熊月之：清末新政何以成“溃政”？
摘要：清末新政改革步伐不可谓小，方向不可谓窄，但执行者缺少通盘考虑，不知道先后缓急，不考虑百姓能否承受，尽夺其资生衣食之必需，加上官治腐败，与劣绅勾结，剥夺压抑，甚于强盗，于是，“无论行何良法，立何善制，适皆成为杀人之具而已”。于是，新政反成了恶政！清末人的新政观，对于今人如何分析新政，不无启迪！
（文/熊月之 《社会观察》杂志2011年8月号特稿，观察者网首发）
所谓“清末新政”，是学术界对清政府在清末十多年间实施新政的约称，其涵盖的时间，通常指自1901年至1911年，涉及的范围包括政治、军事、经济、社会、文化教育多方面。对于清末新政，国内外学术界近些年研究成果相当繁富，既有从新政总体思路、官制、立宪、新军、工商、铁路、地方自治、教育等具体门类或具体问题入手的，也有从总体上进行综合研究与评述的。对于清末新政的成效与意义，众说纷纭，莫衷一是，或认为新政是敷衍，欺骗民意；或认为新政是真心改革，成效显著；或认为假如不是革命打断了新政进程，中国可能会走上顺利转型的道路。
新政始末
清末新政启动的标志性事件，是慈禧太后以光绪皇帝名义在1901年1月29日发出的新政改革上谕。那时，慈禧尚在西安，还未还京。上谕在一开始就强调变法的合理性和必要性：“世有万不易之常经，无一成不变之治法……法令不更，锢习不破，欲求振作，须议更张。”
上谕批评此前进行的变法，只是习西人语言文字、制造器械而已，徒袭西人之皮毛，未得西学之本源；要求军机大臣、大学士、六部九卿、出使大臣、各省督抚，各就现在实情，参酌中西政治，举凡朝章、国政、吏治、民生、学校、科举、军制、财政，当因当革，当省当，“如何而国势始兴，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武备始精，各举所知，各抒所见，通限两个月内，悉条议以闻，再行上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行”。上谕对于如何变法，也提出了基本思路。这是清廷实行新政的动员令与总纲领。
为了推动新政，清政府在1901年4月21日设立督办政务处，作为办理新政的协调与管理机构，以庆亲王奕、大学士李鸿章等人为督办政务大臣，刘坤一、张之洞等参与其事。随后，督办政务处制订开办规条，调集人员，开始运行。
在清廷的推动下，各级各地官员纷纷提出变法主张，其中，意见比较全面、系统、特受时人重视的，是两江总督刘坤一与湖广总督张之洞联衔会奏的折稿。其折稿包括三折一片，即《变通政治人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》、《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》与《请专筹巨款举行要政片》，统称《江楚会奏变法三折》，简称江楚三折。
江楚三折提出的变法意见极其广泛，约略说来，包括以下四个方面：
一是政治改革。包括改善用人政策，重视真才，不计资格；行政运作要提高效率，省却繁文缛节；清除吏治腐败，停止捐纳，去除胥吏，用警察代替差役；改良司法，严禁勒索讼费，反对刑讯逼供，改造监狱，改善罪犯生活环境，教给罪犯生活技能；革除弊政，裁汰有名无实的因漕运而设的屯田与卫官，逐年裁汰早已无用的绿营；调整满汉关系，允许旗人自谋生计。
二是军事改革。包括用西法练兵；设武备学堂，培养新式军官；设法自造新式军械。
三是经济改革。包括改良农业，兴农学，修农政；发展工业，设立工艺学堂，设立劝工场，奖励良工，保护专利；制订经济法规，编纂矿务律、铁路律、商务律等。
四是文化教育改革。包括建立学校教育体制，变革科举制度，奖励留学；广派游历，出国考察；多译外国书籍。
刘坤一、张之洞是李鸿章之后地位最高、最为熟悉洋务、熟悉官场运作规则的封疆大吏，二人幕府中通晓西学和能干实事的人才济济，所以，他们提出的意见，气象宏大，目光敏锐，思路清晰，有针对性，也有可操作性。三折上达以后，慈禧太后认为“事多可行”，要求各省疆吏，一律统筹，切实举行。三折实际上成为1905年以前全国新政的指导性文件。
新政的内容随着国际国内形势的变化而有所增添和变化。1905年以后，新政增添了许多江楚三折所没有涵盖的内容，其中最重要的是预备立宪与官制改革。1912年2月，清廷覆灭，新政随之终止。
新政内容
新政是自鸦片战争以后，清政府领导的规模最大的变法运动，上自中央政府，下至省府州县，从沿海到内地，都被卷入，从政治、经济、社会、文化到风俗习惯都有所涉及。新政的影响相当广泛，在不同领域有所不同，有些领域是翻天覆地，有些领域是清风徐来；有些领域是浅尝辄止，有些领域是层层递进。新政的实施与效果，可分以下六端：
一是政治改革。
分布新与除旧两方面。布新方面，适应形势需要新设一些机构，包括在1902年将先前的总理各国事务衙门改为外务部，班列六部之首。在1903年设立商部，班列外务部之后、其他各部之前；设立练兵处、财政处。1905年设立巡警部、学部。其中，外务部之设，既是为了适应纷杂的国际关系，也满足了列强的要求。商部不仅管全国商业贸易，也管工业与农业。后来工部并入商部，改称农工商部。
除旧方面，裁撤归并了一些旧衙门，这些裁并都是从实际出发的，精简机构，名副其实。比如，因黄河改道，直隶、山东两省修守黄河的工程早归督抚管理，加上运河长期淤塞，漕米改折，运河无事，河东河道总督已没有多少实事可干。詹事府原初职能是辅弼东宫太子，实际上自康熙之后取秘密建储法，不立太子，詹事府成为词臣迁转之地，翰林叙进之阶，早已成为虚设的机构。通政使司原先职能是掌管收受各省题本，实际上在1901年清政府已改题为奏，各处奏折经折子处径直传达宫中，通政使司无事可为。
与行政制度改革同步，清政府在整顿吏治方面采取了一些措施，包括裁汰欺上瞒下、病民蠹政、舞文弄法、朋比为奸的书吏差役，停止捐纳买官，裁革陋规，酌定公费。这些措施，对于改善机关作风、提高行政效率、惩治腐败，都有积极意义。
政治改革方面最大的举动，是预备立宪与官制改革，其直接导因是日俄战争。1904年至1905年的日俄战争，日本是小国，俄国是大国，但结果以日胜而俄败，俄国因此诱发了国内革命。这一战争对中国政治改革走势影响很大。日本是立宪国，俄国是专制国，舆论将小国胜而大国败的结局归结于立宪与专制的优劣，于是，要求立宪的呼声陡然高涨。
早在1901年，湖广总督张之洞、出使日本大臣李盛铎等人就已注意到立宪问题，李盛铎还在奏折中明确提出此事，但未被采纳。1904年，驻法公使孙宝琦重提此议，引起社会重视。1905年，袁世凯、张之洞、周馥、端方等均吁请朝廷考虑立宪问题。慈禧太后徇其请。8月，派戴鸿慈、端方等五大臣出洋考察，设立考察政治馆。1906年9月1日，宣布预备立宪，并规定从改革官制入手。此后，围绕着官制改革、立宪期限、内阁人选等问题，发生了一波又一波纷争，引起了强烈的政治震荡。
二是军事改革。
清朝军制屡经变迁，自清初至道光、咸丰以前，清朝军队主要是八旗与绿营，咸丰年间在镇压太平军过程中，从地方团练中兴起湘军与淮军，洋务运动期间又增添了北洋海军。经过甲午战争，北洋海军全师覆没，湘军淮军不堪一击，暴露出清军的严重问题。甲午战争以后，袁世凯、张之洞等地方大员开始用西法编练新军。新政开始后，清廷在军事方面进行了多方面的改革。
1901年8月，清政府宣布废除武科科举考试制度，命令在各省建立武备学堂，以期培养将才，练成劲旅。同年，要求所有各省原有之绿营防勇，限于本年内裁去十之二三。
1903年，清政府设立练兵处，各省设立督练处，负责练兵事宜。1904年，颁布《新军营制饷章程》等相关章程，将新军常备军编制分为八等：军、镇、协、标、营、队、排、棚，每级各辖下一级别编制若干，此外，还有一种混成协，类似于日后的独立旅。这使得全国新军开始有了一个统一的编制。练兵处提出拟于全国编练成36镇新军。1906年改兵部为陆军部，将练兵处并入其中。1907年，陆军部对全国新军编练作了统一规划，将应编36镇分配到各省。到1911年，全国共练成陆军26镇。
与此相适应，清政府建立了一套近代军事人才培养体制，将全国陆军学堂分四级，即小学堂、中学堂、兵官学堂与大学堂，还有一些速成军事学堂和专门学堂；委派留学生到英、法、德、日德国学习军事，尤以日本为多。新练的军队，在编制、军械、操练、兵源诸方面，均与八旗、绿营、湘军、淮军等旧军不同， 因此被称为新军。
三是经济改革。
这方面总的趋向是积极鼓励、支持发展工业、农业与商业贸易，改变传统的重农抑商政策。1903年，清政府设立商部，下设四司一厅，即保惠司，专司商务，保护商人，奖励兴办工商企业，分发专利权；平均司，专司垦荒、蚕桑、造林等事；通艺司，专司工业、铁路、轮船、采矿管理等；会计司，专司税收、银行、通货、工商交易会、度量衡和工商诉讼等；司务厅，负责收发文件、监用印信、缮译电报等事项。
同年，颁布《铁路简明章程》、《奖励华商公司章程》；1904年颁布《商人通例》、《公司律》、《公司注册试办章程》、《商标注册暂拟章程》、《矿务暂行章程》；1906年颁布《商船公会章程》、《破产律》；1907年颁布《农会简明章程》、《华商办理农工商实业爵赏章程》、《钦定大清矿务章程》。此外，关于银行、币制、财政均各有章程。
这些章程，允许自由发展实业，奖励兴办工商企业，鼓励组织商会团体，一扫千年贱商陋习，对民族工商业的发展起了一定的保护和促进作用。在政府鼓励、扶持与保护下，中国民族工矿企业在清末发展很快。
据统计，1901年，中国有工矿企业（包括官办、商办、官商合办与中外合办）11家，资本总额128.4万元，到1910年，上升到89家，资本总额1985.8万元，其中商办企业由9家上升到76家，资本额由57.4万元，上升到1063万元。铁路、航运、商业、金融业都有相当可观的发展。
四是文教改革。
1902年8月，颁布《钦定学堂章程》，即壬寅学制，但未实行。1904年1月，颁布《奏定学堂章程》，即癸卯学制。这个学制以日本为蓝本，对各类学校的办学宗旨、课程设置、学生入学条件、修业年限，作了具体的规定，对整个教育宗旨、学校管理、教师选用、学生考试与奖励，也有相应的规定。中国近代教育体制由此确立。1905年8月，宣布自明年起，所有乡试、会试、各省岁、科试一律停止，延续千余年的科举制度遂告终结。12月，正式设立学部，作为中央的教育行政机构。科举废除后，清政府为了吸引学生进入新学堂，给予学堂毕业生以翰林、进士、举人、贡生、生员等相应的科举功名。
废除科举与奖励学堂出身，为新式教育的发展提供了宽广的空间，出现了全国性的办学热潮。1903年新式学堂的数量为769所，学生31428人，到1909年学堂数上升到58896所，学生为1626720人。
与教育发展同步，中国出国留学人数大增，既有公派的，也有自费的。1905年至1906年，留日学生就有8000人之多。
与教育发展同步，面向社会的宣讲所、新闻馆、图书馆等也有所发展。1904年湖北省设立图书馆。1905年，张謇向张之洞建议设立图书馆，以补学校教育之不足。1906年，学部在所拟教育会章程折中，提出筹设图书馆、陈列馆、宣讲所等以普及教育。同年，湖南巡抚庞鸿书奏设图书馆。1909年，京师图书馆开办。自1901年至 1911年，中国开办的图书馆有40多个，其中国家级图书馆1个，省级图书馆17个，市级图书馆4个。
五是法制改革。
1902年3月，清廷决定修订法律，要求根据形势的变化，参照各国通行律例，对《大清律例》进行修改，随后任命沈家本与伍廷芳为修订法律大臣。1904年5月正式成立修订法律馆。修律工作分两个方面，一是修改旧律，二是制订新律。沈家本等参考西方律法，废除了旧律中的凌迟、枭首、戮尸和刺字等酷刑，并禁止刑讯。
1906年至1910年，陆续颁布新的法律，包括《刑事民事诉讼法》（1906）、《新刑律草案》（1907）、《大清新刑律》（1910）、《大清刑事诉讼律草案》（1911）、《大清民事诉讼律草案》（1911），还有其他民法、商法与行政法等。
在中央司法机构改革中，将刑部改为法部，大理寺改为大理院，并明定立法、行政、司法权限，规定司法独立。在地方司法机构改革中，规定各省按察司改为提法司，按察使改为提法使，并分设各级审判厅。对于狱政也进行了一些改良，修建监狱，改善罪犯生活条件，改革监狱管理制度。湖北等地还以日本为榜样，建造了一些模范监狱。
六是社会改良。
这方面内容相当广泛，诸如：建立警察制度、劝戒缠足、禁吸鸦片、取消满族特权等。1902年宣布废除先前关于满汉通婚的禁令，允许满汉通婚。1904年，以前只有满人可以担任的将军狱都统等职位开始向汉人开放。1907年，废除旗人不事生产的特权，授旗丁以田地，责令耕种。这些措施，都有利于缓解历时已久的满汉矛盾。
清末新政是涉及政治、军事、经济、文教、法律、社会各方面的综合性变革，是此前清政府历次变革内容的继续、扩展与深化，其广度、深度、力度都超过以前。裁汰冗员、整顿吏治、停止捐纳、编练新军、仿造西洋坚船利炮、奖励工商、兴建铁路、开矿设厂、停止科举，诸如此类的问题，在洋务运动时期，在冯桂芬的《校庐抗议》、王韬的《弢园文录外编》、郑观应的《盛世危言》中，都一再被道及，有一些内容此前已经被开始付诸变法实施，但更多的是此前变革的延伸与深入，如奖励工商、奖励游学、制订新的学制、废除科举。其中有些内容是先前被朝廷断然否定而此时由研究、探索而付诸实施的，如君主立宪、地方自治。虽然，清政府在立宪问题上，一直是被推着向前走的，但毕竟在一步一步朝前走。
多重矛盾的纠结
清末新政是在多种因素作用下起步的。
庚子事变以后，列强不希望清政府仍然顽固保守，也不希望中国依旧封闭、落后，因为那样不利于帝国主义的商品与资本输出，也不利于它们在中国已经攫取的势力范围的发展。先前的维新派、这时的保皇派、立宪派，开明的官员，希望发展工商的民族资本家，也都拥护新政。这些都是比较容易理解的。
清末新政得以实行的一个关键因素，是慈禧太后的支持。平心而论，慈禧太后虽然存在专权弄权、心胸狭窄等缺陷，有发动戊戌政变、杀戮维新志士等问题，但她并不是一个极端保守之人。如果没有她的支持，李鸿章领导的洋务运动是很难想象的。如果没有她的默许，戊戌变法也是不可能发动起来的。至于她为什么会不顾国家根本利益而利用义和团与列强开战，学术界已经有很好的研究成果，其关节点是风传列强有照会要她还政于光绪。出逃西安途中，她备尝艰辛，据记载：
太后哭罢，复自诉沿途苦况，谓连日奔走，又不得饮食，既冷且饿。途中口渴，命太监取水，有井矣而无汲器，或井内浮有人头，不得已，采秫秆与皇帝共嚼，略得浆汁，即以解渴。昨夜，我与皇帝仅得一板凳，相与贴背共坐，仰望达旦。晓间寒气凛冽，森森入毛发，殊不可耐。尔看我已完全成一乡姥姥，即皇帝亦甚辛苦。今至此，已两日不得食，腹馁殊甚。（吴永口述，刘治襄笔记：《庚子西狩丛谈》，载沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第一辑，台北文海出版社印行）观察者网特稿。
她对民间疾苦也比以前了解得更为深切，不止一次地表示，没有想到民间困难到如此地步。所以，事变一过，她便启动新政，决心自强雪耻，这是一方面。另一方面，作为清王朝实际最高统治者，她所推行的新政总是以不触动皇室根本利益为前提的，所以，表面上要化解满汉矛盾，实质上总是在维护满族皇室的统治。这也决定了在立宪问题上，她虽然同意考察、研究，并允诺预备立宪，但总是左顾右盼，很难走得更远。1906至1907年的官制改革，是筹备宪政的一项内容，可实际运作的结果，却是岑春煊等一批汉族重臣被罢免官职，袁世凯被迫辞去多项兼职，并交出北洋四镇军权，满族亲贵则扩大了实权。这在事实上扩大了满汉隔阂，加大了汉族官员对朝廷的离心力。
新政实施过程中，需钱与无钱，是一大矛盾。
甲午战争以前，清政府年财政收入与支出，大体稳定在八千万两左右，1900年以后，大幅度上升，到1910年，政府编制的下一年度财政预算，岁入近三亿两，岁出近三亿四千万两。十几年中，国家财政收支竟剧增四倍左右。
原因很简单，巨额的战争赔款（《马关条约》一大笔，《辛丑条约》又是更大一笔），编练新军，建筑铁路，兴办学校，出国考察，处处需要大笔经费。清政府正常财政收入极其有限，不得已，通过以下两项措施来平衡收支，而每一措施又都引出新的矛盾：一是加大对百姓的榨取，竭泽而渔，不断地增加田赋、厘金、盐税，其结果是民怨沸腾，民变蜂起。二是不断举借外债，以路矿利权作为抵押，其结果是加大对帝国主义列强的依赖，加深半殖民地程度。
新政实施过程中，废除科举，兴办学堂，派遣留学生，编练新军，让年轻人接触、学习新知识、新思想、新文化，目的是为了让他们成为新政所需要的人才，但是，这些人学习了新知识、新思想、新文化以后，反观清政府所作所为，左右不顺眼，相当一些人而反成为清政府的异己力量，站到了革命一边。
新政实施过程中，直隶总督兼北洋大臣袁世凯最为卖力，成效最大，办巡警，办实业，办教育，样样出色。特别是在编练新军方面，全国督抚无出其右。他编练的北洋六镇，装备精良，训练正规，最有战斗力。但是，他在练兵过程中，通过种种手段，培植亲信，让他们成为掌握军队实权的指挥员与各镇统制，如徐世昌、刘永庆、冯国璋、王士珍等人，使得这支以国家名义、用国家经费训练出来的新式军队，变成只听命于袁世凯个人的军队。这不能不引起慈禧太后的疑忌。这也是慈禧与其后的载沣等人千方百计削弱、打击袁世凯，乃至将他赶回河南老家的根本原因。
最高统治者的疑忌、打击，加大了袁世凯对皇室的离心力，最终成为清王朝的掘墓人。编练新军本是为了雪耻自强，没想到结局是养虎遗患，这不能简单地归结为慈禧太后、载沣或袁世凯的个人素质问题，而是专制体制、满汉关系、中央与地方关系等多重矛盾纠结演化的结果。
对于清末新政，有一种看法认为，假如不是辛亥革命的发生，打断了新政的进程，中国有可能避免日后的混乱，会比较顺利地实现近代转型。这是一种切断历史内在联系的想当然，是不顾历史事实的假设。辛亥革命的发生，清廷的覆灭，不完全是由于孙中山等革命党人的武装起义，而在很大程度上是与新政引发新的社会矛盾、带来新的危机有关。上述慈禧太后对新政既支持又限制，清政府对民族工商业既奖励又盘剥，废科举、兴学校、派留学、练新军对青年人的双重影响，袁世凯在新政中既成功又遭忌，这些都是新政运作的实际矛盾显现。
关于新政目标与新政结果之间的矛盾关系，不完全是学者的后见之明，在清末，在清朝倒台之前，有识之士便已见及。1910年8月，有个署名“长舆”的人在《国风报》一篇文章中写道：
我国今日之新政,固速乱之导线也。十年以来,我国朝野上下莫不奋袂攘臂,嚣然举行新政。兴学堂也,办实业也,治警察也,行征兵也,兼营并举,日不暇给。然而多举一新政,即多增一乱端,事变益以纷,国势益以抢攘。夫我国今日所谋之新政,固行之东西文明诸国,致治安而著大效者也;然移用于我国,则反以速亡而召乱。
换句话说，这些新政若行于别的国家则有正面效果，行于中国则为负面效果。为什么呢？认为那时中国，俗乱而政不修，下怨而上不知，民困而主不恤，危机遍伏，变乱四起，已如病危之人，不能乱补营养之品；又如危房，基础动摇，墙壁倾侧，单是横加材木并不能使其不倒。所谓兴办学校，预备立宪，地方自治，各种新政，“必有莫大之政费；政费又非天降地出也，必不能不取之于民” ，然而办新政者对此缺少通盘考虑，不知道先后缓急，不考虑百姓能否承受得了，尽夺其资生衣食之必需，加上官治腐败，与劣绅勾结，剥夺压抑，甚于强盗，于是，“无论行何良法，立何善制，适皆成为杀人之具而已”。于是，新政反成了恶政！清末人的新政观，对于今人如何分析新政，不无启迪！
（系上海社会科学院副院长、历史所所长，此为《社会观察》杂志特稿）
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