公共财政怎样覆盖农村——意大利调查报告
[ 杏林来客 ] 2006-12-19
意大利与我国一样，也存在地区差异和城乡差异，因此，他们非常重视财政对农村、对落后地区的支持，特别是在提供公共服务上向农村、向落后地区倾斜。财政部派驻联合国国际农业发展基金委员会代表处丁国光参赞于近日带队到意大利南部农村做了专门调研，本版特将其所撰调研报告予以刊登，以供广大读者参考。
意大利南方比北方落后，全国农业人口占总人口的5%，而我们调查的这个大区农业人口占其人口的20%。调查中发现，意大利的公共财政不仅全面覆盖了农村农民，还在有的方面多给了农民一些照顾。
农村基础设施的建与管
与我国农村一样，这个大区的农村人口居住也很分散，与城市相比，农村基础设施的建设就是一个大难题。不建，农民的生活改善不了；若建，投入的建设成本又很高。怎样建，怎样管，才能既节约投资成本，又能让全体农民都能享受现代文明?他们有以下做法。
政府在公路沿线投资铺设主要管线。中央、大区和省政府在国道、区道和省道沿线投资铺设供电、供水、煤气、污水等管线，干线公路修到哪里，政府就把主要管线铺到那里，投资之大可以想象。但这为农村基础设施网络撑起了骨架。意大利四级政府(中央、大区、省、市镇)中，最基层的是市镇政府(Comune,大的叫市，小的叫镇)，负责从干线到农村支线管网的建设和投资。大区的副主席告诉我们，当这些支线再延伸到农民家里时，法律规定国家与农民投资责任的划分是，在公共地上的管线建设和投资由政府负责，进入私有土地的管线建设和投资由农民自己负责。
市镇政府的农村基础设施建设资金主要来源于银行贷款，但由市镇财政归还。皮克罗镇(ComunediPicerno)的镇长告诉我们，该镇有1800户，6000多人，乡村公路建设投资每公里为15-20万欧元(1欧元约等于10元人民币)。以前镇政府只能向国有银行贷款，现在也可以向其他商业银行贷款，贷款期限20年，年利率一般为6%，但第二年就要开始还贷。我们问，你当镇长任期5年，会不会为政绩而扩大投资规模，把债务包袱留给后任?他说有这种想法，但银行有制约办法，银行贷款前先要审查镇政府的财政状况，特别是负债和以往还贷情况，据此做出贷与不贷、贷多贷少的决定。还贷资金来源是镇财政收入，这个镇2005年财政收入350万欧元，其中上级财政返还该镇个人收入所得税收入约占镇财政收入的50%，财产税收入约占50%。
农村基础设施的运行维护分别由有关企业和地方政府负责。农村的供水、供电、煤气、电信等由相关国营企业管理，乡村公路、污水处理等由地方政府管理。
针对我国农村突出存在的能源和厕所问题，意大利是怎么做的呢？他们有两种处理方式，一种是管道解决办法，即对能够接上污水和煤气管道的农户，都尽可能使用管道。另一种是对不能接上管道的农户，就使用大型储气槽罐，放在地下，由煤气公司根据农户需要送气上门。在这个大区的农村，农户使用煤气率达到了100%，但管道供气方式只占30%左右，大部分还是靠槽罐送气方式。不能接上排污管道的农户，服务公司指导帮助每家建一个能储存一年污水的池子，储存厕所及其他污水，一年来清理一次，农户需要交一定的费用。
国家对农民建住房有专门规定。法律规定，农民可按自有土地面积的0.3%建住房，但不准在耕地上建房，即使是在自有耕地上建房也不允许。为避免农民建房过于分散而造成镇政府基础设施投资过多，皮克罗镇的做法是，在镇上建房要在布局规划范围内进行，规定村里农户建房时户与户之间的距离不能超过400米，以尽可能减少政府的基础设施投入。据了解，在这个大区农村，农民建一栋90平方米左右的住房约需要10万欧元，其中包括了农民自己负责的部分室外道路和管线投资。
市镇政府统一组织收集处理农村生活垃圾。各农户屋外都有分类式垃圾桶，镇政府建立垃圾收送服务公司，到各农户收集垃圾，再送到附近大城市的垃圾处理工厂进行分类处理。皮克罗镇的垃圾处理收费标准，对镇上居民每户一年收200欧元，对农民每户只收30%，即60欧元，对农户的收费标准不论远近都一样。
农民的教育、医疗和养老待遇
在意大利，农民与城市人口享受完全相同的义务教育、免费医疗和退休养老待遇，真正实现了城乡一体化。
义务教育方面。意大利实行14岁义务教育制，即14岁以前必须接受教育。义务教育免学费，但要交课本费、校车费和食宿费。
我们调查的皮克罗镇，有2所小学、1所中学、1所职业中学。教育投入的划分大致情况是，校舍建设资金是上级财政给的，该地普发生地震，震后中央政府给了一笔教育基金，用于校舍重建。我们问，如果没有地震，校舍建设资金谁负责?镇长说向上级政府申请。但学校的水、电等运转费用是由镇财政负担的。教师的工资由中央财政负担。在该镇的学校下午2点就没课了，学生不住宿，有校车接送，但接送地点只在主路上，不到各家门口。学生的校车费每人每年60欧元左右，课本费每年有一些变化，平均每个学生300多欧元，两项合计约400欧元。如果家庭有困难，可向上级政府申请免除。
意大利有一年的义务教育在幼儿园，即6岁左右，相当于我国幼儿园的学前班。在皮克罗镇，幼儿园供应午餐，对不同收入家庭每天的午餐收费标准1-4欧元不等，收入高的家庭最高交4欧元，收入低的少交，年收入低于1.5万欧元的家庭免交。
医疗卫生方面。意大利从1957年起对城乡居民实行统一的免费医疗体制，在这之前也是自己花钱看病。当然免费医疗也不是一分不交，是有一定限制条件的。全免费的情况有两种，一是对年纪大的人，即男年满65岁、女年满60岁以上的人全免费，二是对大病、急诊全免费，哪怕是外国人在意大利出差旅游，没有购买保险，如果发生急诊，即使动手术也全免费。我国曾有人在意大利生病，不得不动手术，由于事前不知道急诊和大病全免费这一规定，担心医疗费用太高，术后没到出院时间就千方百计请医生准其提前出院，医生虽极力挽留也不管用，去结账时才发现是免费的。
对日常的伤风感冒等小病不是全免费，一般要交相当于医药费用的10%左右，主要是挂号费。
免费医疗有一套管理办法。首先是有免费药品目录。病人购买超出这个目录的药品是不能报销的。其次是有免费专用处方，只有用专用的处方才能报销。第三是有指定的医生。政府在每个社区都选择了一些医生供大家选定，每个医生可管的人不超过1500人。各人生病时找自己选定的社区医生开药，如果在外面开了处方，也应拿到社区医生那里对照目录，看哪些药是免费的，哪些不是免费的，再用专用处方取药。因此有人总结意大利的医疗制度特点是大病免费、小病花钱。
我们访问的皮克罗镇，该镇没有医院，但有5个医生，医生的房子是私人的，其他费用由上级财政负担，镇财政不负担。国家对医生按看病人数给报酬，年终结账，对每人的服务费用一年为40-60欧元。特殊护理服务要付200-300欧元。本地医生解决不了的病，可通知省城医院来车接病人，如果遇到急病和伤害事故，省城还可派出医用直升飞机接诊。
意大利的城乡免费医疗体制是一项很好的社会福利制度，但也给国家财政带来了沉重的包袱，很多大区已赤字累累，有人惊呼免费医疗“这艘船快沉了!”。但这项支出是刚性的，哪个政党也不敢提出削减，削减就会失去群众支持，就上不了台或要下台。
退休养老方面。意大利对城乡居民实行统一的退休养老政策。目前的退休年龄是男65岁、女60岁，农民与城市居民完全一样。意大利的社会养老政策也是从1957年开始的，之前也是靠家庭养老。
社会保障法规定，劳动者交社会保障税20年、每年最少要交1500欧元，这是享受基本社会保障的条件。对于交税不足20年的，或从不交该税的居民，退休后每月只能得到230欧元的最低档养老金。对交税达到20年，且每年交税1500欧元的居民，退休后每月可得到450欧元的养老金。一般情况下，农民每年交1500欧元，多交自愿，交得越多退休后得到的养老金也越多。城市居民由于收入较高，每年交纳的社会保障税一般都超过了1500欧元这个最低标准，因而退休后每月得到的养老金一般都比农民高。
意大利的社会保障税收入,90%用于养老金,10%用于免费医疗。养老金也变成了国家财政的一个大负担,加上劳动力不足,贝卢斯科尼政府为此推迟了退休年龄,由以往男60岁,女55岁退休改为现在的男65岁,女60岁退休,引起群众不满,这也是其竞选失败的一个原因。
欧盟和意大利对农民的财税政策如何?有什么优惠?
意大利作为欧盟的成员国，对农业、农民的财政补贴主要来自欧盟预算，同时，意大利自身也提供了一些优惠政策。从我们调查的农户看，得到补贴的项目比较多，而且经常出一些新的补贴项目。
对农业、农村的财政补贴
一是农民收入补贴。主要是按土地面积的补贴，类似我国现行的粮食直补。从我们调查的农户看，平均每个种地农户都能得到2-3万欧元的补贴，占家庭收入的40%左右。
二是农村发展补贴。欧盟为促进农村发展，提供了各种各样的补贴，如促进旅游农业发展补贴，促进农村环境保护补贴，促进农村基础建设补贴，以及即将实行的鼓励青年人经营农业的补贴等。一个项目总投入中，农民投入50%，欧盟和意大利政府就配套投入50%，而且对项目投入总额不封顶，农民投资越多，得到欧盟的补贴就越多。目前补贴农民资金的具体分摊比例是，欧盟承担75%，意大利中央政府承担15%，大区政府承担10%，省和市镇政府不承担配套投入。
三是农业技术服务和新品种补贴。政府兴办的农业服务组织，不仅免费提供技术、信息和培训等服务，还向农民免费发放试验成功的种子和果苗等。为鼓励农民上网，政府对农民购买计算机给予补贴。
对农业生产投入品给予优惠政策。以用电为例，农用电的价格为每度0.1欧元，外加增值税10%。工业用电的价格为每度0.2欧元，外加增值税20%。两者相差一倍。
对农民的税收优惠
个人所得税对农民的优惠。意大利的个人所得税是累进税制，年收入1.5万欧元以下的人不交所得税。税法对农民交纳个人所得税做出了专门规定，即农民从事农业生产，不论得到多少收入，都可以自愿交纳个人所得税，即可交可不交，由农民自己决定，税务机关不追究。这样规定的原因是，政府考虑农业生产艰苦，农民收入来之不易，加上农业风险大，收入极不稳定，今年收入高一些交了税，说不定明年就因受灾或降价而亏损，需要政府救济。与其让农民今年交税，明年政府又救济，不如让农民自己以丰补歉。这一政策对鼓励农民从事农业，促进农业稳定持续发展有积极作用。个人所得税的这一优惠政策是别的行业没有的。
增值税对农民的优惠。增值税的征收办法规定，工商企业从农民手中购买农产品时，20%的价外增值税交给销售该农产品的农民代交。但税法又规定，农民从采购商手中得到的20%增值税，最多可只向税务机关上交其中的5%，余下15%以上的税款农民可以自己留用。这也是对其他行业没有的优惠政策。
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