改革与公众参与(实录)
http://www.sina.com.cn 2006年04月03日11:00 中国新闻周刊
图为：孙立平（左）、江平（中）、高尚全（右）
图为：蔡定剑（左）、康晓光（中）、李稻葵（右）
嘉宾与主办方合影，从左至右为：陈默、孙立平、江平、康晓光、李稻葵、李中强
时间：2006年3月23日
地点：中国新闻周刊会议室
与会专家：孙立平、江平、蔡定剑、康晓光、李稻葵
彭伟祥(中国新闻周刊副社长兼总编辑)：
“新闻中国月度论坛”是我们与新浪网合作每个月举办一期，已经进行了十次，各位专家教授对这个论坛给予了很大的支持。现在，改革到了一个非常关键的时候，《中国新闻周刊》办刊的理念就是我们要关注中国改革的历史进程，所以请各位来参与这样一个主题论坛。作为《中国新闻周刊》总编辑，我非常感谢各位的出席。
孙立平(清华大学社会学系教授)：
今天是《中国新闻周刊》的三月份的月度论坛，今天的题目是“改革与公众参与”。最近这一段时间，改革成为社会当中比较关注的话题，应当说这个讨论现在算起来有两年多的时间了，现在舆论普遍认为，讨论大体上告一个段落了。
最近《香港经济导报》对此有一个不错的概括，它把人大会议上胡锦涛同志和温家宝同志关于改革的讲话概括成这样四句话。第一“坚持改革不动摇”；第二句“这种改革应当是一种分享式的改革”，就是老百姓应该在这个改革过程当中分享改革的成果；第三句“加强改革的综合协调”；现在很多的改革更多的是一个部门化的改革，这也是改革当中出现一些问题的重要原因；第四句“要坚持对外开放的自主权”概括成这样四句话，把这四句话理解成新的改革的理念。 我觉得这个应当说大体上是一个比较准确的概括。那么，在这四个最基本的理念背后，我觉得有一个问题可能就是今天这个话题，就是怎么形成一种推进改革的公众参与的这样机制。因为过去改革当中出现的种种的问题，实际上是和这个机制有着密切的关系的，所以今天这是一个非常重要的题目。这个题目的重要性还在于众参与的问题从操作层面来说是一个难题。比如讲分享式改革可以通过一些具体的政策，包括这次温家宝总理的政府工作报告，实际上有相当一部分内容涉及利益关系调整，可以通过一系列的政策来做到，但是公众的参与可能仅仅靠政策还不行，需要及时做出具体的制度安排，这样一个问题真正把它落到实处是非常困难的一个事情。所以我觉得今天这个论坛就非常地有意义，公众的参与机制是对于今后的改革少犯错误是一个非常重要的制度保障。 下面我们按照程序，每位嘉宾用十五分钟来阐述自己对于改革，特别是改革和公众参与之间关系，如何能够实现公众的参与的观点。我作为主持人先介绍一下现场嘉宾，这位是江平老师，是我们法学界的老前辈，中国政法大学的前校长。中国政法大学蔡定剑教授，清华大学李稻葵教授，中国科学院康晓光教授。 另外特别说明一点，高尚全先生因为今天在外地，不能来参加现场讨论，但是他提供了一个书面的发言稿。高尚全先生当过年八年国家体改委的副主任，也是这一次改革反思和争论当中重要的代表人物，他在这篇书面发言当中特别是在第四部分强调了解决改革的问题。第一个问题是加强改革决策的科学性和改革措施的协调性，第二个是建立以利益调节为核心的和谐社会机制，第三个是把行政管理体制改革放在更加突出的位置，第四个是在宪法的框架内稳步推进政治体制改革，第五个是坚持以人为本的改革观。 现在，我们看到实际上在这场关于改革的争论当中，表面上看好像对立很严重，但是实际上这当中的共识比表现出来的分歧要大。甚至是一些意识形态语言的背后，更多的是理性的利益要求。但是我们这个社会有两个特点，第一点是我们刚刚经历了以意识形态为主导的社会，这个社会缺少一个进入利益博弈时代的表达利益的比较吸引人的语言和话语，这是第一个。 第二个就是缺少一种特定的利益表达机制。这个机制起的一个重要作用就是凝聚的机制：个人表达出来的利益要求一定是散射性的，是很原始的一个东西，按照道理来说它应当有一个凝聚的过程。通过这个凝聚的过程，使得比较自然的散射的利益要求，能够逐步去接近决策的层面。你比如说在国企改革当中受损的这些人，他的利益的问题如果经过凝聚的机制，最后可能变成一个对在国企改革过程当中失业下岗利益受到损失的这些人，比如通过社会保障制度或者其他什么方式，如何进行一定的经济补偿的问题。但是如果没有这个利益要求凝聚的机制就会就会变成什么，一两句简单骂人的气话。
我们应该看出表面上看起来是情绪化的，意识形态化的，但是我它背后是利益的要求，因为缺乏利益表达机制，没有办法上升到更加接近决策的层面，这是现在社会当中比较重要的问题。
我们今天的讨论也是为了更有建设性，我们还要多花一点力气，可能在这样一些具体的制度开始安排上开始。
江平老师，请您先发言。
江平(中国政法大学终身教授)：
“改革与公众参与”这个题目显然是当今我们改革进一步深化的一个重要课题。在谈公众参与之前，我想先谈一下对改革的几点认识，因为这些认识跟公众参与密切相关。
第一，改革总是有风险的。应该承认，改革过程当中是有可能会出现失误的，不可能都是全对的。但是最重要的是要分析出现的失误究竟是一个全局性的还是局部性的问题。从目前的情况看，局部失误是有的，这要承认，而全局性的、总的方向我觉得还是要肯定的。
第二，改革是有代价的。改革是有成本和代价的，不可能在改革中所有人都能够得到利益。但是也不能让社会中的一部分人完全享受改革的利益，而让另一部分人来完全承担改革所要付出的代价。而现实生活中，的确是有一部分人承受了很多改革的成本和代价，另一部分人则获得了很多改革的利益，所以在社会上引起了失衡的问题，这个问题应该引起我们决策层的重视。
第三，改革是一场制度的变革。改革不是对某种措施的改善而是一种制度的变化，制度变化必然会有痛苦，只有阵痛之后才会分娩出一个新的制度。任何一个新的制度，一定要是比原由制度更合理和更有效率的，如果这项制度改革带来的不仅是阵痛而是永久的痛苦，那么其正确性也就值得怀疑了。因此，我们现在是需要思考一下，某些制度的改变究竟带来的是阵痛还是永痛。
改革会涉及到社会上众多人的利益，如果不同的利益群体之间所涉及的利益不能够很好的协商解决，或者只考虑某一部分的利益，尤其是忽视了弱势利益群体，必然会出现这样或那样的问题。这正是我们现在需要讨论的。
我对公众参与主要有以下三个方面的看法。
第一，改革需要充分听取不同利益群体的声音。改革意味着社会利益的重新分配甚至是重新洗牌，改革中往往是弱势群体的利益受到了损害，这可能也是由于弱势群体没有更多的机会参与改革，决策人没有充分听取这部分人的意见。他们的意见也就是我们现在所说的公众参与，在这个意义上说公众参与不如说就不同社会利益集团在改革过程中都要有自己声音，准确讲就是让凡是每一项改革措施里面所涉及到的不同利益群体都有充分发表意见的机会。目前看起来往往是强势集团发表的意见机会大，一个社会的强势集团无非是两个，一个是金钱或者资本强势集团，一个是权力强势集团。
改革的公众参与和公众参与立法是不一样的，立法时我们可以把相关信息公布发表，来听取大家的意见，而改革的公众参与显然跟立法不同。既然改革涉及到不同的利益群体，例如：医疗改革，涉及到医院也涉及到患者，还涉及到财政等其它部门，那么这样一个改革就应该充分听取社会上各个不同利益群体或者权利集团的意见，大家共同参与，要让每一项改革措施所涉及到的不同利益群体的人都能够有充分发表意见的机会。而现在往往是强势利益群体发表意见的机会比弱势群体发表意见的机会要多。当前，对于改革的意见主要集中在医疗、教育、住房和国企改革这四个领域，那么在医疗改革中，患者的声音听的确实比较少，在国企改革中，职工的意见听取的也比较少，在教育改革中，受教育的人是很被动的，而住房改革也没有很好的听取广大基层的意见。所以，我觉得我们所说的加强公众参与就是要更多的来听一听弱势群体的声音，能够加强他们的力量。
第二，改革需要完善公众参与的渠道。现阶段改革中公众参与的问题是弱势群体参与的比较少，那么如何加强他们的声音和影响呢？从世界各国来说，公众参与的渠道主要有以下三种：
第一个就是民意代表制，通过公众选举议员组成议会来表达。我们国家目前的政协和人大就是这样的机制。但我们可以看到，现在政协的构成更多的是知识精英层，或者是政治家或者大企业家，恐怕很少有农民做政协代表的，所以政协委员基本都是强势的人，而人大中代表弱势群体的声音也是比较少的。应该说代议制不见得某一个阶层推选出来的代表就代表一方面的利益，还需要有规范的渠道。从这一点来说，目前来说这个渠道还不能完全体现公众的利益均衡；
第二个能代表不同利益阶层说话的渠道就是非政府组织、社会组织即NGO，但由于各种的原因，这类组织在中国的发展是受到很多条件的限制，因此在中国这又是一个比较狭隘的渠道；
第三个就是通过专家学者精英。在世界各国，这一渠道都是最能够唤起社会公正、公平的，更注意保护各个不同利益群体的重要渠道。在这方面，我们现在需要做的确实还比较多，由于前两个渠道相对来说比较窄，所以我觉得中国的公众参与在这个渠道上还是比较肯定的。现在社会上往往认为经济学家就是某一部分强势利益集团的代言人，这样的经济学家可能有，但如果是笼统指责的话，我是不赞成的。一些人认为精英们或者学者们的参与不是公众参与，只有当所有的人都参加了才能叫公众参与了，我认为这是一种民粹主义的表现。我对公众参与的理解是如果认为全体都来参与就是民主参与或公众参与，这种理解是比较低层次的。我们如果能够做到有相应的民意代表的机制，有各种社会团体和学者精英们的积极参与，我认为是可以有足够的公众参与渠道的。
第三，改革需要科学、民主的决策机制。改革不仅要广泛的争取意见，更需要科学、民主的决策机制，这个机制现在还不是很完善。我们习惯于所谓民主集中制，就是充分发扬民主，最后集中。这种情况下，往往是听取意见时是一种机制，进行决策时是另外一种机制，最后的决策往往不是由全国人大做出的，这是中国特有的情况。所以现在当改革过程中出现了一些问题，或者当对改革的内容提出质疑的时候，往往这个板子不是打在应该打的人的身上，而是打在经济学家的身上或者其他人的身上，现在的学者在某些问题上成为了替罪羊。我觉得这是现在社会在争论改革问题当中很不公正也很不应该的现象。
孙立平：谢谢江教授，江教授可以说一下把我们的题给破开了，我非常赞成江教授的说法，公众参与实际上是社会当中不同利益群体和利益集团的参与，是他们的利益和要求如何在改革过程当中进行表达的问题。中国已经进入利益分化的社会，不同的利益集体，不同的利益集团已经在形成，他们各自有着不同的利益。这时候需要一种新的思维：他们之间的利益可能是矛盾的，但是只要这些利益本身不违法就都是正当的。这是一个层面，而且这是最重要的，也是现在我们的国家现实性最强的一个层面。
实际上真正的利益表达的过程，不仅仅是一个游说的过程，同时有一个施加压力的过程，这才是完整的利益表达。在中国不是完全没有利益表达的机制，甚至连施加压力的机制都有，最近这几年，这个宏观的政策转向弱势群体，强调社会保障，强调利益均衡，大家可以想一想，如果说完全没有利益表达的机制，如果完全没有施加压力的机制这个转变是不可能的。但是这个机制是非常地不完善的，扭曲的迟缓的代价非常大的。我们这个机制在什么地方呢？是通过社会矛盾激化，犯罪率增加，群体性事件增加，这些东西如果威胁社会稳定，那就得做出反应。这是一个非常漫长、成本非常大，反应又非常迟缓的一个过程。所以，现在可能需要建立一个反应快代价小的一种制度化安排。
蔡教授出过一本书就是《国外公众参与立法》，更重要的是变成一套立法程序，有了制度化的这种保障是最重要的。
下面，请蔡定剑教授来谈他的观点。
蔡定剑(中国政法大学教授)：
谢谢，我觉得这个题目非常好，也是我这两年来非常关注的一个问题。
我的第一个看法就是当前改革的失误与公众参与的缺失有关。改革过程中出现的失误也好，问题也好，原因究竟出在什么地方呢？当然这里面有很多的原因，但在我看来公众参与的缺失是非常非常重要的一个原因。如果有些改革的具体措施在设计之初就有公众的参与、社会的讨论，就不会出现一些需要反思的结果。有人曾经问我说，医疗改革的问题出在什么地方？我说医疗改革就在于改革方案缺少人大会议的讨论，少数部门拍板就决定了，这样出现问题是必然的。人大工作不应只是一般地讨论政府工作报告和长远规划，也要讨论具体领域的改革方案。
大家都知道这样的例子，比如在国有企业改革中出现的有些问题是很不公正的，国有资产被内部人分掉了而职工没有相应的补偿，这个问题在什么地方呢？我认为是因为国有资产所有权谁来代表这个问题还没有在立法层面解决。国有资产应该是各级人大来代表行使所有权，而不是政府部门，只有所有权由人大代表行使才能从程序上解决处分国有财产分的程序公正的问题。按照人民主权的原则，人民主权是由代议机构来代表的，这个代表就是人大代表，大家都承认，在资产方面为什么就不是这样了？在我们国家，国有资产的所有权成了政府部门来代表，宪法规定了行政首长负责制，政府代表国有资产的所有权就意味着政府有权处理国有资产，而从宪政原则来讲，全民所有资产应当是由代议机构来代表的。资产所有权也好，使用的物权也好，在法律上是分成了占有、使用、收益和处分的权利，它最终是讲处理这个财产的权利。人大机关有权最终决定国有资产的处分，这是一个根本的问题，关键在于要处理这些财产的时候，特别是涉及到产权变更时就必须要通过议会讨论决定，具体的操作由政府部门来执行。代议机构怎么样才能有效地行使这个资产所有代表权，不是让它进行日常管理，也不是让它收益使用，而是在最终处分国有资产时有一个必经的公开程序。国有资产的所有权一部分，比如土地，森林，矿产这些资源，人大会议这方面要制定立法，政府根据法律来管理。另外一方面企业比较固定的财产，也要通过立法来首先是对这个企业进行管理。如果国有资产的处分都必须经过一个公开充分的讨论，能够听取涉及到的各个利益群体的意见，可能国有企业改革过程中出现的许多问题就可以避免，关于这项改革的争议就少了许多。
第二点就涉及到怎么来实现具体参与的问题，关键就是要建立规则。这个规则不是一般的规则而是很具体的规则，公众参与体现在生活的各个层面，现在我们要把公众参与具体化就需要有具体的参与规则。我们在立法的层面上已经有了公众参与，开始了这个过程，在行政决策上也应当有公众参与。行政决策包含两个层面，一个是一些具体的规划决策层面上，一个是具体行政行为的决定层面上，二者都可以实现公众参与。决策的层面上的计划规划，具体的公众参与例如现在实行的价格听政制度；具体的行政行为方面，比如具体干一个事情的时候，甚至具体到要建一个公共设施，像很多地方搞的大型广场，应该也有公众参与来讨论。
具体来讲，现在中国的城市化发展规划就需要公众参与，现在出现的拆迁问题，出现城市道路发展的问题，但在规划时整个城市的居民没有权力去参与发言。城市化发展就要涉及拆迁，拆哪些房子怎么改造这些地方，使得这些地方的交通能够适合社区公众这个城市居民的生产生活需要，如果没有公众参与就会出现缺失。美国奥特兰市一个城市规划就是通过公众参与决定下来的，规划需要怎么建立，分几个步骤，多少个环节，每一个环节拿出方案以后经过多少人讨论经过多少听政会一套很具体的规定。最后结果出来后就是大家最满意的结果，通过公众参与来决定就把我们在城市改造中出现的这些问题基本上都解决了。这个就是参与程序具体化了成为了一个很好的机制。
我觉得在我们现有的制度中也可以真正发挥这个作用。这两年人大政协两会越来越活跃，我知道有一些律师，有一些NGO组织，也有一些记者在起草一些法律议案通过人大代表来提出，这不就是变化吗，要正视和承认这种社会利益集团对决策的影响。这应该当成一个好事，越来越多的人代表站出来在网站上征求意见，这就是在征求互动，应该重视和加强这个互动。
另外我觉得应该加上一点的就是知识精英与公共媒体，在公众参与中这个是要担负起重要责任的。因为在实现公众参与具体的途径时，老百姓个体的力量毕竟还有缺陷，需要给弱势群体以组织，组织起来才可以跟强势的群体对话。我觉得知识精英与公共媒体要采取一个宽容的态度，在改革过程当中，在社会有重大利益调整之时，我们需要有一种比较多元的媒体代表各种不同的这种声音来说话，能够把社会的这种声音发出来。
这些年来，中国的社会发展确实出现了公众参与的迹象，参与的范围广度和深度正在不断加大，这是一个非常艰难的渐进过程。我们现在要加强的就是行政决策的听政和基层的公众参与，包括基层选举竞争机制，使得公众能直接参与到政权组织来参与管理，农村的村委会自治就是这样的民主管理和监督机制。全社会特别是政府，应该去推动和完善这些制度，把非制度化的东西植入到制度里面去，把法律程序完善，以保证这个参与是健康的，使得这些公众参与能够落实到位，起到应有的作用。所以在这里，政府支持不支持公众参与承担着更重大的责任。
孙立平：感谢蔡教授。每一次听法学家发都能受到一个思维方式的启发，就是有时候形式要先重于内容。中国人的传统思维一直就是内容重于形式，要求建立一个东西现在就能解决什么问题。但是最开始的时候，其实形式非常的重要。因为建立参与机制是一个非常困难的事情，如何着手，关键就是程序，可以先从没有太实质内容的形式着手。因为有了这个形式的框架，将来填充内容就是可能的。这种参与机制的建立可能要考虑这样一个原则，先别焦虑于这里面有没有实质性的内容，先要规范出一个程序，我说哪怕先有一个形式，只要这个东西有潜力，有发展前途的，可以将来往里面填充内容的，我觉得就可以做。接着请康晓光教授谈谈他的观点。
康晓光(中国科学院研究生院教授)： 在今天这样一个大背景下，我们提出公众参与，可能是因为大家有一种共识，即认为公众参与是一个好的事情，公众参与可以解决问题，但我想从另一个角度来谈谈我的看法。
“公众参与”的核心问题是“弱势群体的权利与利益能不能得到表达和维护”，江平教授认为增加公众参与的途径可以改善这一问题，而我没有这么乐观，我认为公众参与了并不等于公众利益的问题得到解决。
江平教授提出了三种公众参与的方式，民意代表、非政府组织和精英代表，它们只是西方民主制度下比表达民意的一种工具，但在中国的现实逻辑之下，这种工具更容易被强势集团所掌握。因为既然穷人可以用它来表达自己的利益，富人也同样可以用来表达他们的利益，而且可能表达得更好。
我们可以看到：首先，民意代表的机制，这是需要选举的，否则代表无从产生。而且农民选出来的民意代表并不一定就代表农民的利益。
其次，非政府组织，这是社会集团捍卫自己权利的工具，弱者会用强者同样会用，而且强者会用得更到位。不要说我拿出了一个工具，给了弱者可以用了，就认为可以公正了，那不一定。中国的现实是，在有限的权利开放的背景下，不同的群体利用权利的时候是不完全一样的，权利也是不平等的开放的。这种工具在有限的权利开放的背景下，反而会进一步加剧这种不平等。
再次，精英代表。精英不是什么天使，精英自私的程度不比任何人差。精英可以代表弱者的利益，但精英更容易代表自己的利益。
因此我认为，以上这些多党制普选、民意代表、非政府组织与精英代表，这些都是西方我们所谓民主制度下的基本的民意表达的工具。但有了这么一套东西，在当前中国环境下，不见得工人农民他们的利益就会变得更好。
现实政治经济运行的逻辑是强者生存，改变现实，唯有重建道德文化我认为，今天现实中弱势群体的利益受到损失，并不是改革所造成的失误，而是一些不可避免的结构性的力量所带来的必然结果。
要看清这个问题，需要我们首先认清改革的逻辑是什么，这个问题是需要思考的。我认为当今现实政治经济运行的逻辑是一切格局都是由力量所决定，强者的利益往往优先于弱者得到实现。在这一逻辑下，道德对人的行为已经起不到任何约束作用，这个社会最大的问题是道义感的缺失。
因此要真正解决弱势群体的利益问题，最重要的我认为还在于要重建这个时代的道德文化，否则的话别的都无从谈起。至于是否能通过搞个公众参与来改变现实，公众参与是不是就有那么几种形式，我认为这些只是我们所面对的问题，不要把问题当成答案。
孙立平：晓光提出的具体结论我还不太同意，一会儿可以再讨论。但是我这的确是一个非常重要的问题。就是原来有一些东西我们确实看得不太清楚，比如说国家和社会的两级分化，然后讲到市民社会，仿佛出来一个社会的力量它就一定对这个社会是有益的。现在从房地产领域可以看得出来，现实的情况是社会当中最强势的资本部分和政府当中利益化最明显的部门结合在一起，不利的是社会当中最差那部分，比如城市拆迁户、失地农民和建筑农民工。这时候真的不能简单的寄希望于市民社会，甚至民间组织的发育来解决问题。下面请经济学家李稻葵教授发言。
李稻葵(清华大学中国与世界经济研究中心主任)：
我主要想讨论两个问题，一个是比较实证性的问题，就是研究一下当前关于改革的争论的形式问题，是实证性的，没有价值判断。第二个是讨论更加规范性的有目的性的问题，即我对当前改革的基本看法。公众参与对改革是必要的，这个前提就不说了。但公众参与的形式很多，目前这种公众参与讨论的形式只是公众参与的一种形式，还有其他各种各样的形式。目前公众参与讨论尤其是网上讨论是新一种新事物，前两轮的改革讨论中都没有。我想先分析一下目前的公众参与讨论的方式有什么问题。 一场争论成为有效讨论有三个必要条件。
第一个条件是讨论的参与者要有代表性。现在改革讨论的参与者有两类。这是我大致的分法，可能不科学。一部分参与者是学者，各个专业的学者；另一部分是公众，各个行业都有，但都是业余的网民。先说其中的公众部分，首先他们是对改革有特别强烈想法的人，要是有时间的人，还要是有条件上网的人。那些没有条件上网的，如农民工，或者工作非常忙的人，就无法参与改革争论了。我觉得这部分参与的公众没有代表性。学者也有代表性的问题。首先是有些胆量的学者愿意出来讲。有些学者比较腼腆，不太喜欢被当面批评的，不太喜欢被网民骂的学者，就不讲话。另外嗓门大的被听到的，嗓门小的说话大家听不见，就不讲了。比如有人告诉我，这个时候经济学家最好不要讲话了。这部分人有自己的观点却不讲了。所以学者的代表性也有问题。 第二个条件是参与者要有基本的道德规范。要进行讨论，第一要尊重起码的人格，尊重参与者的理性，不能骂人。尊重人格，人格包括理性和立场，所以不能搞人身攻击。网上的讨论对人格的攻击很厉害，起外号的骂人的都很多。我们在讨论的时候，不能怀疑对方的立场，要把讨论立场和讨论观点分开。比如说可以专门开个讨论会 讨论关于经济学家的道德操守问题，但在关于其他事情的讨论中，没有证据证明谁和某个利益集团勾结，那么这就不应该牵涉进入问题的讨论。要尊重事实和逻辑。
第三个条件，讨论的组织要有责任，组织者也很重要。
下面我想讲的是我对当前改革的基本看法。
第一，我的观点是，还是有可能回归到基本共识的，以前说基本共识已经破裂我觉得还是为时过早。我的一个证据就是目前反对改革的人不见得具有代表性的，尤其是网上的。换句话来讲，能够参与这场讨论的人广义上来讲也是精英了，所以我们看到的一些争论，实际上也是精英阶层产生的结论。我认为应该回到的基本共识是，发展问题还是首要问题。我们还是一个发展中国家，人均GDP在1700美元水平，有很多的问题，包括跟国外的贸易摩擦问题等等。经济发展中最主要的矛盾，在我看来是农民问题，农民进城的问题。我们要寻求改革新的支持力量。参与改革讨论的这部分人群里面，在城里的人，对改革可能有反感。但是大量从未来改革当中取得收益的人还没有发言呢。目前考虑改革的公共参与问题，要把他们纳入进来。
第二，非盈利组织的作用。我们对成熟的市场运作要再认识。在一个成熟的市场经济里面，需要大量的非盈利性组织，包括大学，包括医院，包括文艺团体，包括各种各样的群众团体等，都是非盈利性组织。我们现在改革的倾向是，几乎所有的机构都变成盈利组织，像医院和大学。这对社会稳定肯定是不利的。对成熟的市场运作机制，我们学者的认识要深化。 第三，我要谈一个利益集团的问题。这方面我和晓光的观点是完全一致的。如果把利益集团合法化公开化，可能无济于事，相反对改革可能会产生直接的重要的障碍。首先看改革的特性，一个改革型的社会一个不断前进的社会和稳定的社会是不一样的。改革型的社会在每一时刻都有不同的利益集团，改革在前进中形成的新的利益集团要战胜落后的利益集团，任何的社会进步任何体制的改变都是要打破现有的利益集团的格局才能够进行的。这是改革和社会稳定的不同。第二，看一下西方社会的情况。西方的改革进展非常困难，美国克林顿上台的时候他太太出来搞医疗改革，现在小布什搞社会保障改革，搞下去了吗？没有。为什么？就是现有的利益集团的机制太复杂了，根本搞不下去。我们中国经济在过去二十七年我认为最成功的就是，我们在改革方面有了一系列的经验，就是在如何打破现有的利益集团方面有一定的经验。所以我的感觉呢，现在提利益机制公开化合法化为时过早，对改革有不好的影响。 但对最下层的最弱势的群体需要提利益集团，需要非对称的处理。
孙立平：最后我谈一下自己对今天讨论所涉及的问题的看法。
有人认为改革中出现的问题源于偶然的也难于完全避免的决策失误。如果是偶然的失误，为什么每一次改革中的受益者和受损者总是相对重叠的，永远是对这些人有利而对那些人不利。这说明不是偶然的失误而是一种系统的扭曲机制在形成。那么这个说扭曲发生在什么环节上？大体上就改革来说可以把分成两个环节：一个是决策的环节，一个是执行的环节。这两个环节在社会当中的作用是不一样的，在中国这种制度化比较低的社会往往执行重于决策。最开始的时候，这个扭曲的机制主要是发生在执行的环节上，当时说不争论了决策了，下边有力量的人不管决策的过程，反正在执行的环节上就有自己的办法。后来最近这几年，我觉得开始影响决策的过程，因为光是执行环节还不行。于是，现在有人担心会出现“结构定型，精英联盟，寡头统治，赢家统吃”的社会生态，一个权力垄断的要素市场和一个完全开放的商品市场，这两样东西结合起来就足以保证一个相对稳定的循环。虽然改革的设计者希望这只是走向规范法制的市场经济的一个过渡阶段，但是它却开始固化下来形成一种定型的制度和结构，这种局面下改革很难真正触动他们的利益结构，这就不是一个继续深化原来预想的改革措施所能解决的了。
如何打破利益失衡的社会结构，如何寻求改革的新动力？我们看到，在这场讨论中表面看好像观点对立严重，实际上新达成的共识远比表现出的分歧大，这就是：新阶段的分享式的改革必须引入公众参与机制。过去的改革之所以出现种种问题，实际上是和这个机制的缺失有密切的关系，建立公众参与机制对于今后的改革减少失误是一个非常重要的制度保障。
公众参与实际上是社会当中不同的利益群体参与，是他们的利益要求如何在改革过程中进行表达的问题。中国已经进入利益分化的社会，不同的利益集体已经在形成，这时候需要一种新思维：不同利益之间可能相互矛盾，但是只要这样的利益本身不违法就都是正当的。我们刚刚经历了以意识形态为主导的社会，还缺少一个进入利益博弈时代表达自己利益时比较吸引人的话语，也缺少一个特定的规范的利益表达机制。利益表达机制的一个重要作用就是凝聚共识，个人表达出的利益诉求一定是散射性的，是很原始的东西，理论上它应当有一个凝聚的过程，使得这种比较自然的散射的利益要求能够逐步去接近决策的层面。
真正的利益表达不仅是一个游说的过程，同时有一个施加压力的过程，这才是完整的利益表达。在中国不是完全没有利益表达的机制，但是这个机制目前非常不完善，因为利益表达的扭曲和迟缓而付出的代价非常大，现在需要建立一个代价小反应快的制度化安排，把公众的利益表达和公共参与把变成一套制度化的保障。现在具备不具备逐步的建立利益表达的机制的时机和条件？我觉得我们至少应当更看到公众参与有利的一面。有人认为现在人们情绪这么强烈，社会利益矛盾这么突出，如果一建立这个表达的机制，就造成冲突。我觉得一定要准确判断现在中国的现实，我个人总体的判断一直是三句话“现在中国社会是经济持续增长，政治基本稳定，社会矛盾突出。”政府和全社会只要准确判断出现在中国的这个现实，就应当有信心去建立这样的利益表达和公众参与机制。
下面开始论坛的现场讨论。
康晓光：我们应该承认今天面对的这些问题和实现的成就都是由同一些原因造就的，这些东西是我们将近三十年改革的一个总结果，一个阶段性的表达。我们的改革实际上还是东西方经济竞争的结果，我们的经济发展是以追求经济增长为主要目标的，这样一种经济竞争下追求的结果使得中国选择了市场化的方式，通过市场化谋取经济增长。这种情况下，一切必须围绕政绩来考虑。
事实上也证明过去二三十年的市场化改革确实是非常成功的，给中国带来了前所未有的繁荣，这在世界历史上是非常罕见的，所以它的功绩非常大。八十年代的改革可以说是大众和精英双赢的局面，首先最底下的农民收益，大众收益，最后精英和大众共同收益。九十年代是新的收益进入少数人腰包，但是风险由大家承担了，工人的工资可能没有变，但是看不起病的风险增加了，领不到退休金的风险增加了，孩子上学交不起学费的风险增加了。
当计划体制转变为市场体制的时候，当社会的经济活动从国家的控制中独立出来的时候，经济领域以及公民个人和家庭生活，基本上是大幅度的宽松了，我们原来的其他体制就很自然地转变了。九十年代中期以后政治精英集团和知识精英达成一种默契，知识分子基本上默认了这样一种现实，这个和知识的成熟密切相关。如果对精英联盟的利益看得清楚的话，我们应该有比较清楚的理解，正是因为这样一个政治精英、知识精英和经济精英的联盟创造了稳定的局面。政治精英掌握的是国家权力，经济精英掌握经济命脉，知识分子掌握着话语权，我认为他们达成默契的时候这个秩序的稳定是没有问题的。有这样一个稳定结构带来了持续的经济增长。我们在将近三十年的时间里，让这么大的国家保持这么高的增长率，可以说是绝无仅有的。还有它维持了基本的社会和政治的稳定，保证了一个多民族国家的团结，国际地位逐渐上升，而且它没有带来非常严峻的社会性的问题。
但是由此产生的问题也不少，一方面缓解某一种贫困，另一方面新的贫困又在形成，就是说它带来一系列成就的同时也产生一系列的问题。我们今天讨论很多问题它非常深刻的根源就在这里。这不是什么政策性的东西造成的，它的基础具有稳定结构性的力量，一时很难改变。
在这样的现实背景下我们谈公众参与，我经常说和谐社会不是没有冲突的社会，一个真正和谐的社会是能够面对冲突，化解冲突，通过化解冲突寻求社会进步的社会，这才是一个健康的社会。而且在中国当前的形势下，我觉得存在利益冲突是必要的。只要不导致社会的崩溃，局部的利益冲突完全是正当的，它也是促进社会进步的力量。
孙立平：晓光的这个观点我基本同意，这里头晓光是不是在担心这样一种东西——当我们把它当成一个过渡阶段的时候，它已经开始固化定型下来了：就是用权力垄断要素市场，商品市场完全开放，这样能够保证一个很好的循环。可以从要素市场最廉价的方式获得资源，土地，煤炭，石油等等，到商品市场有一个很高的甚至是垄断性的价格卖出去，形成一个整体，成为一个相对稳定的体制。这种利益结构下你很难进一步来进行利益调整的改革。
提问(中国新闻周刊经济部主任 苏琦)：刚才康教授说的就是目前状态下的政绩焦虑症，如果进一步向市场化发展，这种政治精英和经济精英结盟会不会打破，我就想让李老师判断一下。
李稻葵：用政治经济秩序中精英联盟的理论框架来考评问题，有它一定的深刻意义，但是在我看来这是传统的政治经济学里面的方法，把人简单化分成社会阶级，分析讨论问题就容易了。可是我们觉得可能要从另外一个角度讨论问题。在当今的市场规则里这个游戏规则不是一个零和博弈。举一个例子，现在出现的生产能力过剩问题，无可争议的是很大一部分产业出现了产能过剩，怎么办呢。产能过剩肯定影响所谓的经济精英，企业家就得开发新的市场，得想办法让收入比较低的一部分阶层提高收入，这可以跟农村问题跟建设社会主义新农村结合在一起，这个事情是双赢的。所以从这个意义上讲我不认为我们的改革已经有一个定式，我们的改革就按这个模式有问题，我认为还是改革没有到位，通过某种方式进行进一步合理的改革可以在很大程度上解决现有的问题，进一步说就是把那些还没有进入市场经济的群体带入市场经济中去，使他们在进一步的改革当中得到最大的收益，使他们成为最大的收益者。不光是把7.5亿农民聚集在农村，而是要允许他们进城，进入我们的大市场，通过把他们的福利提高来支持我们的改革，从而使得精英知识阶层也好，权力阶层也好，经济精英也好，同时受益，这是有多赢的可能，这点我是乐观的。
孙立平：我对这一点一直有一个疑问，改革不到位是一个问题，改革怎么改得动也是一个问题，如果改革不到位还可以继续深化，还可以攻坚。如果有一些人说凡是涉及到强势群体的改革，现在条件都不成熟凡是说到对弱势群体有好处的改革，就说现在不具有可操作性，操作起来很困难，比如说个人收入所得税的改革等等。这种情况下，对于深化改革这个问题，说它改革不到位，是不是有点简单化？
李稻葵：我认为有很多地方需要改革，但是要分清主次，有些改革可以直接增大我们的蛋糕，比如我说的农村问题，另外一些改革是很敏感，但对蛋糕大小的影响不是那么明显。
提问(中国新闻周刊战略发展部 陈默)：上面的讨论可能涉及到建立一个好的市场还是一个坏的市场的问题，我想请问江教授，在今天中国建设市场经济过程中，法律是不是能起到更大的匡正和约束作用？现在对于法律本身的指向都出现了一些意见，比如物权法争议中体现出来的分歧，可能不同社会群体也有不同的意见，这样的问题应该怎么样得到解决。
江平：这个问题我有这么三个意见。
第一个我们二十多年来改革开放大概可以分成两个阶段，一般来说93年以前的改革好像大家没有什么意见。我认为最初十年的改革主要还是解决物资丰富的问题，因为物资的贫乏所以允许私人经营，要让物资极大丰富就要闯过物价关，肯定就是物价涨了，那时候主要痛恨是物价的上涨，任何国家都是这样。现在物资也丰富了，物价也平稳了，群众高兴，总体上大家平均都受益了。 93年以后的改革开始涉及到福利的重新分配，这个问题就复杂了。第一轮的改革是教育的改革、公车的改革，住房的改革，都涉及到福利的问题了，矛盾就尖锐化了。如果说第一阶段改革解决的是解决私人产品，物质丰富又便宜当然大家都满意，穷人富人都满意。那么第二个阶段是解决社会公共产品，社会公共产品的产出很少，但是需求很高，这种要求下产生了一个问题，谁是社会利益的提供者？这应该是国家政府提供的。全世界各国的义务教育都是免费的，我们为什么做不到。从这个意义上来说只能责怪没有解决好社会公共作品的供给。 第二个问题就是出现了富人怎么办，他们的利益如何对待？现在有人提出来反对物权法，第一个就提出来国有财产跟私人财产不能同等保护。这个我们是坚决不同意的，为什么不能同等保护呢？从法律上来说，不管国家财产还是私人财产都一律不能侵犯，这个原则是不能动摇。改革开放以后出现的私人财产不能侵犯，原先的国有财产也不能侵犯，不能因为为了有所区别国有财产重要，所以就优先保护国有财产。第二个就是提出财产来源合法不合法，现在有一些私人财产是违法所得，不能保护。这个也是一个最起码的知识，物权法写得很清楚是保护依法所得的私人财产。要是非法所得呢，刑法也刑法的相关处理规定，最近还要制定反洗钱法，防止犯罪者把非法的钱变成合法所得。任何非法所得是不能得到法律任何制度的保护，任何合法所得都应该得到一体平等的保护，在我们国家这是绝对可以做到的，这个问题从道义上来说是一样没有什么问题的。 第三个就是市场经济面临非常严重的考验，我认为现在中国形式的市场经济已经面临不利于社会资源分配的考验。他就不像前期改革时扩大消费资料，产品丰富了大家都很高兴，都没有意见，但是到了不利于分配的时候社会的反映就不一样了。本来市场经济是机会平等，世界各国最主要讲的就是机会平等，要是机会不平等的话不行。可是现在看来，市场上有一些人利用手中掌握某种特权来掌握了市场每种资源的分配，这个问题就需要来改变政府的职能和行政权力的边界了。从深层次来说，怎么样来平衡对于公平的不同理解，这恐怕都需要一个从法律方面来进行解释，我们下一步深化改革也要怎么样来体现这个问题。
提问：在改革的讨论当中，最近中国领导人已经表态，就是说不能走回头路，这是不是一锤定音的说法，还有公共参与的余地，如果真的要有公共参与的成分，主要是在哪一些领域参与会更容易一点。
江平：我自己始终认为改革要走向一个公平就加强第二次分配，现在有人还第三次分配。现在采取的措施是一个是所得税、消费税，一个是财产税。个人所得税改变了额度但是不明显，现在高消费的消费税了都涨了。想买高级汽车买高级手表就多交税，穷人也不用高级汽车，这个很好办。第三个就是财产税，这个还有争议。国外遗产税、、遗产税、物业税这些是很厉害的。有钱的人既然是合法收入，就多交税吧，这是世界各国最好的办法。通过这个办法来削弱一些财富差距，拿这些来补贴教育、医疗、卫生事业。我倒觉得从这点看，现在政府的税收政策向谁倾斜是不是科学。为什么外商投资企业的税跟国内的就不一样呢？所以，将来税收政策的问题应该是一个对核心的问题，不同意见的参与会很激烈。
提问：讲到改革与公众参与的问题，西方这种中产阶级为主的橄榄型社会结构对社会稳定有很大的益处，我们国家刚刚在发育，我想问中国有没有中产阶级，刚才提到的政治经济知识精英能不能跟中产阶级划等号，国外中产阶级具有政治后卫，消费前卫的特征，他们怎么来参与解决社会问题，想听听专家的建议。
孙立平：首先这个里面几个基本的判断，第一个判断：中国的中产阶级应该是一个很弱小的阶层。这个阶层除了公务员之外人数非常的有限，总的来说数量还是在扩大，但是很缓慢，而且主要集中在大城市，能不能构成一个全国意义上的重要社会阶层还不确定。
第二点，中产阶层政治后卫，消费前卫的这个特征要历史地看这个问题，不是说是中产阶级就是要政治后卫，消费前卫。我们看看西方的中产阶级对西方现代社会文明的形成，对社会进步起了很重要的作用，只是到后来到了后工业社会时代中产阶级的特征才发生变化。中国的中产阶层问题在于一出生下就仿照西方后社会中的中产阶层来塑造自己的文化和行为方式，而中国是工业化社会的问题还没有解决，所以现在中国的中产阶层是过早的后现代化了。
第三个刚才李稻葵教授讲的那些网民，我理解更多是中下层的中产阶层，最近这几年相对来说他们参与的热情更高。为什么？这和他们在改革过程当中利益的变化有关系。我个人的看法是最近这几年新的迹象是财富的失衡已经触及到中产阶层的下端，他们生活的压力非常大。在房地产价格升涨问题上，在教育和医疗费用价格问题上，最近的一个迹象就是在城市白领阶层那里反响非常大。
提问：我想请问孙教授，前一段时间关于主流经济学家和非主流经济学家争论很多，大家想了一下，主流经济学家最后就是能参与政府决策的经济学家叫主流经济学家，在知识精英的参与过程中怎么来看待这个问题。
孙立平：第一点，我觉得丁学良讲中国经济学只有五个合格的经济学家。我说经济学有没有问题是一个问题，经济学家有没有问题也是一个问题，但是我不同意用这种侮辱性的方式来对待，我主张公正对待经济学和经济学家。为什么呢？我讲了两点理由，第一点用这种方式会会导致对我们这些学科和经济学家这些年共同坚守的那些信念的否定。第二个这种方式去对待学术共同体当中的一部分会导致对于整个学术共同体的否定，这是一个大问题。所有这些讨论，我觉得不要刻意造成学科之间的对立。
第二点，主流经济学和非主流经济学，即使是在现在的情况下我觉得当中有分歧的一面也有共识的一面，所以我觉得这个事不要刻意太去强调它。
李稻葵：我基本同意孙教授的观点，从外面看可能更客观，我们在圈里可能看不清楚，经济学学者他们内部分歧比外面人看我个人认为小得多，尤其是对中国过去二十七八年改革进程的理解基本上是一致的，至少他们的共识比我们看得多的多的多。毕竟经济学在社会学里面相对而言它的自然科学性是最强的，有一套比较公认的分析系统，对大多数经济学的分析还是行之有效的。所以说，所谓主流不主流我认为差别不是很大。
第二点由于我们改革的方向，过去二十多年是市场化的，这是事实。这个市场方向的改革，和大部分的经济学的学者的判断，或者他们的理念、他们的分析、他们所代表的支持的呼吁的是一致的。那么现在对于这个改革过程出现了问题，所以把这个板子打在经济学家的身上。
提问：我们今天主要讨论公众参与的问题，在大家的讲话当中大家对这个问题有一定的想法，对希望开展的制度建设，对在中国适用程度问题，我没有听到太多解决方案，大家最关心的就是解决方案，请问各位有没有自己钟爱的解决方案。
孙立平：这个问题我觉得刚才谈的应该说这种设想，如果要一个整体的设想可能没有，但是当中的一些问题，各位发言人刚才从法律的角度，从社会结构的角度，其中一些问题已经涉及到了。不能说一下就把这个问题完全解决了，在座的四五个人就能完全解决吗？很多问题当中技术性的东西现在谁也拿不出全面的方案来，但是两个思路，一个分解的思路，三农的问题有没有一个根本的解决方法，没有。现在看有一个分解的思路，一个部分一个领域的来解决。现在看很多敏感的问题、根本的问题，我们可以有一个分解的思路，在基础制度上着手我觉得就可能会不容易，但是不见得必须在根本上解决问题，如果会比原来有所进展，有所改善，我觉得做到这一点还是有可能的。
提问：我好像听到大家讨论国外的经验在中国是不是适用，是不是有其他的方式解决问题，我想听到这个其他的方式到底是什么方式，这也是大家对这个观点关注的重要原因。
李稻葵：我讲两句话，第一句话要采取非对称的方式，真正的弱势群体允许他们组织起来，对于资本和产业就不能搞了，他们已经有相当的权利了，不是西方意义的公开公平合法都是对称处理的。
第二句话就是紧紧抓住经济发展经济运行当中最根本的问题搞改革，问题很多很多，抓住根本的问题，其余的暂时放在一边。我认为根本问题还是什么呢，如何扩大内需，如何建立统一的大市场，根本问题还是农民问题，是农民怎么能进城的问题。
提问：您说的根本问题是不是有两方面的问题，一个是生产力的问题，一个是分配关系的问题，其中最突出的也许是劳资的问题，无论是农民工的问题，下岗工人的问题，白领面临的问题，实际上可能都和收入分配有关。过去我们考虑经济改革的时候，是不是考虑生力发展方面比较多，而对于生产关系、劳资关系的问题注意得不够，现在对于这些方面的重视慢慢多起来了。
李稻葵：我个人观点，第一条是经济运行中根本的问题，并不是说制度的问题，这个最好解决，大家都有意见，政府也有看法。第二条，我的个人判断也许不是劳资问题，比如农民工都进城打工了，为什么不能上学，不能成为城市人，所以并不是劳资关系在限制这些工人。这个问题反过来对制度的冲击是比较大的。
孙立平：我是相信劳资关系会很快的提上日程，现在社会矛盾有两条线，其中一条就是劳资关系这条线。我想任何一个明智的政府，会首先解决这个问题。
我们今天的讨论时间到了，我们面对非常难的问题，今天有很多好的思路，这些思路如果经过整理可能会对下一步的改革能够构成至少是有益的一个意见。今天的会议结束了，谢谢各位嘉宾，谢谢各位参与者。
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