[导读]国家审计署摸底发现地方债务较两年前几乎翻番;BT等新举债方式成为债务规模扩大重要推手
国家审计署摸底全国政府性债务从8月至今，收官在即，备受瞩目。《经济参考报》记者获悉，目前，各省正在抓紧汇总数据上报审计署各地特派办。而据审计人员透露，地方政府性债务规模较2011年的审计结果增长较多，几乎翻番，而B T等新举债方式成为拉动债务规模扩大的重要推手。
业内人士称，尽管债务增长较快，但若在摸底之后，政府稳定地方融资平台的债务增速，强化对融资平台债券发行的控制，债务风险不至于失控，也不大可能发生系统性风险爆发。而要根本解决地方政府债务问题，健全地方财政体系、实现中央与地方政府财权与事权的基本平衡才是良药。
摸底
融资平台类债务或已达19万亿
由于我国地方政府不被允许自行发债，所以我国地方政府债务多表现为地方各级政府成立的融资平台负债。这些融资平台或向金融部门借款，或向社会发行企业债或项目债，近年来平台公司通过信托等方式融资也屡见不鲜。由于地方政府有些举债方式不仅成本高，而且十分随意、缺乏约束，引发各界对债务规模高企的担忧。
根据国家审计署此前的审计结果，截至2010年末，全国地方政府性债务余额10 .7万亿。而为了进一步“摸底”地方政府债务现状，今年8月，审计署已经按照国务院要求组织全国审计机关对政府性债务再次进行审计，目前审计行动已接近收官。
官方数据尚未出炉，一些研究机构或团队已经进行了相关测算。野村证券26日发布最新报告称，通过对869家融资平台公司的财报进行分析，估计2012年融资平台债务总额为人民币19万亿，其中带息债务14.3万亿。野村证券指出，其样本中有736家融资平台公布了2009年至2012年历年的债务数据，这736家融资平台带息债务及债务总额同期增长39%。
“虽然全国范围来看融资平台债务与G D P比率是可控的，但债务与财政收入的比率表明融资平台债务仍给地方政府造成沉重负担，我们估计债务与财政收入的比率为109%，仍高于许多地方政府设定的100%的临界值。”野村证券指出。
中国社科院金融研究所研究员刘煜辉也根据中国商业银行的资产负债表进行过相关测算，他估计，若将银行表内信贷对融资平台的融资、银行作为通道对融资平台的融资以及地方政府之间BT代建等方式所形成的债务加在一起，债务规模会显著超出2010年的水平，恐怕已突破20万亿元。
融资平台风险若爆发，也将快速传导到银行体系。银监会主席尚福林在今年4月指出，从2012年末算起，共有3.49万亿元贷款将在未来三年内到期，占全部平台贷款余额的37.5%。考虑到部分地方政府债务资金不能产生满意的回报率，这意味着未来几年内可能出现大量的不良贷款，这将对中国商业银行的资产负债表产生显著冲击。
中债资信评级业务部副总经理霍志辉日前在接受《经济参考报》记者采访时表示，近期看“土地财政”在一定程度上缓解了地方政府债务还本付息的压力;但长期看，由于土地稀缺和不可持续性，地方政府过度依赖土地出让收入的局面不会长久，如果不改变这种局面，则地方政府债务将会面临较大的风险。“债务规模很大、经济发展落后的部分西部地区以及过度举债的东部发达地区值得关注。”他指出。
失控
新举债方式推动债务快速增长
“这两年时间举债规模特别大!”这是某基层审计人员向记者谈及此次审计的第一句话，语气颇不平静。该审计人员继续说“这次审计出来的总的债务规模在2011年审计结果的总规模基础上几乎翻一番，增长速度确实很快了。”
与2011年不同的是，此次审计把通过信托、B T、欠资施工、延期付款等方式形成的政府性债务纳入审计范围。该审计人员指出：“过去这些举债形式也比较少，这次把新举债方式纳入口径，规模较大，快速拉动债务增长。”
中债资信评级业务部副总经理霍志辉也表示，“2012年地方政府债务又开始快速增长，特别是一些信托、建筑商BT等隐蔽性较高的融资方式。”
据审计人员介绍，所谓BT模式，简单来讲就是，地方政府给开发商100亩地，开发商用50亩地盖楼，政府和开发商商定20年分期付款，每年交付一定数额租金，20年之后楼房产权归政府所有。“这次审计中，把未来20年政府要付的钱统统算作债务，”该人员告诉记者“这种现象是这两年才比较突出的，一般来讲，县、市的开发区这种情况较多。”
此前，中国社会科学院世界经济与政治研究所发布报告指出，部分地方政府为了获得资金，不惜以较高的资金成本为代价，通过与信托公司合作、建设—转让模式(BT模式)、委托代建回购等方式进行违规融资与变相集资。审计署审计长刘家义在今年6月份指出，地方政府违规集资与变相融资的规模高达2181亿元。一个典型案例是，江苏如皋经济技术开发区2008年至今已经向公众四次集资，承诺利息最高为14%。
与上文提到的较为隐蔽的新举债方式不同，地方融资平台已是地方债务的老话题了，然而老话题却出现新内容。自2011年以来，地方融资平台下沉趋势明显。“上次审计时，地方融资平台多存在省、市一级，全国只有大概三分之一的县有平台公司，且多在经济发达地区。而此次审计发现，基本上每个县都有了自己的融资平台公司。”据介绍，县一级的融资平台公司不能发债券，县上建立融资平台就是为了取得贷款，该审计人员声调抬高道“它就是中央银行的取款机。”记者获取的某地方审计局审计工作总结中写到：融资平台公司不易变现的资产较多，资产质量较差，自身基本无偿债能力，很多公司亏损。
而一位来自江苏省某城投公司人士对《经济参考报》记者表示，据他了解，江苏省整体债务有一定增长，但仍在安全线之内。他认为，一些大城市的城投公司经营情况没有问题，用充足的现金流来偿还债务，风险不大。
野村证券在报告中也指出，政府将稳定地方融资平台的债务增速，强化对融资平台债券发行的控制。政府有能力避免系统性风险，2013至2014年不会出现系统性风险引发经济硬着陆的情况。
治理
化解债务须健全财政体系
多位专家表示，摸底债务是解决债务问题的第一步。中央首先要对地方政府债务进行全面彻查，才能在此基础上加以分类处置以化解风险。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示“中央对地方债务的管理应该采取总额控制的方法。中央政府应该给地方一个债务限额，一是以省一级政府为单位限定债务存量，二是控制增量，即控制每年债务的增长量。地方政府应定期向上级政府报告地方债务相关信息。”
野村证券发布的研究报告指出：一旦各方清楚了解到融资平台的债务余额规模，第二步便是讨论如何分担风险，预计讨论可能发生在2014年。野村估计中央政府可能承担部分融资平台债务，实施债务重组，延长部分融资平台债务的期限，甚至可能允许个别信用违约发生;地方政府可能需要剥离部分资产来偿还债务。
而在中国社科院财经战略研究院院长高培勇看来，化解债务问题核心在于健全地方财政体系。高培勇日前指出，当前中国地方政府债务风险，主要不在于规模，而在于机制。
“几乎所有的地方政府借债的时候都没有，或者很少考虑如何偿还。中国地方政府之所以成为这样一种债务人，和中国的财政体制有直接关系。”高培勇说，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的时候，孩子就可能去淘气，就走出去借债。只有地方政府有一个健全的处理自己收入与支出的资格和条件，地方政府债务风险才可能真正化解。因此要真正解决中国地方政府的债务风险问题，首先要健全地方财政体系。”
因此，中国政府应尽快改变财税体制，实现中央与地方政府财权与事权的基本平衡。对地方政府而言，这将意味着上交部分事权、征收新的基于财产的税收、发行政府性债券等新举措。
(赵婧张莫)
附：卢麒元：不许模糊立场--债务问题是政治问题
(笔者按：本文正式发表于今天( 2013年8月16日星期五)《香港商报》。昨夜失眠，笔者对一些地方略做了一些修改。地方债问题实际上是财政改革和金融改革的结合部，也是全面启动经济结构结构调整的最佳切入点。由此入手，规范财政治理，整顿金融秩序，最后落实行政体制改革，可以一举扭转目前改革的被动局面。改革攻坚，一如破城，选择突破口非常重要。在危机迫近的状况下，已经不能兵分七路，分头并进了。从最难入手，先突破一点，逐步渗透到全局，这可能是当前最佳的改革策略了。)
关于地方债的积极作用，可以给予一定的正面评价。
不过，经济学是冷峻的，经济学拒绝豪言壮语，经济学讲究的是边际和均衡。对错并无绝对，所谓过犹不及，所谓极善而恶。地方政府财政扩张不是不可以，但是，要有法理依据，要有数量边界，要有偿还能力，要有金融市场支撑。政府的能力就如同个人的能力，永远存在自身的极限，是不能过度透支的，无限透支一定会衰竭而亡的。财政的透支，短期表现为金融透支，长期表现为国力透支。在非战争状态下，应尽量避免过度透支国力，过度透支国力将扭曲国民经济结构，最终一定会引发全面的经济危机和政治危机。
观察地方债问题，要注意如下四个要点：
第一、法理依据。我们必需要搞清楚，地方债是地方财政收支的一部分。地方债是地方政府财政收入，地方债是地方政府信用透支，地方债将依靠地方财政收入偿还。在我国现行的财政法规当中，是严厉禁止地方政府发债的，各级人大也未对政府发债给予授权。各级地方政府的变相发债行为违反了国家财政法规，甚至违反了《宪法》中关于地方政权财政处置权的相关规定。显然，我国各级地方政府地方债(包括隐形债务)既没有接受上级财政的制约，也没有接受地方人大的监管，处于违法甚至违宪的状态。
第二、数量极限。地方政府的债务是政府信用的透支行为。地方政府的信用存在自身的边际，也就是说地方政府债务存在一定的数量极限。通常，西方国家将政府财政收入中，可用于还本付息的额外收入，作为发行地方债的计算依据。理论上，已经入不敷出的地方财政，是不存在信用透支空间的，也就是不具备发债资格的。一般而言，地方政府债务余额，是绝对不能超过财政收入总额的。显然，我国相当多的地方政府地方债已经远远突破数量极限。地方政府无节制发债行为，是极端不道德的施政行为。
第三、偿还能力。地方政府的债务来源是向金融市场融资。作为正常的融资行为，当然存在融资期限和融资成本。地方政府融资目的，往往用于长期投资，且多数属于低收益项目，其投资回报与还本付息往往存在匹配困难。这样，不良债务循环，必然形成额外的财政负担。一般而言，地方政府需要采用增加税收、挪用社保资金、请求上级财政转移支付等方式解决债务亏空。事实上，额外财政负担往往会持续增加，一旦突破地方财政的能力极限，就只能用新债顶旧债，债务链条随时可能断裂，地方政府确实存在破产的现实性。
第四、金融极限。我国的金融市场主要是为实体经济提供资金支持的。当政府融资行为大规模挤入金融市场，必然影响实体经济的正常融资行为。为了应对地方政府对金融市场的挤压，我国金融市场只能持续地扩容，我国m2已经高达GDP的200%，出现了人类历史上罕见的奇观。其中，我国金融市场的很大部分已经被地方债挤占(估计在50%以上)。更为严重的是，政府融资是非正常融资，严重破坏了金融市场的价格，导致实体经济融资困难，实体经济发展遭受严重破坏。实体经济问题，进一步导致经济结构扭曲，特别是严重影响就业以及个人收入分配，从而带来国民经济结构更加严重的失衡。
如果，上述四个问题均能得到很好的解决，谁说不能搞地方债呢?相反，如果上述四个问题，无一得到妥善解决，那你怎么就敢搞地方债呢?
再深入一步分析，地方债本质上是中央政府中央集权失控的表现。这在本质上，是中央财政权被分拆解体的历史过程。民国初期，何以军阀割据?就是因为北洋政府中央财政被分割了，各地方势力在外国势力的纵容和资助下，以武力获取地方财源，导致国家四分五裂。国民政府建立后，仍然没有能够建立现代意义的中央财政，所以始终未能建立真正意义上的统一国家。中华人民共和国建立后，终于建立了现代意义的国家财政体系，保证了国家的统一和经济的高速增长。改革开放后，分税制的安排有其特定的历史背景，有些事情不可以强求苛责，但我们必须要看到问题，并及时地去解决问题。结论非常简单，在正常情况下，绝对不能赋予地方政府无约束的融资权力。这不仅仅是经济问题，而是严肃的政治问题。谁在这个问题上犯错误，谁就要承担分裂国家的历史责任。
解决地方债问题需要极高的政治智慧和管理水平。这里面包含了两个辩证统一：第一，要实现中央集权与地方积极性的辩证统一;第二，要实现调结构与稳增长和保就业的辩证统一。
解决当前的地方债问题并不复杂。首先，中央要立刻终止地方政府发债行为，必须建立对地方财政的刚性约束，不能继续放纵地方债进一步扩容。与此同时，要允许地方政府灵活处置存量资产(包括土地)，提高区域经济运行的效率。其次，必需要立刻开始重组地方债，必须将已经产生的恶劣影响降到最低。重组地方债，可以比照当年重组四大行模式，由财政部筹组五万亿资本，建立中央汇财公司，统一进行债务重组。债务重组，要体现中央和地方甘苦与共的原则。最后，中央政府要立刻启动新一轮中央刺激经济计划，分别建立二万亿碳排放基金和三万亿水循环基金，以新的、可控的、温和的刺激计划，支撑仍然处于高速运转的国民经济，务必将经济突然失速带来的风险降至最低，务必确保稳增长、保就业的战略目标。我们相信，新一代有良好教育背景的领导人，有能力破解“一抓就死、一放就乱”的怪圈。如果，地方政府努力开源节流，就能克服短期的财政困难，早日进入良性循环;如果，统一的地方债务重组进展顺利，将有效缓解市场流动性紧张问题，可以为实体经济提供充裕的流动性;如果，适时启动新一轮刺激经济计划，可以实现稳增长和保就业的战略目标，为经济结构调整提供时间和空间。果能如此，政治和经济上的紧迫问题就能得到初步解决了。另外。总额十万亿的中央财政债务扩容，是中央政府财政状况可以承受的，扩容后国家财政仍然处于安全水平。同时，国家可以以此为契机，积极推动我国建立规范而统一的债券市场，将使得我国金融体系更加完整、规范和有效率，也有利于进一步推动人民币的国际化。事实上，规范财政治理的过程，对促进金融市场发展具有重大意义。
有一点必须引起高层高度警觉。地方债问题绝非简单的金融问题，千万不要以此为借口开启全面金融改革。或者说，金融改革绝对无法解决地方债问题。更为严峻的是，在金融系统严重扭曲的情况下，贸然进行全面的金融改革，利率和汇率都将严重错乱，反而极有可能引爆金融危机，以致於引发全面的经济危机。
最后，说一点题外的话。金融治理，根子仍然是财政治理。财政治理，说穿了就是利益分配。我国并不存在纯粹的经济问题，经济问题不过是政治问题的表象而已。政治问题说到底，就是一个立场问题。在涉及政治问题的时候，往往需要清清楚楚地摆明立场。我们不能用“深化改革”来模糊立场，总是将重大原则问题变成一般技术问题。笔者想要重申王阳明心学的要旨：正心以中，修身以和。这其实是政治家的最高思想境界。领导者如果能够做到中和，自然能圆融通达，无往而不胜。
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