三年困难时中国的粮食政策
尚长风
长期以来，社会上广为流传一些关于三年困难时期粮食问题的说法，比如为了“面子”，中国不仅不向苏联、东欧社会主义国家求助，反而是勒紧裤腰带还债；为了工业化，漠视生命，坚持增持黄金、外汇储备。现在看来，这些说法是不准确的，有必要澄清。从新中国成立到1960年，中国一直是粮食净出口国。三年困难时期，为了缓解“大跃进”后的粮食短缺，以1961年为转折点，中国领导人作出了大规模进口粮食的决策。决心之大，突破禁区之多，成效之显著，前所未有。粮食进口直接抢救了人民的生命，缓和了国家和农民的关系，也对外贸产生了深远影响。
粮食由出口到进口的转变
20世纪50年代初至1960年，中国一直对外净出口粮食。新中国成立后，在全国逐步实行了土地改革，通过开展多种形式的农业互助合作，大规模兴修水利、减轻农民负担，促进了粮食产量的增加。不仅改变了国民党统治时期沿海城市吃进口粮的局面，实现了粮食自给。而且通过统购统销，国家掌握了必要数量的粮食，通过组织大量粮食出口，进口国外先进技术、机器设备和工业原料，加快推进了工业化进程。1950—1960年，每年净出口粮食230万吨左右。
在大多数年份这种粮食出口无疑是健康的，因为它加速了国家的工业化进程。然而，从1958年起，受“浮夸风”影响，粮食产量被严重高估，1959、1960两年超越国家的承受能力，出口了过多的粮食。1960年上半年，国内粮食短缺的困难已很突出，但是，由于当时的政治高压，农村灾情的上报严重滞后，1960年，国家粮食净出口达250万吨以上，加重了灾情。
国家采取了多种紧急救荒手段，比如全国实行“低标准，瓜菜代”，进行大规模的粮食调运，搞季节性调剂。但上述办法都没有从根本上缓解粮食供应的紧张局面。1960年以后，“交通沿线的国家粮食库存越挖越空，调度也越来越困难。大中城市基本上是调入一点销售一点，随时都有脱销的危险”。更为严重的是，到1960年下半年，农村大面积饥馑暴露出来后，各级政府已不可能再从农村征到足够多的粮食来供应城市居民的口粮，饥馑由农村向城市蔓延，连一向十分有保障的城市机关干部的生存也受到威胁。
很明显，在1960年底，国内粮食潜力已挖到尽头。进口粮食，成为缓和国内粮食短缺的必然举措。
但是，受“左”的思想影响，吃进口粮在当时是个禁区，进口粮食还需要突破这个思想束缚。紧要关头，国家领导人把人民生命放在各项工作的首位，毅然作出进口粮食的重大决策。
进口粮食的决策进行得十分迅速，显示了国家要在短期内扭转局面的决心。1960年底，陈云经过考察，提出了进口粮食的意见。根据陈云的意见，1960年11月29日，李先念给毛泽东、周恩来等写信，正式提出进口粮食的建议。李先念在信中说：“面临着明年春荒的困难，必须坚决克服这个困难。克服这个临时困难的办法，除中央一系列方针政策之外，考虑进口12亿斤粮食或者更多一些的粮食是必要的。拿到这批刀口上的粮食，对争取国内粮食局势的基本稳定，渡过灾荒大有好处。”李先念在信的末尾提出：“以上意见，如果同意，要立即着手办理进口；太迟了，运输来不及，就不能及时起到作用。”周恩来于12月5日批示：“已告先念同志照办。”毛泽东于12月12日晨批示：“退先念同志。完全同意。能进口二十亿斤，更好。”
进口粮食计划的规模迅速扩大。1960年12月底，周恩来、陈云、李先念商议，进口150万吨粮食。1961年3月20日，中共中央在广州会议上正式作出了1961年进口粮食500万吨、翌年进口350万吨至400万吨的决定。
进口粮食重大决策的提出，以及进口规模之大，表明国家已完全从“浮夸风”的迷误中走出来，把抢救人民生命放在首位。同时，粮食对外贸易的政策，由过去为加快工业化而出口粮食，转变到为了救荒而进口粮食，这一急剧转变，显示了中国共产党的执政灵活性。
进口粮食决策的实施
对于粮食进口，中央下了很大决心，不仅向加拿大、澳大利亚等西方主要粮食生产过剩的国家求购粮食，还通过第三国转口美国粮食，并主动向苏联提出购买粮食的要求。这在当时中美处于敌对关系、中苏关系恶化的背景下，实属不易。
粮食进口计划得到了高效率的执行。由于内地各专业外贸公司均缺乏从西方市场大量进口粮食的经验。国家委托与外商联系密切的中资企业香港华润公司操办粮食进口。华润公司与澳大利亚驻港商务专员孟席斯和加拿大驻港商务专员弗来泽等来往已久，因此，粮食进口谈判进展顺利。第一份合同是1960年秋交会期间由华润公司与访港的澳大利亚小麦局局长签订的。1961年2月，第一船进口粮食从澳大利亚运到天津新港，离毛泽东在中央工作会议上公开表态赞同进口粮食仅一个多月时间。
当时大多数西方国家对我国实施军火以及战略物资的禁运，并不包括粮食这类生活必需品。由于面临粮食过剩的现实问题，西方粮食出口国虽然“有时受政治的干扰，但是商业最终还是战胜了道义上的顾忌”，积极向中国出口粮食。1961年我国进口的粮食主要来自加拿大、澳大利亚、法国、阿根廷、联邦德国、意大利等国。中国紧急粮食进口计划的实施，得到这些国家粮食出口机构乃至政府的破例合作。比如，当我国初次从加拿大进口粮食时，两国尚未建立外交关系。依据加拿大法规，官方特许的银行不得向尚未建立外交关系的国家提供出口商业信用。然而，加拿大小麦委员会成功地说服了加拿大政府，破例同意加拿大有关银行为我国第一批小麦进口提供了短期出口信贷。我国从澳大利亚进口的小麦也争取到了较为优惠的条件。
美国是世界粮食市场的最大供应国，报价也较低。早在1961年初，中国政府就考虑了从美国进口粮食的可能性。1961年1月肯尼迪就任美国总统后，也曾表示，可以考虑基于人道主义原则，向中国出口粮食。但是，出于政治上的考虑，中国最终没有直接从美国进口粮食。但是，1961年上半年，加拿大、澳大利亚等国“放出卖粮食不能迟期付款的空气，可能还要涨价”。陈云考虑到国家宝贵的外汇应当发挥最大的作用，在1961年8月的庐山中央工作会议上，向毛泽东提出，可否通过当时同中国关系比较密切的法国转口购买美国粮食，毛泽东表示可以。不久后，美国粮食也通过转口进入中国。
1961年，中国还曾主动向苏联提出进口粮食的要求。有论者提出，当时中国出于“争气”、“面子”等因素，有意不从苏联进口粮食。这种看法是不准确的。
8月22日 ，周恩来会见苏联外贸部副部长米库金时询问：“苏联能不能卖给我们粮食，采取我们向加拿大、澳大利亚等资本主义国家进口粮食的办法。因为今年加拿大、美国、澳大利亚都发生旱灾，明年我们需要进口的粮食数量和今年可能差不多，但是也许不可能从加拿大和澳大利亚进口那样多数量的粮食，如果苏联能卖给我们粮食，我们提出一个办法，请苏联政府研究。数量是200万吨，包括黑麦、小麦、大麦等，主要是黑麦。”苏方经过研究，于10月由科兹洛夫在平壤通知邓小平，由于苏联的粮食也很困难，无力向中国出口粮食。苏联的理由属实，中国驻苏使馆商参处曾向中央报告：“由于苏联国内粮食消费增长很快，粮食收支平衡困难，1961年已压缩对资出口，而东欧某些国家曾要求苏联增加进口，也被拒绝。”
尽管中国没有能够从苏联进口到粮食，但还是以“借用”方式从苏联周转到粮食应急。1961年，苏联两次主动提出对中国的粮食援助方案。一次是1961年2月27日，赫鲁晓夫致信毛泽东，提议1961年8月底前，以借用方式，向中国提供100万吨谷物和50万吨古巴糖。中国决定把100万吨粮食作为备用，接受50万吨糖。后来由于中国顺利地进口到粮食，100万吨备用粮食最终没有使用。另一次是苏联提出借与中国30万吨粮食渡荒，中国予以接受。
当时，苏联对华态度也较为友好。据中国贸易代表团汇报：“赫鲁晓夫主动提出对我1960年的欠账和借给我50万吨粗糖都不计利息……这种不平常的谦让和客气是11年来中苏贸易往来中所未曾有过的。”出现以上局面的主要原因在于，1960年，苏联与西方的冷战加剧，苏方暂时有求于中国；而“大跃进”运动的重挫，也令中国的对苏政策趋于务实。所以，1960年底的莫斯科81国共产党和工人党会议后，中苏两党关系有所缓和。双方都不愿意让关系完全破裂，还试图极力维持双方的贸易关系。
中国的灾情，逐步为国际社会所了解。于是，陆续有一些国家提出向中国提供不同形式的粮食援助。中国努力致力于按照世界市场一般规则进口粮食，但对国际援助特别是西方的援助持谨慎态度。1961年1月26日，中国外交部对驻外使馆发出指示，“如有人将贸易和长期付款，联系‘救济’、‘援助’，可予拒绝。”
中国在1961年唯一接受的国际无偿粮食援助来自蒙古国。这也是三年困难时期，中国唯一正式接受的外国无偿援助。外贸部部长叶季壮在外贸部党组会议上透露：蒙古国主动提出要无偿援助我小麦1万吨，面粉6千吨、牛羊肉1千吨。据周恩来介绍，对于蒙古国援助的粮食，中国想以贸易支付方式偿还，蒙古国没有同意，说过去中国也无偿援助过他们。
1961年，美国肯尼迪政府曾设想以民间方式捐赠粮食，被中国拒绝。对其他来自西方国家的粮食援助，中国也持类似的立场。
中国拒绝西方国家的粮食援助，无疑存在政治方面的动机，但也不尽如此。考虑到一个曾经饱受西方列强欺凌，并且仍然处于十分落后状态的国家，必然有着超乎寻常的自尊感受。因此作出那样的决定未必是正确的，却是可以理解的。
进口粮食所需外汇的筹措
国家在1961年合计购买了580多万吨粮食，需4亿美元的外汇，加上购买古巴糖约需1亿美元，合计约需5亿美元，占当年国家进口总额三成多。而1960年的国家外汇储备仅1.02亿美元。在此之前，中国是出口粮食换取外汇的，一出一进，外汇紧张状况顿显。国家通过多渠道开源节流的办法筹措外汇，以支持粮食进口。
出售黄金白银和延期付款
为了筹措外汇，支持粮食进口，国家大量出售黄金和白银。1960年12月，中央计划，“除已批准出售白银8000万两值7200万美元以外，还要出售黄金40万两和白银6000万两共值6800万美元。以上收支相抵，还差5000万美元，需要以金银和物资出口相抵或者减少入口求得平衡”。1961年1月，中央进一步决定，由原计划出口“黄金41万两，再增加40万两，共出口81万两”。统计显示，中国的黄金储备由1959年的400万盎司，下降到1962年的300万盎司。1961年1月19日，陈云在中共中央工作会议上讲话时透露，为了进口粮食“人民银行把存的首饰银器等等交到冶炼厂炼成银块出口，还拿了相当大量的黄金出口”。此外，为了集中使用外汇于粮食进口，中央认为原来的地方外汇分成办法很难执行了，决定“暂时停止(地方外汇)分成”，1961年把拨付地方的外汇减少到2000万美元。
减少工业设备进口
为了平衡对外贸易，把有限的外汇用在进口粮食方面，中国政府不仅主动把高速行进的工业化列车停驶甚至倒退，坚决减少粮食以外的物资进口，而且绝没有为了“面子”而勒紧裤腰带还债。
面对严重粮食危机，在1960年12月30日的中央工作会议上，毛泽东提出了“一吃饭，二市场，三建设”的工作方针。据此，外贸部门确定了“吃饭第一”的进口规划。
为保证粮食优先进口，1961年2月，中央规定了如下进口次序：“第一，粮食；第二，化肥、农药、药品、油脂；第三，用于加工成品出口的原料和化工材料；第四，政治照顾性的物资；第五，橡胶、石油、铜、铝、钢材、尖端技术和国防所需器材、工业设备。”3月8日，外贸部进一步明确规定：当年只订购前三类进口物资，对四、五类暂停进口。
同时，国家断然决定停止原定出口粮食和其他农副产品给苏联、东欧的计划，撤销从这些国家的工业设备的预订货，不惜为此承受巨大政治压力。
1960年12月，中央决定：“对苏联的出口额，由1960年的预计31.9亿卢布，减为22.2亿卢布。粮、棉、油等主要农副产品基本不给。但是日用工业品和矿产品大体照旧。这样做可以减少政治上的被动。”对东欧的欠账，粮、油也予以缓还。
由于停止对苏联、东欧国家的主要农副产品供应，为减少对苏、东的欠账，国家大量撤销与这些国家的已订工业设备的进口合同。力度是非常大的，“成套设备和工业器材，1960年进口预计为53.8亿元，1961年减为25.8亿元”。
中国大量撤销从苏、东已订工业设备，不可避免地对这些国家的经济造成不利影响。为此，1961年3月8日，周恩来亲自接见各社会主义国家的驻华使节，介绍中国国内的情况，寻求各国谅解：“由于持续两年的自然灾害，去年对苏欠交11亿旧卢布，对东欧国家欠交4.2亿旧卢布，今年不能全部归还，要逐年归还。由于农业减产，农产品不能出口，由于使用了大量人力做救灾工作，矿产品因人力不足和运输困难，也要减少出口，今年贸易额不得不大大下降。由于出口的减少，进口也要有相应的减少。今年减少出口、减少进口、欠账推迟归还，这是我们对兄弟国家最大的要求，也就是对我们战胜灾荒最大的帮助。如果各兄弟国家能满足我们的要求，我们就非常感谢。”
总体上，苏、东多数国家对中方的要求表示理解。据1961年12月26日的《外贸通报》，“只有德、捷两国对华态度特别坏。民主德国派其政治局委员马特恩来我国板起面孔向我要债，经过周恩来严肃批驳了马特恩的无理要求，德方始有所收敛”。
“吃饭第一”的进口方针得到有效落实。据统计，生活资料在进口总额中所占的比重由1960年的4.6%，猛升至1961年的38.1%；生产资料的比重由1960年的95.4%，降为61.9%。
努力扩大出口
上述办法都属于应急之策，根本的办法还在于扩大出口。正如李先念所指出的“为了保粮食，一定要把一切可以挤出来的东西出口，或者用于出口工业品的生产”。
当时的出口局面是不容乐观的，为了增加出口，平衡进口粮食所带来的外汇收支逆差，国家采取了以下措施：
首先，加强对出口工作的领导。1961年初，中央要求，“中央各有关部门要指定一位副部长负责组织对外贸易货源的工作，切实做到按时间、按品种、按数量、按质量地完成出口供货计划”。
其次，减少一些农副、土特产品和服装的消费，把这些产品尽可能地用于出口。我国的工业品在国际市场上打开销路不容易，农副产品则不同，销路有保证。1961年，国家硬是从牙缝里挤出3.09亿元的农副产品出口。国家还通过减少居民服装消费来支持粮食进口。通过每人再减少一尺布，国家又筹集了可进口10亿斤粮食的外汇。
第三，扩大“以进养出”(即今天的“来料加工”)的规模。这类商品在1960年约为9亿元，1961年增加到13.4亿元，增加近4.4亿元，增幅近50%。
经过艰苦的努力，外贸出口成绩显著，超额完成了任务。1961年，中国没有因大量粮食进口而出现贸易赤字，相反，当年实现贸易顺差0.4亿美元。
进口粮食的意义
据统计，1961年中国共进口粮食580多万吨，净进口440万吨以上，其中小麦进口388万吨，占当年世界小麦进口总量的12.3%。
这批进口粮食直接抢救了人民群众的生命。正如李先念所指出的：“(这批粮食)用在刀口上，避免了京、津、沪、辽和重灾区粮食脱销的危险。”而且，“完全用于弥补国内粮食收支缺口”。因此，可以认为这批进口粮食实际上全部是救命粮。按当时大致人均一年360斤的口粮标准计算，这批进口粮食，维系了超过2400万人一年的口粮。
粮食进口还缓和了国家同农民的关系。如果没有这批进口粮食，国家为了保城市，势必要增加从已经普遍出现严重饥馑的农村征粮，那样后果不堪设想。进口粮食对于减轻农民负担，调整国家同农民的关系，调动农民的生产积极性发挥了重要作用。据统计，1961年7月1日到1962年6月30日这一个粮食年度，共进口粮食117亿斤。同期，征购粮食的实际数是679亿斤(贸易粮，下同)，比庐山会议确定的当年计划征购数717.5亿斤减少38.5亿斤，比上一个年度实际征购数837亿斤，减少158亿斤，折合原粮190亿斤，全国平均每个农民少缴售30多斤粮食，相当于每人一个月的口粮。
1961年的粮食主要是从西方资本主义国家进口，这有力促进了中国与部分西方国家的贸易往来。在与西方的粮食贸易中，中国领导人很快意识到粮食进口在政治上和经济上有诸多好处，特别是有利于打破美国(以及后来苏联)对中国的封锁孤立。因此，中国政府决定把购买粮食与中国商品进入西方市场挂钩，以进口粮食为契机，促进与加拿大等重要西方国家的贸易关系，重返世界市场。经过努力，到1965年，中国内地对西方资本主义国家的进出口额在全国进出口总额中所占的比重，已经由1957年的17.9%上升到52.8%。这对于在中苏关系破裂后，中国保持对外经济联系具有重大意义。
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