中国银行业监督管理委员会四平监管分局姜柏林
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随着粮食流通体制改革和粮食市场的放开，中国农业发展银行的“粮食银行”职能结束，对农业发展银行政策定位提到重要议程，农发行改革向何处去，引起了人们的高度关注。从有关信息看，对农发行职能定位和机构设置都还没有良方妙计。总结人们对农发行的改革意见主要有：撤销农发行；将农发行并到农业银行代理或信用社代理；保留农发行将农村信用社纳入农发行分支机构；将农发行改制成农业政策保险或担保公司；农发行单独设立，执行基本建设和基础设施投入。
中国是个小农经济的农村社会，没有国家政策银行是难以想象的。农发行不但不能撤并，而且要强化机构建设和职能作用。充分发挥国家通过农业政策银行引导和扶持农村经济发展作用。
因此，农业发展银行的职能定位应是：（一）国家引导农村经济发展的组织；（二）国家扶持农业产业发展的组织；（三）国家帮助农民提高组织化的组织。
农业发展银行设置三级机构：全国总行；省级分行；县级支行。市设办事处。县以下机构主要通过农民资金互助合作组织或合作组织进行传导，由发行向农民合作组织提供贷款，由合作组织向农户转贷或进行项目建设。
农业发展银行政策职能定位：
不能按照其业务经营划分，如农业基本建设投入或基础设施投入，这样划分有和财政职能混淆，另一方面由于按业务经营划分，难以突出农业政策银行在农村实施政策的引导、扶持和帮助的基本价值和作用。
如果我们采取上面“三原则”定位农业政策银行的政策职能，即，引导、扶持和帮助，那么政策银行就能够很好的发挥出政策效应，也能够突出“银行”作用，实现“政策”效应和银行资金周转使用，可持续发展。
农业发展银行政策定位，首先应是引导农村经济发展的银行。我国农民高度分散，如果国家不对农村经济从宏观上进行引导，农民的盲目性就会动摇农业基础地位，建立政策银行引导机制，就会使农村经济和国家经济结合起来，使农村经济在国家经济的引导下，在市场经济的调节下能够健康发展。如果没有国家经济对农村经济的引导，农村经济经受不住市场经济的冲击的，特别是国际市场经济的冲击的。
其次，农业发展银行的政策定位，应放在对农业产业发展的扶持上来。只有抓住农业发展经济的产业，才能将钱用在刀刃上。农业是国民经济基础产业，又是弱质产业，需要国家经济给予扶持才能巩固和提高。如果不建立起有效的扶持农业产业发展体制和机制，农业就会造成整个经济局面的萎缩。城乡结构矛盾更加突出。
三，农业发展银行的政策定位应是帮助农民提高组织化的银行。深化农村经济体制改革，绕不过去提高农民组织化这一关，农民组织化不提高，面对分散的农户搞改革，农民就会被边缘化，改革的成果就会被强势者占有。农民得不到实惠，就不会参与改革，农村改革就会永远找不到答案。农村改革之所以没有突破，就是没有围绕提高农民组织化进行，使各项农村改革政策不能整体推进。农业发展银行通过政策帮助来提高农民组织化，建立合作社经济，使农民联合起来，能够有效的解决农村发展中的各种问题和矛盾，农村改革才能够引向深入。帮助农民提高组织，建立合作组织，能够有效的通过国家财政策和政策银行引导和扶持农村和农业经济的发展，如果没有合作组织将农民联结起来，政策银行就无法发挥出政策的“作用”。
农业发展银行如何建立引导、扶持和帮助机制和体制：
（一） 农业政策银行要引导农村经济和扶持农业产业发展，首先要帮助和支持农民建立合作组织，通过农民合作组织将国家的政策支持传导给农民，通过农民来发展农业产业和农村经济。比如，要支持农民资金互助合作组织的发展，通过向农民资金互助合作组织提供贴息贷款来扩大对农民需求资金的供应，一方面缓解农村供求资金矛盾，另一方面带动了农民组织化的提高，把农民联合起来，提高了组织化，促进了合作组织发展。具体方法是，按照农民互助资金6倍提供贷款支持，资金充足率16%以上，远远高于商业金融资本充足，具备抵抗风险能力，放大对农民需求资金的供应，驱动更多的农户参加互助，这一方面使农民分散的闲置资金和产业让渡资金聚集到合作社，发挥资金蓄水池作用来调节资金余缺，满足生产和生活需求；同时，也能通过扩大内需拉动整个经济增长；另一方面，可以培育出竞争性的农村金融市场，建立起以农民合作金融为基础，政策金融为引导，商业金融（建立在合作经济基础上的）互为竞争市场的农村完善金融体系。
（二） 农民合作组织在政策银行的支持下，发展起来，农民就会主动的走向生产合作和流通合作，并向农产品加工发展，用农民的工业带动农业结构的调整和转化农产品增加附加值，同时用农民的内需（自已的消费市场）市场拉动工业的发展，从而改变农村原料供应市场，使工产品和农产品交换实现等价。国家通过对合作组织的扶持就能够有效的将对农业产业的扶持通过农民落到实处，由农民来发展农业产业经营，就会将收入留在农村，公平和效率就会同时得以体现出来，城乡二元结构得到破解。
（三） 农业发展银行通过贷款的投向，来引导农民资金走向，通过增加或减少资金供应，来引导农民进行基础建设和结构调整，就会改变传统的政策难以落实和没有传导组织和机制，而只能简单依赖行政手段，造成一些干部瞎指挥、命令主义、和欺上满下等现象，使干群关系对立和紧张，农村社会各种矛盾和问题激化。通过国家政策引导和扶持使农民能够真切的感受到党的好政策，使农民在组织化的过程中得到国家帮助带来实惠，就会勇敢的走下去，成为推动农村改革的主导力量。随着农村改革的深入，农村经营体制和经济体制就会完善，农村生产力就会发展，农村经济就会为国家经济的发展做出新的贡献。（2005-4-2）
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