体协同。首要的任务是增加路网密度和提高运能。在大规模基础设施投资和整体技术更新期间，整体的协同性应该放在更优先的位置。
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