新一轮地方债审计监管炼就“火眼金睛”，资产“虚胖”、工程垫资、外单位欠款难逃法眼
“确实比以往严，而且审计部门太聪明了，我们以往增资产和藏负债的‘死角’，这次都被挖出来了。”某地城投公司一名资深财务管理人士对《第一财经日报》记者说。
他在其电脑上打开了几张“地方政府债务明细表”和“融资平台公司债务风险分析表”，指着“债权人类别”的下拉菜单和“期末资产情况”两个项目，对本报记者称，他是第一次见到如此细致的科目分类。
随着7月下旬国家审计署宣告政府性债务审计将全面开展，这场被称为“史上最严”的政府债务审计将此前地方政府债务的一些灰色地带照亮。本报记者走访江浙多地一线财务人员发现，通过“外单位”名目腾挪账目、“借壳贷款”、垫资施工、借新还旧、向居民集资等手段隐匿负债，通过列入不能或不宜变现的公益性资产虚增资产，这几种常见的债务藏匿手段被逼现形。
债务类型细致分门别类
在债务明细表的“债权人类别及融资方式”一项中，本报记者看见了长长的自动下拉菜单。除了细分到各类授信机构的传统“银行贷款”、传统“信托融资”，包括外债转贷、国债转贷和综合开发借款的“上级财政”类融资，包括地方政府债、企业债、短融、中票的“发行债券”，各类证券及保险业的金融机构融资之外，还有各地新开发的融资渠道，如“融资租赁”、“回购”(BT)等。
更让上述财务管理人士大呼“头痛”的是，这一下拉菜单中还明确列有“后三项”：“其他单位和个人(拖欠/其他)”、“垫资施工、延期付款”和“集资”。
“这样细致的分门别类我还是第一次遇上。”他告诉本报，以往其定期做账或接受有关部门审账，对于债务类型也就仅仅区分到银行贷款、债券筹资、财政借款、BT/BOT，对银行贷款再分列固定资产贷款和流动资产贷款，余下的债务就统统划归为“其他”一个部类。而对于“其他”里的细账目，似乎除了城投公司自己肚子里有账之外，外部门很难逐笔看清;因此，用该财务管理人士的话说，“里头大有文章”。
而这次审计，监管部门对债务类型的划定使“表外”负债和违规集资无藏身之处，尤其是“后三项”。
“外单位往来款项”之谜
“后三项”中，“其他单位和个人(拖欠/其他)”是一个新统计分类。
“原本，我们可以通过‘外单位’的名目腾挪一些账目，但现在变难了。”上述财务管理人士说。
该人士举了一个“借壳贷款”的例子：如果城投公司本身因为各家银行地方债务类信贷规模管控而借贷困难，为了“搞来资金”，个别城投会“借壳贷款”，寻找具有国有背景的、可获得大额授信的企业去贷款，而贷款所需的抵押物(一般为批一块地)则由城投负责提供。
外部企业获得贷款后，由于实质资金需求者还是城投公司，由此外部企业会绕一圈公司账目最后把资金打给城投公司，形成实质性的地方债。
“但是在会计账目里，我们会做成负债项下的外单位的往来款项。”该人士道出了此前操作中的四重内幕。
其一，由于往来科目的使用管理并不严格，而资金也并不一定一次性划进或划出，甚至可能在几个相关公司间有进出，由此，这笔账目的会计做账往往没有银行贷款那么清晰，有时也存在部分漏报的现象。
其二，在上述案例里，城投提供了担保物，“还可以悄悄在‘资产’项下增加一笔”，他说。
其三，该财务管理人士表示，在应对审计的时候，由于外部企业本身已经被统计了一次借贷，因此为了避免重复统计，这笔款项就有理由不被上报为城投公司的地方政府类负债。
其四，比上述更为激进的操作方式是，外部贷款企业甚至可以不划账给城投，而是直接单独开一个账户，并将此账户交由城投公司实际使用，而城投公司在还款时也将资金打入该账户。
但是在“史上最严”的本轮审计中，由于债务类型的细致划分，使得一些“伎俩”被识破。更值得注意的是，本轮审计还将地方政府负有的债务由过去的“一刀切”首次分门别类划分为“负有偿还责任”、“负有担保责任”、“负有其他责任”多个类别。这其中，地方政府通过新的举债主体所形成的地方政府性债务，就会在“火眼金睛”的监管面前无处藏匿。
“垫资施工”和“集资”
在“后三项”里，还有“垫资施工”和“集资”，其中“垫资施工”在基层政府操作中也屡见不鲜。
本报记者走访的另一地级市下辖区的平台公司一名会计称，他就曾将公司原本就有的资金缺口处理成一项政府工程的建设费用，但实际上，平台公司从一开始就没有真正支付工程款，而是由建筑企业垫资承包，至今没有清偿拖欠款。而在账目上，拖欠的款项是“隐形”的。
在他看来，其中有两个深层次原因。第一，一些政府背景的项目在立项和施工等环节信息并不完全公开透明，市场准入和退出机制也并不健全。有的施工方因为相对“弱势”不得不答应一些不合理垫资要求，有的施工方则为了赚取垫资的高息甘冒风险，而也有施工单位的领导实则和政府部门有一定利益关联。
在这一资金利益链条里，被拖欠工程款的施工方也有其对策：对下游拖欠材料供应商或是分包单位的费用。由此，很多基层政府地方债相关债务链条“一团乱麻”，难以完全厘清。
这名会计还表示，当地方政府平台的融资越来越难，个别平台公司事实上已经玩起了“10个瓶子9个盖”的资金游戏，依靠后一笔融资偿还前一笔债务，或是在上级审计单位查账前，由当地政府“批条”从其他国有背景企业调拨一笔资金把缺口临时填上。
在这种资金调度中，也形成了不少的“垫资施工”不入资产负债表。更甚者，极个别地方还出现了虚假立项，或是同一个在施工项目在应对审计部门现场检查时“一女二嫁”。
面对表情惊讶的记者，该会计语气淡定：“每次突击审计前，直尺、刀片、胶水都堆在办公桌上，项目内容被重新粘贴后复印，小车准备好直接把下来检查的领导带去一块整理好的用地，地旁边的项目指示牌换一块，就这样让他‘逐笔见账’、‘逐项见物’”。
此外，也有极个别地方的政府平台公司开始向当地居民集资。“有的是面向特定人群，通过‘委托理财’的方式。”上述会计说。虽然特定人群及其亲友也与融资平台签订委托贷款协议，但协议没有明确投资项目、没有向投资人披露财务信息，仅是一种程序性、格式化的协议。
不过，原本自作聪明藏匿负债的个别地方政府平台，却未料在新一轮审计中，监管部门已识破这些“手法”。监管日趋严格，审计日趋细致，也让“后三项”的灰色地带被照亮。
“虚胖”资产的“瘦身”
上述某地城投公司财务管理人士还向本报强调，在新一轮审计的“融资平台公司债务风险分析表”中，“期末资产情况”一栏除了需列出期末资产总额外，还需分列“不能或不宜变现的资产总额”，后者包括机关办公楼、学校、医院、公园、市政道路等公益性资产。
该财务管理人士告诉本报，这些公益性资产本来在统计融资平台总资产时会被包括进去，由此妆点报表，更易获得融资。
本报记者查阅相关论著时发现，中国管理科学研究院特约研究员、曾任职于江苏淮安市审计局的周林林曾对融资平台做过系统、深入的研究。他在一份论著中提出须将“扭曲了的会计信息恢复其本来面目”。在接受本报电话采访时，周林林表示，要清除融资平台会计信息中的两种“水分”。
他表示，首先是“剔除虚假注资的不具有实质控制权的行政、事业单位资产。平台公司即使对一些学校、医院等不具备实质控制权，地方政府有时也会用一纸公文划给平台公司，造成账面总资产‘虚胖’”。
而这种“虚胖”在新一轮审计中已被审计部门的“火眼金睛”所格外关注。
其次，周林林还告诉本报，很多平台公司承担的政府项目完工后，既不编制竣工财务决算，也不冲销政府拨入的建设资金，而是长期累积挂账，这是导致融资平台的账面资产总额虚高、资产负债表失真的另一个原因。
周林林建议，通过新一轮审计，应督促地方平台公司将已完工交付的政府建设项目与政府拨入的资金同时核销，消除资产总额中的“水分”。
2011年年初，国家审计署曾对全国省、市、县三级政府性债务全面审计，审计结果显示，三级政府截至2010年底的政府债务余额为10.71万元，其中融资平台公司债务4.97万亿元，占比46.38%。
虽然新一轮审计的最终结果仍未公布，但从基层从业人员的直观感受来看，“本轮审计的结果将更为真实反映客观实际”，上述财务管理人士预计。(夏心愉)
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