民间金融制度化，才能实现组织合法化
对梨树县百信农民资金互助合作社组织制度化的思考
中国银行业监督管理委员会四平监管分局 姜柏林
136000 吉林省四平市中央西路80号 13904347241 [email protected]
2005年1月4日
民间金融出路在哪里呢？梨树县百信农民资金互助合作社的产生给了我们启发。对于民间金融的作用，众所周知发挥了主力金融机构难以做到的和发挥的作用，是整个金融体系的重要组成部分。然而由于民间金融形式的多样性和非组织和制度化的存在，难以形成合作化的组织存在，这个问题使金融监管当局面临着“二难选择”：一是长期以来采取的打击政策难以有效，这种有着生命力的“草根”借贷行为作用，正在发挥着支持经济发展作用，如温州民间金融活跃，才带来民营经济的持续发展，反过来说，是民营经济决定了民间金融这种形式的存在，但两个政策使金融面对尴尬：一方面民营经济受到鼓励，另一方面民间金融受到压制；二是，民间金融存在形式的多样性，借贷组织缺少具体的控制风险机制，很难进行示范和推广。这两个方面的矛盾和问题，反映了金融监管当局在新时期经济环境下对民间金融“爱也不是，恨也不行”。民间金融组织阳光化路还有多远？梨树县百信农民资金互助合作社的诞生，使农民金融组织化和制度化，为民间金融合法化闯出了道路。
一、 农民自主和自助的民间互助合作金融是构建农村金融体系的基础和基石
没有农民自主和自助的合作金融，就不会构建起农村多种金融组织体系相互支持和作用的金融体制。这种金融制度设计，是农村经济决定的：分散的农户经济需要合作社经济来把农户组织起来。而农民自主和自助的合作社经济的发展必然需要和决定了农民自主和自助的合作社金融组织的存在。如果没有农民自主和自助的合作金融组织的存在，农村的商业金融、政策金融和保险业金融是很难生存和发展下去的，相反，农村会出现组织化金融真空，而以非组织化民间借贷金融存在，而这些非组织化金融往往以农民借贷为市场进行高利行为，使农村经济和金融难以找到突破口，“三农”问题会更加严重起来。梨树县百信农民资金互助合作社是在国家法律和政策框架内进行的组织和制度创新。法律依据：《宪法》明确农村信用合作组织是社会主义劳动群众集体经济组织；政策依据：十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》指出：“支持农民在自愿和民主的条件下，发展多种形式的农村专业合作组织”，“多种形式”包括：资金互助合作社；中央2004年1号文件，提出鼓励直接服务“三农”的金融组织创新；2004年全国人大授权发布“关于金融支农报告”指出，积极引导民间金融组织创新。梨树资金互助合作社的发展正是在党的政策引导下建立的，它的组织制度和机制结合了合作制、股份制长处，并和现代金融风险控制机制有效统一起来，从而为民间互助合作金融组织合法化提供了强有力的示范。通过农民资金互助合作金融组织的建立，可以对主力正规金融机构起到补充市场作用，及时满足农民生产和生活对资金的需求，同时使农村金融市场主体多元化，形成金融市场主体竟争来提高金融服务效率，增加主力金融机构竟争压力，从而转变机制增加活力；有了农民资金互助合作社可有效的接收国家政策性农村金融（或财政）组织对农民的扶持政策，建立起有效的货币传导机制和体制，不致使政策金融*（财政）资金通过特权部门传导形成垄断特权，进行特权寻租和低效率工作，货币政策传导更加畅通和合理，扶持农民资金更加到位而不会减少，有限的资金也不会分散弱化成零散资金，国家政策引导信号会更加敏感的反映出来。没有农民资金互助合作金融组织的存在，商业化金融无法面对分散的农户经济，就会因运行成本过高和风险过大而退出农村市场，而资金互助合作社不能建立起来，国家对商业金融（农村信用社、农业银行等）机构就要做最后风险承担着（呆坏帐由国家卖单）并将补贴运做成本费用（免税、贴息、低息借款、垄断经营等），这样下去必然给农业和农村经济发展造成危险。农村经济发展不起来，农村金融更难以存在。这些年我们为什么没有破解农村经济体制困局，就是没有引导和扶持农民自主和自助的合作社经济发展，农民被改革边缘化了（没有调动农民参与改革），而最易使农民能够联合在一起的资金互助合作金融组织，一直被部门垄断，难以允许其存在（一是非法，二是没有扶持和引导）。而农民主体没有进行调整，农村生产关系必然受到制约，农村经济体制改革自然难以突破。因些农村金融如何破题，其义自解开辟第二条农村金融改革道路：国家引导和扶持农民自主、自助办资金互助合作社，建立起农民自我资金余缺调节机制，发挥资金蓄水池功能，建立起农民自助信用制度，把农户经济通过金融制度联合起来，促进生产和流通的联合，建立农村经营和农村金融新体制和新机制。
二、 解读梨树县百信农民资金互助合作社运行机制和制度化金融的合法性存在原理
农民资金互助合作社是农民以资金相互自助的一种合作社经济组织，它是按照社员通过的合作社章程确定的基本原则和规范的内部资金信用组织，资金来源是社员股金为主体构成，也可由社员部分存款组成（社员存款总额不得超过股金总数，单户社员存款不得超过总股金百分之二十），通过资金余缺调剂，来满足社员生产和生活的资金需求。这时大家关心的是不是非法金融机构和金融业务，按照非法金融机构处罚办法规定，非法金融机构和金融业务的资金来源特征是：向不特定对象以给付利息或变相给付利息吸收存款来发放贷款，这一规定有两个特征：一是，不特定对象，而资金互助合作社首先是要成为社员，也就是一个是指社会信用，一个是成员内部信用，资金互助合作社是社员内部信用而不是社会信用，不符合非法金融机构和业务特征；二是给付利息，合作社主体是靠股金和存款经营后，所得经营利益进行红利分配的，这是根本的区别，合作社给付社员存款利息，主要是靠经营后二次返还实现的，与非法金融靠高息吸取资金有明显区别。资金来源区动力不同，非法金融一般是以专门获得高利为动力的，而资金互助合作社在保障资金安全情况下以解决资金需求为主并适当增加资金回报的。组织形式不同，自助的合作金融是国家和国际社会政策一直支持的，而有些民间金融行为有危害社会的行为（大部分民间金融是好的，但也有部分民间金融有欺骗和诈骗行为），因此构成非法金融机构和业务；管理方式不同，资金互助合作社是社员民主控制的，有互为监督机制，而非法机构往往是少数人抄重，缺少监督机制，而是完全靠道德约束，一旦管理人道德出现问题就会给民间金融造成打击，这是民间金融难以合法化的一个重要原因；对信用自担责任不同，资金互助合作社是由社员自担责任，自已通过民主控制和监督来管理，有利益大家共享，有风险共担，也就是自已管理自已承担信用风险带来的责任，而非法金融往往是出资金人没有管理和监督权，出现风险责任后，迅速导致社会风险（一般表现管理人逃避后，政府来帮助收拾残局）；资金互助合作社资金使用是和农民的生产生活紧紧联系在一起的，和非法金融赌博和投机是有明显界线的；资金互助合作社一般使资金做到分散组合，而非法金融往往是靠资金链维持，一旦新的资金进不来，就会塴盘，从而引发社会问题（往往表现非法高息集资特征）。我们知道上述不同金融表现特征后，具体解读梨树县百信农民合作社资金运行机制和原理：
1、 组建的根据，合作社章程明确了十六届三中全会支持农民在自愿和民主条件下，发展多种形式的农村专业合作组织，同时按照中央1号文件进行金融组织创新，并根据非法金融机构处罚办法制定章程，做到了有政策支持和避免与非法金融机构相联系，为农村金融组织创新避免人为阻碍和增强农民参与互助信心起到了保架护航作用。
2、组建合作社原则：按照以农民为主体和自愿、自主、互利原则建立，体现了互助合作社发起的原则和价值观。有利和国家鼓励发展合作社政策相结合。
3、 建合作社的目的：做为准金融组织，主要是发挥社员内部资金余缺调剂，满足农民现实生产和生活对资金的需求，从而发挥联合农民作用，进一步引导农民走向生产和流通联合，从而使农民共同走向市场；同时，资金互助合作社做为准金融制度（社员内部信用），经过一定发展必然使社员看到合作社好处而增加资金和社员户数，就会解决和农民合作经济相适应的金融制度，因此资金互助合作社是农民内生自已银行的基础和条件，有利农村金融改革实质得到突破，这应是农村金融改革第二条道路选择。
4、 本社责任和管理。章程规定，资本自聚和责任自担。这一点很重要，长期以来农村小额信贷没有被金融监管当局认可，就是缺少资金自聚功能，往往一个项目小额资金不能发挥资金自聚功能，越做越少，被项目成本所吃掉，同时由于不能自担责任，项目结束后，也是小额信贷终结之日。这个机制是对小额信贷机制不能推广的机制的完善。小额信贷按照这个合作社机制运做很快就会降低运做成本，增加资本自聚功能和自担责任管好用活小额信贷基金。同时，这一规定，避免一旦出现风险将社员内部信用转移到社会信用的重要保障。
5、 “一人权票制”新型的民主和资本相结合控制合作社管理机制。传统合作制实行民主管理，体现在“一人一票制”的原则上，保证了社员的全体参与，但也使资本难进入合作社，造成合作社资本运做动力不强，而新型“民主和资本相结合的一人权票制”，它是按照一个人（社员）拥有的资本数量（按照一定制度和规则安排设计的，而不是单纯的股数），折合成表决权，使民主和资本双方利益从总体上达到相互促进，又能相互制约的表决方式。如，资金互助合作社规定，资格股200元（非农民身份社员资格股500元）1个表决权，每个社员都有这个权力，但为增加资本进入，章程同时规定，每增加400元（非农民社员增加1000元一个投票权），农民身份社员增加一个投票权，如老张入股1000元，其表决权是3票；再如，老王是非农民社员，入股10000元，其表决权是10票，这就体现出投资多，承担风险或收益也大，如果风险大收益小，又失去风险控制表决权资本就不会进入，自然合作社也就不会发展起来。举个例子说明“一人权票制”资本和民主平衡控制原理，老王入股10000元，按规定可贷给农民具体资格股200社员10户，这10户社员有10个投票权，老王也有10个投票权，这样在合作社会议上资本供给方和资本需求方（10个农民自然为了利益会联合的，这里主要从总供给和需求平衡假定的）就会互为作用，寻求利益平衡点，互相达成妥协，使资本找到市场，也使需求能降低寻求资金成本。如果合作社“一人一票”方式，10：1民主会控制资本，也就是2000元可让10000元听从借款利率安排，而10人需求资金就会想尽办法压低借款价格，资本没有适当收益只担风险，自然就不会进入；而股份制“按股表决”方式，1：10，一个人控制了10个人，资本供给方会因追求利益而抬高借贷利率，造成需求抑制，同样也不利社员互助发展，这样就根本改变了合作社性质。“一人权票制”合作社表决方式，是合作社发展的重大创新和发展，是资本和劳动相结合的制度创新产物，是效率和公平的最佳结合点，是民主和动力机制的统一。
6、 资金互助合作的原则：一是入股有红利，用款有费用，这一原则是互助利益形成的前提，只有用款人支付一定的资金使用费，才能形成经营成果，为入股人分红，保证资金能够通过合作社进行调剂使用；二是，闲散资金得利益，急需资金得方便，这一原则是鼓励社员向合作社增加股金和借用资金，是倡导性原则；三是，资本约束，比例制，这一原则是控制和分散金融风险的核心内容，是现代金融治理银行风险机制和合作社组织结合的关键点，是民间金融能否得到监管当局允许组织合法化存在的核心考虑要素。这一关过不去，就很难说服监管当局发下经营许可，金融组织没有符合风险监管框架和控制风险能力，是不会得到认可的。
7、 社员及社员股金设置。合作社社员是承认本社章程的农民、社会组织和个人，申请加入经批准后成为本社员，这一规定符合一般合作社对社员通行规则，但不同的是由于是资金互助合作社，通过这样设置社员有利城市居民和组织成为本社社员，为城市资金下乡开辟道路，其加入合作社后就是内部成员，就不会变成“不特定对象”，这有助于区别“非法金融机构”。社员股金分资格股，这是成为社员的最低股金要求，每个社员只能有一个资格股，再想增加股金就得增加投资股，投资格按字面意思理解就是要收取利益承担相应风险，投资格有两个动力来源，一是为增加资金收益而增加入股资金，同时获得表决权；另一方面，是想获得更多借款，按规定需要增加投资股，这是资本自聚功能和自担责任机制的体现基础，同时，也是资本约束的核心。按照百信资金互助合作社章程规定，农民身份社员借款额最高借款不得超过其股金的6倍，这就是资本约束，如老李入股200元，其最高借款是1200元，如果老李想借3000元，那么老李就要增加投资股300元，不增加股金合作社不会超过最高借款额借款的，能够有效的做到自我资本约束，同时，老李增加300元后，股金达到500元，使用3000元三个月，到期归还，那么老李500元股金又可互助其他社员了，这样资本自聚功能就发挥出来了。一个新社员加入需要借款6000元，那么他就需缴股1000元，同时受到合作社资本单户最高比例控制，不能超过10%，如果合作社总股金是50000元，那么这个新社员只能借款5000元。通过资本约束和比例控制，一方面建立了制度和规范，增强社员规则，有了内部监督，能够阳光运行，公信力会大大增加，另一方面，提高了控制风险和分散分险能力，有利于国家金融监管部门的监管。非农民社员借款额不得超过其股金总额80%，一是这部分社员主要是资金供给方，资金互助合作社主要解决农民生产和生活资金不足，二是这部分社员有急需资金需求解决其股金80%，相当自有存款到银行抵押借款性质，这一规定有益吸收城里资金下乡，同时有助防范套取资金风险。流动股，主要吸收闲置产业让度资金，来参加调剂资金，实行按约期管理，没有表决权；国家社会公共股，是接受国家和社会组织、个人对合作社的扶持资金，所产生的收益主要用于合作社公共积累或专项支出，如国家扶持合作社资金100万元，这100万元会产生7-8万元利息收入，就会解决合作社人员和办公费用，而其他股金分红就会不致受经费推销而降低收入，这样就会产生城里资金回流农村，从而解决资金不足问题；另一方面可建立起财政和政策金融扶持农民机制，通过国家扶持农民资金互助合作社，由合作社再聚资本，调剂资金余缺，放大对农民资金需求，就可使国家宏观政策和微观经济相结合，使政策落到实处，农民才能通过政策得到实惠，农民才能接受国家的引导参加到农村改革上来，也能够通过资金联结把农民组织起来，推进合作经济发展，实现共同发展和富裕。
8、 其他重要原则。三个月以内借款不得低于总股金的30%，这一规定是让社员能够经常参与合作社交易活动，增强合作社合力的重要方面，同时这一指标是保持金融组织流动性和支付能力的具体项目，合作社社员退股需资格股满3年，流动股满2年，这一规定主要是让社员增加最初组织成本摊销义务，同时也是在获得互助后对其他人也要承担义务，另一方面，有助社员理性加入合作社和减少合作社由于资金运用出去后，防止集中退股造成风险。单户投资股不得超过总股本5%，防止大户控股，避免单户由于投资过于集中，一旦出现不可预见风险，造成对单户经济过大打击，这就是有些农民想多加入而不能加入股金的原因。合作社股金按积数计算分红，保证了股金随时可以进行增减变化，而分配能够做到合理。借款利率实行期限管理，总的原则是，10内免息，体现互助性和人性化亲情，短期的利率低于同期农村金融机构利率，加速资金周转，让社员感受互助的方便和实惠，对合作社产生需求和信任，主动参与；中期（6-9个月）和农村金融机构一年期利率持平，一年略低于民间借款利率，逾期的按20%计息，充分发挥利率经济调节作用，促使信用体系建立。互助借款和资金来源在社员内部进行，严禁非社员间进行。这从根本上保证了与“非法金融机构”的区别，而有了生存、发展空间。
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