崔之元推荐：社会分红制度的历史考察：阿拉斯加的经验

社会分红制度的历史考察：阿拉斯加的经验

周建军 黄胤英 编译  周小庄 校[①]

内容提要：自1982年起至今，美国的阿拉斯加州进行了一场具有深远意义的社会分红实践。阿拉斯加州政府用该州的资源收入拨款设立一个独立于政府之外来运营的资源永久基金，连续二十四年给在该州居住六个月以上的公民发放社会分红：每人每年几百甚至上千美元不等。阿拉斯加的社会分红实践，开创了人类保障公民经济民主权利的先河，塑造了一个公有资源市场化运作的成功样板、以及公民民主参与公共政策决策的榜样。

关键词： 永久基金    社会分红    经济民主

一、       阿拉斯加社会分红的发展现状

阿拉斯加州成立于1959年，是美国历史上的第49个州。该州盛产石油、天然气、海鲜、矿物和木材，是美国也是世界上自然资源最丰富的地区之一。丰富的矿产资源为阿拉斯加州与美国带来了源源不尽的财富。但是，地球的丰饶并不自动带来人类的富有。不同的社会制度设计以及公共政策实践会给各国家或地区的经济社会发展与人民福利带来不同的影响。而阿拉斯加通过发放社会分红，政府直接给全体公民平等地分配该州的资源收入，这一思想以震撼人心的方式终结了各界围绕税收与公共支出的争论。永久基金分红方案及永久基金的设立颠覆了传统社会中关于政府功能的定义。

从1982年到2004年，阿拉斯加州已经连续22年为该州公民发放社会分红，数额每年几百到上千美元不等（详见永久基金分红列表）。社会分红的发放是由一个独立于政府之外来运行的资源永久基金公司来负责的，分红的发放条件仅是在阿拉斯加州连续居住达半年以上的该州公民。资源永久基金公司的资金本金来源于阿拉斯加州每年的矿产资源租赁收入、拍卖所得以及州政府的联邦矿产资源所得收入。每年，阿拉斯加州政府要将至少50%的上述收入所得划拨到这个资源永久基金之中。而永久基金公司的收益则用于给公民发放社会分红。现在，阿拉斯加永久基金的基金本金已经超过了诸如洛克菲勒基金会、福特基金会以及保罗·盖蒂信托基金基金会的规模。

与基金收入使用的其他方案相比，资源永久基金的直接分红方案具有以下优点：它让所有阿拉斯加州公民从他们自己的资源财富中受益；仅仅是阿拉斯加州的公民才有权利从中受益；对穷人、富人的影响都相同；确保纳税人继续纳税，同时也使他们关注政府的扩张；不会减少联邦与州共享的税收收入；通过用更多的钱来对阿拉斯加州当地项目提供资助，资源永久基金对阿拉斯加州经济的影响将达到最优。经济学家们将永久基金分红的效果与用于资金和业务预算的开支进行了比较，得出的结论是：永久基金分红方案是刺激阿拉斯加经济活动的最有效措施。

此外，在永久基金公司的运营方面，永久基金公司从州政府的税收部门分离出来独立运营，并接受立法预算及审计委员会的监督。同时，立法部门规定：基金理事只负责基金的投资，石油收入的分配与推动经济增长的任务留给其他的机构或者用专项经费的形式来完成。通过限制基金理事的责任，他们的任务变得简单明了，业绩可以通过市场得到客观的评价，而且将不用再面对社会与政治的沉重压力。事实上，阿拉斯加州资源永久基金的大量成就与荣誉应该归功于它独立的金融运作。

永久基金分红列表---1982年～2005年的人均分红[②]           (单位：美元)

二、       阿拉斯加社会分红的演变历程

（一）            全民投票决定成立永久基金

1969年，格朗茨首次提出储备帐户概念

1969年9月10日，阿拉斯加州通过对普拉德霍海湾的石油进行租赁，获得了900，041，605.34美元的收入。这九亿多美元的收入几乎相当于阿拉斯加州以往历年州财政预算的总和。但阿拉斯加州接下来面临的问题是如何使用这笔资金：是应该存起来，还是应该消费来满足阿拉斯加的众多需求（比如农村的学校、安全用水、交通与通讯）呢？立法部门决定拨专款来研究如何使用这笔巨额收入。受立法部门的委托，布鲁金斯研究所于1969年末召开了四个研讨会来讨论这个问题。研讨会讨论了大量的细节问题，最后给出的基本建议是：政府应将这笔巨额收入投资于阿拉斯加人民，即将这笔巨额资金用于对阿拉斯加人民的教育、健康、福利、自然资源保护与环境美化等方面。

1970年，为使这笔资金能被保留一部分而不至于被花光，基德皮巴迪投资银行的罗伯特·格朗茨和时任阿拉斯加州州长的基思·米勒建议立法成立资源永久基金，并为其设立法定的储备金。到了二十世纪七十年代初期，金融界、公众与立法机关都一致赞同将这笔巨额资金的一部分加以储存。

1975年，永久基金议案获得了立法部门的通过，但被哈蒙得州长以违宪为由否决

1975年，建立永久基金的想法得到了阿拉斯加州立法部门的支持。最主要的原因在于公众对9亿美元普拉德霍湾油田租赁收入开支的消极反映。公众在怀疑：政府拿这九亿多美元的拍卖收入都干了什么？是不是都挥霍了？

众议院议案委员会（Committee Substitute for House Bill）第324次会议修正了参议院提出的议案，决定建立一个基于阿拉斯加州矿产资源租赁收入的资源永久基金。这是第一个由立法部门通过的、旨在为子孙后代的利益而建立的永久基金议案。议案中规定要将矿产资源租赁收入的50%划拨给永久基金。然而，这初步的成功尝试很快被哈蒙得州长以违宪为由制止了。因为阿拉斯加州宪法严格禁止诸如此类的（收入）拨款（dedication）。阿拉斯加州认为这样的资源收入拨款会使得政府不去追求公民福利最大化的目标。因此，阿拉斯加规定：除了一些特殊情况，禁止（收入）拨款。很明显，将50%的矿产资源租赁收入划拨给永久基金是违反宪法的。因而对基金成立而言，州宪法的修正成了必要的环节。为此，哈蒙得州长号召民众来修订该州宪法，以确保永久基金的成立。

1976年，选民投票通过宪法修正案，决定设置资源永久基金

1976年，阿拉斯加州的公众对该州的经济前景非常乐观。为了防止石油收入下降对不断增长的州政府开支以及该州未来的经济前景造成不良的影响，公众渴望能有一个机制来缓冲阿拉斯加州的经济周期影响。而永久基金的运营恰恰可以减弱石油、天然气收入对财政的短期影响，对长期产生缓和的稳定器作用。当宪法修正之事被提上日程的时候，公众的意见开始逐渐统一。

直到1976年秋天，宪法才修正完成。阿拉斯加州公民投票决定设置一个永久基金，将该州至少25%的州石油资源及相关收入划拨给永久基金；并规定立法部门可以全权处置永久基金的收入，而对永久基金的本金，立法部门必须原封不动地保留。事实上，永久基金在设立之初只是出于消极的考虑：好让阿拉斯加州的一部分石油、天然气收入从该州政府的日常开销中剥离出来，以免被政府挥霍掉。

（二）、围绕永久基金的讨论

1977年，寻找基金方向

哈蒙得州长扩大了阿拉斯加州投资顾问委员会的规模，并带领投资顾问委员会来对永久基金的组织结构与投资对象的事宜进行研究。这个投资顾问委员会是由工商界代表、消费团体代表、政府部门、立法部门与公众代表组成的。随着投资顾问委员会一次次听证会的召开，“永久基金要归全体人民所有”的目标变得越来越清晰。1977年，投资顾问委员会向立法部门提出两个议案：第一个议案是关于永久基金如何管理的一些过渡性措施。第二个议案则包含了永久基金长期运营的架构。议案建议：永久基金的拨款比例要达到50%，超过宪法规定的25%；资金要按一定比例投资于不同的领域；永久基金的管理要由政府任命的政策委员会负责；永久基金的投资事宜则由一个独立于政策委员会的投资委员会来专门负责；永久基金的所有收入都将被划拨到普通基金之中去；永久基金的投资活动要受“谨慎投资规则”限制。

在1977年立法会议中，最值得关注的事情是哈蒙得州长首次提出：要将永久基金的收入用于为阿拉斯加州公民发放现金分红。哈蒙得州长建议登记选民每居住五年单位就可以分得一单位红利。永久基金年收入的50％都要被用于发放现金分红。

尽管关于永久基金的各种议案在1977年无一获得通过，但是相关的讨论却已如火如荼。公众、咨询机构等的方方面面的建议均被纳入到最终报告之中，这些都为日后永久基金的发展提供了很好的思路。从1977年到1978年的立法会议期间，议会任命的永久基金专门委员会在阿拉斯加环州公路沿路举行了多次听证会。在此基础上，永久基金专门委员会建议永久基金的两个首要目标将是保证基金的永久性与创收，即在投资回报与投资风险之间保持平衡。附带的另一个目标是将一部分永久基金用于阿拉斯加公民的短期利益，这使得基金本金具备了信托性质。

众议院与参议院议案的分歧：基金管理与收入使用

    基金管理架构方面，参议院希望阿拉斯加州税收部门来管理永久基金及永久基金投资。但是，众议院却认为永久基金的管理应该独立于州政府之外。其观点是：将基金与政治隔离，但要对公众负责。我们的任务是要建立一个独立于政府机构的、同时受立法机构监督的基金管理公司。这一方面缘于永久基金收入的使用问题，众议院主张将基金收入划拨给阿拉斯加州的普通基金，再由立法部门决定其用途。参议院主张将基金用于贷款，来帮助现存的中小企业以及可再生资源领域的新兴企业。

而对于基金收入的使用问题，州长则认为应将基金收入以直接分红方式分给阿拉斯加州的公民。其理由是：任何将全州公民的石油财富进行分配的方案，其受惠对象不应当仅仅是纳税人，而应是全体阿拉斯加州公民，其中包括不纳税的公民、家庭主妇、学生、失业者以及退休人员，这些人都应该得到相应的分红。扩展受补贴的政府项目与低息贷款的提供等等这些方案仅仅使得一部分阿拉斯加人从中受益，而不是全体阿拉斯加州公民。只有直接分红方案才能使得全体阿拉斯加州公民从中受益。

在1979--1980年间，一个首次涵盖参众两院意见的折衷议案被立法机关采纳。在这三年多时间里，大量的报告被撰写，各种观点的议案被提出，史无前例的大规模的金融专家、投资专家以及经济学家被聘请来研究这个问题。  

（三）、分红方案的确立

1978年，成立阿拉斯加永久基金公司和阿拉斯加企业投资公司

1978年，立法部门决定成立阿拉斯加企业投资公司和阿拉斯加永久基金公司。前者负责为阿拉斯加公民创造短期利益——为中小规模生产型私人企业以及社区发展项目提供融资支持。后者则有大量收入进账，但其可以投资的类型被给予了严格限制，即用普通法中的“谨慎投资规则”来指导投资。因为通常对永久基金本金造成最大损害的并不是来自于收益低于市场利率的这些投资，而是来自于那些远远超过收益合理水平的风险投资。因此，永久基金的基本目标是确保基金本金的安全。此外，为加快改变阿拉斯加州对不可再生资源石油收入的依赖，众议院专门委员会提议立法建立阿拉斯加州可再生资源公司，其职责是审查批准可再生资源领域的计划和项目并给于相应资金支持，这些计划项目包括发现和开展新产品、新市场和新技术。

    1980年，拨款成立阿拉斯加州资源永久基金

就这样，1980年，立法部门通过了拨款9亿美元来成立阿拉斯加州资源永久基金的议案。9亿美元大致相当于1969年普拉德霍湾租赁权出售的收入。后来还通过了18亿美元专项经费的拨款议案。理由是：现在全州获得的石油收入远远超过了现时的开支所需，将一部分石油收入储存于永久基金之中是明智的、负责任的行动。最后的决议要求阿拉斯加州永久基金公司必须独立地运营，并且要确保投入政府的本金与其他高级有价证券的安全，而关于基金收入如何使用这一问题尚未解决。

与此同时，1980年通过的另一个议案的内容包括：理事会（Board of Trustees）独立负责永久基金的运营；立法机构列出了基金可以谨慎投资的项目名单，其主要集中在政府债券领域；他们还设计了使用基金收益来给公众分红的方案。这个过渡时期，立法部门和媒体有大量的关于基金使用的争论，着重于讨论如何才能促进经济发展、增进公众福利。

同年，立法部门对永久基金的最终目标做了如下公开规定：①永久基金公司要储备一部分州矿产资源收入并使用这些收入来为世世代代的阿拉斯加公民谋福利。②永久基金公司的目标是在保证永久基金本金安全基础上的总收益最大化。③永久基金公司是一个储备工具，这个储备工具要为永久基金的既定目标提供最大化的可支配收入。

1982年，阿拉斯加州立法部门通过了分红方案

1982年，阿拉斯加州立法部门通过了一个资源基金分红方案：给予所有在阿拉斯加居住六个月以上的公民平等的资源基金分红权利。首次支付1000美元，以后各年的分红支付都视资源永久基金收入而定。永久基金收入以其前5年收入的平均数为基准，将依此计算的50%的永久基金收入分配给每位在阿拉斯加州居住六个月以上的公民。此外，立法部门还对永久基金做了如下规定：①永久基金理事会构成方面的变化：设置四个任期为四年的公众理事，他们如果参加各次会议，将可以取得400美元的相应报酬；此外，还将来自行政部门的理事会成员人数精简为两名。②获得准许的投资项目增加，包括了国内股票（普通股和优先股），以及经过筛选的不动产项目。由于增加了新的投资项目，资产分布方案也进行了相应调整。③为抵消通货膨胀的影响，今后要将每年收入的一部分投入本金进行再投资。

这个分红方案能被立法部门批准，出于以下两个原因：一方面，永久基金的成立之初就是出于这样一个消极的目标，即把一部分石油、天然气收入从政府日常开支中剥离出来。另一方面，直接的分红会在每个公民与石油收入之间建立利害关系。这样，腐败的政治分肥以及过度的预算增长就会遭到阿拉斯加州公民的反对。从公平与效率的角度来讲，分红使得石油带来的收入得以公平分配。而其他方式（比如贷款）就不能做到这一点。贷款仅仅使得一些人能从中受益，并且以其他人的损失为代价。通过现金分红，民众可以自由地决定如何使用这笔钱，而不是由政府来代他们决定。

1982年秋冬两季，每个阿拉斯加州公民都得到了自己可用来花费、储蓄或投资的1000美元阿拉斯加州资源永久基金分红收入。得到永久基金分红收入的这40多万阿拉斯加公民参与了当代美国历史上最有意义的社会实践。

三、阿拉斯加社会分红的重要意义

回顾这段历史的意义在于说明虽然当初几乎没有人对现金分红方案感兴趣，但是现在人们毫无疑问地非常欢迎每年的分红收入，就像是有了药品依赖性一样离不开它了。永久基金的历史是复杂的。然而，对分红方案历史的考察将是深富启发的。阿拉斯加的社会分红实践，不仅开创了人类保障公民经济民主权利的先河，而且塑造了一个公有资源市场化运作的成功样板、以及公民民主参与公共政策决策的榜样。

●阿拉斯加永久基金是归全体人民所有的，永久基金收入也要归全体人民所有。社会分红是公民经济权利的重要内容，也是兼顾公平与效率的重要途径。永久基金的直接分红方案与基金收入使用的其他方案相比，兼顾了公平与效率，对阿拉斯加州经济的影响达到最优。

●阿拉斯加永久基金的大量成就与荣誉应该归功于它独立的金融运作。永久基金的独立的金融运作也为公有资源的市场化运作树立了一个可以借鉴的样板。

●阿拉斯加永久基金的建立、基金目标的确立，以及基金的使用、基金分红方案的确立过程中，公众的参与都起到了不可或缺的重要作用。

当然，关于永久基金分红方案的争论仍然没有结束。永久基金分红方案可以看作是一个兼顾公平与效率的策略，它考验了全体公民的决策能力，也激发了公民在非常环境下对公共财产的责任感。或许，历史会将基金分红记录成一个挥霍的、不道德的用公共财产来满足个人私欲的分配形式。但不容否定的是，美国联邦制度再次允许它的一个州做了一次果断的创新实验。

参考文献：The Early History of the Alaska Permanent Fund,Perspectives on the Origins of Alaska's Oil Savings Account,The Trustees' Papers Volume No. 5,February, 1997, www.apfc.org/publications/tp5.cfm

              The Permanent Fund Dividend, 24 years of dividends,www.apfc.org/alaska/dividendprgrm.cfm

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