耕地抛荒与中国粮食安全的潜在危机
——改善中国粮食安全内环境的新思考
邢成举
近些年关于耕地抛荒的研究日益成为了学术界和政界关注的焦点问题。当我们来思考中国的粮食安全问题时，国际粮食市场中的“魑魅魍魉”已经让我们的粮食安全面临着严峻的挑战，这可以从贾林州发表于《战略与管理》的《金融帝国主义、粮食霸权与中国的粮食安全战略》一文获得清晰的认识，但是这并不意味着从国际视野来分析国家粮食安全问题就足够了。事实上，要把握中国的粮食安全问题，我们也必须对影响国家粮食安全的国内形势即内忧有个清楚的认识。未来的粮食危机既是外来阴谋设置陷阱的结果，同时也是国内粮食生产形势所潜藏危机的一并爆发，而提高做好危机预测与管理，对于未来的国家安全形势与社会稳定都具有至关重要的作用。本文主要是从影响中国粮食安全内环境的耕地抛荒展开论述的。
新中国建立以来，我们国家的粮食生产取得了令世人瞩目的成就，用有限的土地养活了世界上五分之一的人口。但是不容我们忽视的是，粮食从曾经让国人骄傲的成绩则慢慢演变为让人们伤心和回首的记忆。从我们国家大豆地位的沦丧，我们就不可能对如今的粮食生产形势进行掉以轻心。目前美国正在酝酿的“转基因玉米”的“北伐”阴谋也已经在广西实施3年，当地原有的玉米品种已经消失，与玉米生产相关的农药市场也被美国的孟山都和杜邦公司掌控。在我们面对这样的事实而痛心疾首的时候，地方政府相关部门的决策人到底是怎么思考的，我们无法得知，但是这种只关注眼前利益而不谋虑长远的做法实在是太不妥当了。关于转基因食品安全性的研究证实，转基因农产品的安全性还有待于进一步的观察和试验，而在欧洲和美国都遭到拒绝的转基因农产品怎么就顺顺当当地进入了中国的耕地呢？而且这种农产品在一部分地区还是作为主粮而被消费的，如果真的要这么做，恐怕我们中国人自己是为外国人做了转基因农产品安全性的人体试验。尽管目前，我们国家的粮食安全问题还没有到内忧外患的局面，但是为了降低风险和保障粮食安全，我们做到未雨绸缪还是很必要的。接下来，我们转入本文论述的重点：新土地抛荒与中国粮食安全的隐忧。
一、耕地抛荒关涉中国粮食安全：假问题还是真问题？
当笔者使用耕地抛荒的概念不同于以往时期的土地抛荒现象。本文中所谈论的耕地抛荒主要是指税费取消之后的土地抛荒现象，因为学界不少人曾经认为减免农业税费并给予农业补贴就可以解决土地抛荒的问题却并没有为事实所证实。与其预测相反，近些年出现了越来越多的土地抛荒现象。我们无法对全国抛荒的耕地面积给出一个准确的数字，但是新土地抛荒的现象广泛存在于多个省市，且有不断蔓延的趋势。从近几年，我们调查的情况看，耕地抛荒影响中国粮食安全是一个不容置疑的真问题。
据国家统计局的数据可以得知，2001年我国存有耕地面积13004万公顷，到2009年这一数字则变为12172万公顷，9年间共减少耕地面积832万公顷，年平均减少耕地面积92.44万公顷。国家制定的18亿亩土地的红线，正在逐年逼近。坚守底线在目前看来将是一项严峻而由急迫的任务。国务院对粮食安全问题一直高度重视，为此确立的13个粮食主产区将为国家粮食安全与稳定肩负更加重大的责任。而从目前的一些数据分析，这些粮食主产区的粮食生产也面临一些困境。如下表1所示，有不少省近几年年的粮食生产中，出现粮食种植面积减少的现象。导致粮食种植面积减少的重要原因当中的一个关键因素就是新土地抛荒。如河北省2008年粮食种植面积比上年减少1万公顷，从2005年开始粮食种植面积一直下滑，到2009年有所改观。辽宁在2008年减少粮食种植面积9.1万公顷，还有湖北省2008年较上年减少粮食种植面积0.9万公顷，四川省2008年较上年减少2万公顷。我们这里以粮食主产区为例来进行讨论并不意味着是对粮食主产区的责备与批评，而是希望我们能够客观地认识到粮食生产中存在的一些问题和风险，以保证粮食安全万无一失。
表1：2001—2009年13个粮食主产区粮食种植面积统计表（单位：千顷）
类别200120022003200420052006200720082009
河北6628.936484.425943.986003.426240.246199.446168.236158.116216.5
内蒙古4383.24343.464051.474181.14373.584461.925119.875254.485424
辽宁3162.922845.42743.2672906.730523156.43127.23035.93124.1
吉林4201.644037.64013.754312.084294.54325.54334.694391.224427.7
黑龙江85348291.28114.784588650.89023.7310820.4610988.9311391.03
江苏4886.664882.584659.474774.594909.484985.085215.595267.15272.04
安徽5841.736091.876157.26312.26410.96493.496477.816561.16605.57
江西3265.23187.943051.123350.073441.473534.933525.273578.073604.6
山东7153.516912.616415.416176.326711.736797.456936.496955.617030.09
河南8822.798975.18923.338970.079153.419303.089468.0396009683.61
湖北4015.733882.83557.763712.373926.814067.143981.433906.694012.53
湖南4802.814652.574529.794754.14838.64807.34531.34588.84799.1
四川6706.6736645.96387.36476.56564.846583.364506430.96419.4
资料来源：国家统计局《统计年鉴》，2001—2009年数据。
接下来我们来看另一项数据，这也是我们讨论新土地抛荒的一个背景，那就是城市化进程，如表2所示：
类别2003200420042006200720082009地区小计
河北50.735.94943.932.4527.9438.57278.46
内蒙古2.63.813.310.534.5443.6931.74140.17
辽宁36.638.771.977.272226.6583.78606.83
吉林9.813.423.149.456.5367.5928.66248.48
黑龙江19.511.7211618.3437.0940.67164.3
江苏310.6193.7117.4121.4158.77107.08159.571168.52
安徽52.928.398.347.261.6284.53106.18479.03
江西96.482.141.719.724.0717.8725.24307.08
山东111.4208.5157.1136.6140.9393.9283.41931.86
河南97.426.93795.131.5331.9530.32350.2
湖北23.539.120.33625.8821.253.78219.76
湖南60202.530.340.529.0830.9339.34432.65
四川43.121.830.245.545.7664.4892.35343.19
表2：2003—2009年主产区土地征用统计表（单位：平方公里）
资料来源：国家统计局《统计年鉴》，2003—2009年数据。
从表中，我们得知2003至2009年13个粮食主产区在城市发展中河北省共征用土地278.46平方公里，内蒙古140.17平方公里，辽宁606.83平方公里，吉林248.48平方公里，黑龙江164.3平方公里，江苏1168.52平方公里，江西307.08平方公里，安徽479.03平方公里，山东931.86平方公里，河南350.2平方公里，湖北219.76平方公里，湖南432.65平方公里，四川343.19平方公里。 其中征用土地面积居前三位的分别是江苏、山东和辽宁。在国务院确定的粮食主产区内，土地征用方面有着较其他省市更为严格的审批制度，但是依然有这么大面积的土地征用，我们就可以设想在非粮食主产区的省市其城市建设征用土地方面更快的增长速度了。
征用的土地是来自哪里的呢？这个问题的答案很清楚，就是来自村庄，来自耕地。城市天然地脱胎于乡村，这是不争的事实，城市的发展意味着乡村区域的萎缩，也意味着曾经的农业生产区的缩小。正是在城市化发展的背景下，我们再来思考全国各地出现的新土地抛荒现象，我们才能充分地感知到粮食生产当中面临的危机和风险。从全国粮食生产的总量上看，我国的粮食生产已经实现了联系多年增长的目标，但是我们也可以看到粮食增产的难度也越来越大，相邻年份粮食增长的幅度也开始缩小。如表3所示：
表3：2001—2009年主产区粮食产量统计表（单位：万吨）
类别
2001
2002
2003200420052006200720082009
河北2491.82435.762387.82480.12598.582702.82841.552905.812910.17
内蒙古1239.11406.081360.731505.31662.151704.941810.692131.31981.7
辽宁1394.41510.41498.317201745.8172518351860.31591
吉林1953.42214.82259.625102581.2127202453.7828402460
黑龙江2651.72941.22512.3300130923346.43462.9442254353.01
江苏2942.052907.052471.852829.062834.593041.443132.243175.493230.1
安徽2500.327652214.82742.962605.32860.72901.43023.33069.87
江西16001549.51450.3166317571854.519041958.12002.5
山东3720.63292.693435.543516.73917.384048.774148.764260.54316.3
河南4119.884209.983569.474260458250105245.225365.485389
湖北2138.4920471921.022100.122177.382210.142185.442227.232309.1
湖南2700.32501.32442.7326402678.62706.22692.228052902.7
四川2926.53132.43054.13146.73211.12893.4302731403194.6
资料来源：国家统计局《统计年鉴》，2001—2009年数据。
如上面表格的内容所示，内蒙古、辽宁和吉林三省在2009年的粮食生产中较上一年的产量有明显的下降，而其他实现了粮食总产量增长的省份，也只有很小幅度的粮食增长，如河北省2009年较上年粮食增长不到5万吨，而2008年较2007年粮食增长了64万吨还多；如黑龙江2009年较2008年粮食增长128万吨，而2008年较2007年粮食增长763万吨。而国家发布的关于粮食生产的连续多年的丰收和增长也让我们的一些人开始变得得意忘形，所谓中国粮食安全不会出现问题的论调不绝于耳，但是需要我们清晰去认识的事实则是粮食增产或许已经走到了极限，除非实现重大的科技突破，否则要实现耕地不断增产的目标是很难的。加上城市建设的快速推进以及人口的不断增长，我们想要保持一定比例的储备粮的愿望在将来的某一时刻也难以保证了。从笔者多个省份基层调查的情况看，在粮食产量的统计上，也存在着不严谨的问题，不少地方对粮食产量的统计并不是根据农户实际的粮食生存量来上报的，而是由村干部自己在家里根据自己的经验“造出来”的数据，所以数据的真实性是值得怀疑的。
在关注粮食生产形势的时候，我们还可以通过年度粮食人均占有量的情况来分析当前的粮食生产形势。从13个粮食主产区人均粮食占有量的情况看，近几年有一部分省市人均粮食占有量是不断下降的，这也就意味着这些省份向外省供应粮食的能力是下降的。具体分析，我们看表4。
表4：2001—2009年粮食主产区人均粮食占有量年度统计表（单位：公斤）
类别200120022003200420052006200720082009
河北370.72362.64353.64365.3380.44393.16410.60417.15415.05
内蒙古521.4591.34571.95632698.6712.86754.14884.59819.60
辽宁330.74359.75356.19408.21414.84406.26428.29431.99368.56
吉林720.94821.76836.41927.45953.221000.18899.971039.53898.87
黑龙江707.12771.56658.7786.43811.85875.68905.701104.661137.84
江苏397.76394.55334.33381.31380.35404.85412.82415.03419.43
安徽406.09436.6347.47426.22426.98467.82474.55493.48500.55
江西384.34368.56342.19389.54408.76428.77437.34446.65453.47
山东410.66363.37377.39384.23424.86436.36444.29453.63457.05
河南438.03439.27370.28439.54489.95533.77559.43571.13569.78
湖北356.33342.23320.45349.5382.47387.64383.68390.40404.01
湖南414.28378.28367.57395.19424.7427.25424.07440.52454.04
四川344.92361.85351.58361.16392.2353.26371.50386.11391.42
资料来源：国家统计局《统计年鉴》，2001—2009年数据。
从表4的内容可知，2008年到2009年，河北、内蒙古、辽宁和吉林四省的人均粮食占有量是下降的，而其余省份的人均粮食占有量则有上涨，但是都是很小的幅度，这同样也证实了粮食生产方面增产的困境。另外，还有一方面的内容也是需要强调的，那就是在计算人均粮食占有量的时候，是以一个省内的常住人口为口径的。这样的话，常年在外打工的农民工是没有被计算在内的。要是降各个省份外出打工的农民计算在内的话，恐怕能够实现粮食人均占有量不断上涨的省份也只能是寥寥几个了。
按《中国的粮食问题》白皮书的说法，“未来中国粮食需求量为：2010 年人口近14 亿，按人均占有390 公斤粮食计算，总需求量5.5亿吨；到2030 年人口增加到16 亿的峰值，按人均占有400 公斤粮食计算，总需求达到6.4亿吨。按过去 20 年的人口增长和粮食消费情况推算，我国土地可负载人口17 亿。也就是说，我国粮食的生产能力基本能自给，不会对我国的粮食安全带来危机。”[1]这样的说法是不准确的，因为其预测过程没有考虑到因土地抛荒、城市建设和水土流失等原因带来的耕地面积的减少，要是将这些因素纳入预测的模型，恐怕就不会得出上面的结论了。
在耕地面积不断萎缩，人口不断增长，人均粮食占有量的上涨趋势难以维持和城市化快速发展的背景下，我们谈论土地抛荒给中国粮食安全所带来的威胁与影响就显而易见了。耕地种植面积是决定粮食产量的最核心要素，而影响耕地种植面积大小的一个关键因素就是土地抛荒面积的多少。下面的讨论中，我们将结合一些地方的数据来勾勒出土地抛荒的轮廓图。
二、耕地抛荒的地方镜像：“多点开花，星火蔓延”
其实关于耕地抛荒的调查和研究早就揭示了耕地抛荒的事实，只不过那不同于本文所谈的新土地抛荒。比如，2000年安徽省统计的土地撂荒面积为9.0万公顷，约占耕地面积的1.2%；湖北省季节性撂荒面积达13.13万公顷，约占耕地总面积的4.0%；江西省撂荒面积为4.13万公顷，约占全省现有耕地的2.0%，其中季节性撂荒占撂荒面积的80.0%。2004年，中央政府实施逐步减免农业税的政策以来，常年性抛荒正逐步消除，但季节性抛荒却依然时有所现。上世纪90年代，我国的开发园区热，最高峰时达8000多个，过多过滥的各类开发园区侵吞了大量宝贵的土地，虽然国家对各类开发园区进行清理，但仍然有大量的土地却“征而不用”，长年闲置，造成耕地、园地等土地的浪费。近十年来，我国经济快速发展，工业“三废’，、生活垃圾对农用地的污染也日趋严重，使农用地的土地质量下降，产量降低;并且污染情况严重的农用地不能耕作。同时，由于农民种粮积极性不高，这在一定程度上会导致粮食减产。自1998年全国粮食总产量创出51229.5万吨的历史最高水平以来，我国粮食产量就开始大幅下降，2003年降至43069.5万吨。在国家加大支农投入、出台系列惠农政策的激励下，从2004年开始又出现连续4年的增收景象，但2007年粮食总产量仍只有50160.3万吨，没有达到历史最高水平。同时，在诸多影响粮食产量的因素中，土地播种面积和成灾面积是影响粮食产量的关键变量。
（一）耕地抛荒定律
尽管到目前为止，我们还无法给出一个关于全国耕地抛荒的准确数据，但是不少地方关于土地抛荒情况的调查及其数据的发布也足以让我们对耕地抛荒的整体情况有个大致的了解和推论。通过我们已有的调查和其他相关机构和个人进行的土地抛荒调查，我们可以大致描画出新土地抛荒的轮廓图。中国要想在较长时期内实现粮食产量相对稳定和增长，在技术和资本都不能替代土地的情况下，必须保持耕种粮食土地的基本稳定。这是我们必须正视的一个客观事实。不过，近年来日益糟糕的事实是，全国普遍存在的土地抛荒。耕地抛荒现象的普遍化在客观上导致各地政府低估农业用地的价值，高估非农项目用地的价值，从而刺激了蚕食农业用地特别是种植粮食耕地以实现所谓产业升级和追求GDP增长的欲望。这是一个为国家粮食安全埋下潜在危机的制度信号。
从多地区土地抛荒的实施和抛荒的发生过程，我们可以总结出土地抛荒的几个规律。规律一：耕地抛荒的程度与人均拥有耕地的面积是成反比的。也就是说人均耕地越少的农业生产区，越容易出现土地抛荒。为什么呢？人均耕地面积小意味着人均农业产出低，也意味着土地对耕的吸引力就低，在这种情况下，耕地更容易被抛荒。同样的，在人均耕地面积小的地方，进行土地流转的难度更大，要想形成较大规模的土地流转面积，转入土地方要与更多的农户进行协调，这也增加了流转的成本。规律二：耕地抛荒的程度是与农村基层组织的治理能力成反比的。村级基层组织只要能够发挥足够的引导与治理作用，村庄内的土地抛荒就难以出现。所谓的治理就是要对农业生产进行适当的调控，能够为农业生产的公共品提供供给。在村级组织人员涣散，机构瘫痪的地方，土地抛荒往往比较严重。规律三：耕地抛荒的程度与农业生产的便利程度成反比。这里的农业生产的便利程度主要是指农业生产的机械化程度、农田水利设施的完备程度以及耕地所在位置交通与远近的内容。在老人农业的背景下，劳动付出程度直接影响耕地抛荒面积的大小。在无法负担重体力支出的情况下，农田生产的便利程度成为影响老年人选择抛荒地块的关键标准。规律四：耕地抛荒的程度与打工经济发展程度成正比。打工经验发展程度较高的农村地区，农民外出务工的比例较低，村庄中流下来从事农业生产的人员就相对充足，而打工经济发达的农村地区，就看不到年轻人在村庄中务农了。规律五：耕地抛荒的程度是与区域内农民打工机会的多少成反比的。在县乡范围内若是存在大量的兼业机会的话，农民往往倾向于选择在本区域内就业。这样就可以做到种田和打工两不误。凡是这样的地方，耕地抛荒也较少出现。而本区域内没有这样就业机会的地方，农民就选择外省市打工，这样就难以兼顾农业生产了。规律六：耕地抛荒的程度是与当地的信息发达程度成正比的。在信息发达的地方，农民外出打工现象出现的最早，因为他们最先得知了国家关于市场经济以及鼓励农民流动的政策，他们本身受市场经济影响的程度也更深。原本自给自足的乡村生活已不再成为生活的目标，而发财和致富成为了他们的渴望，如此打工也开始深入人心。
（二）耕地抛荒的地方性资料
以人口大省和粮食主产区四川省为例，随着人口的持续增长和城市化进程的加快, 耕地总量和人均耕地不断下降，粮食供求日趋紧张。统计资料显示，从1999～2008 年，四川省人口从8358. 6 万人增加到8907. 8 万人， 耕地面积却从454. 47 万公顷减少到395. 95 万公顷，粮食产量从3668. 4 万吨减少到3500. 2 万吨，而粮食需求却从3343. 4 万吨增加到3563. 1 万吨,粮食供求矛盾日益突出。四川省农业厅2008 年对全省10 个市、 20个县、40 个乡镇、77 个村的33232 个农户承包的103906 亩耕地进行调查统计显示，截止2008 年4月底，抛荒耕地总面积达5541 亩，占调查耕地面积的5.3%。 其中， 常年性抛荒2410 亩, 占抛荒面积的43. 5%, 占调查面积的2. 3%；季节性抛荒3131 亩，占抛荒面积的56. 5%，占调查面积的3%。四川省农业厅2008 年的调查数据显示，被调查农户抛荒旱地占抛荒耕地总面积的75%左右，水田抛荒占抛荒面积的25%左右，旱地抛荒的比例大约是水田的3 倍。[2]四川省耕地资源本来就比较紧缺，因为山地多，土壤费力较差等原因，其粮食生产受土地抛荒的影响是相当明显的。笔者所在的华中科技大学中国乡村治理研究中心通过对10多个省市的调查发现，在农业生产条件越差的地方土地越容易被抛荒。而在农业生产和基础设施条件好的地方则不容易出现土地抛荒。
湖北省是粮食主产区，为国家粮食安全做出了较大贡献。以 1990—2004 年为例，即使在粮食不断减产的趋势下，湖北省平均外调粮食为 375 万吨，占平均产量的 16.17%，粮食产量占全国粮食总产量平均达到 4.99%。可见，湖北省粮食安全对全国粮食安全具有重要的作用。湖北省粮食产量波动幅度较大，很不平稳，从 1998 年开始，粮食产量连续 6 年减产，到2005年开始有所回升。 随着粮食减产，湖北省粮食产量占全国粮食产量的比重以及湖北省外调粮食占全国粮食净进口量的比重在逐年减少， 尤其在2000—2004 年湖北省城镇化加速时期，对国家粮食安全的贡献率处于历史上最低水平，从而严重影响湖北省粮食安全对国家粮食安全的贡献。[3]到2004年时，湖北省粮食产量占全国比重为4.47%，当年外调粮食比重占净进口粮食比重为0.28%，与此同时2004年湖北省粮食无法自给，粮食缺口为174万吨。根据人口预测结果，2007—2026 年湖北省城镇化水平逐年提高，非农业人口以年均 3.06%的速度增长，到2026 年，非农人口比重占总人口比重达到 65%。，可以预测，由于非农业人口的增长，湖北省耕地面积以及人均耕地面积将以每年约 0.4%的速度减少。 1978—2004 年期间，湖北省平均人均耕地面积为 0.056公顷。根据前面分析，耕地保护政策能很好地维护耕地的稳定性， 假设在未来 20 年国家的耕地保护政策具有一定的延续性， 那么按照年均 0.4%的减少速度，到2026 年人均耕地面积将减少为 0.044公顷。但是耕地保护政策的连续性能否一直发挥对耕地高力度的保护作用还不好说。
姜莹和聂建亮在2006 年底以河北省栾城县一乡镇为调查对象，调查发现全镇共 3 177 户，10 930 人，拥有耕地 1 193. 2 公顷( 水浇地 630 公顷) ，人均耕地0. 12公顷。其中，非农业人口 334 户( 1 233 人)，农业人口2 843 户( 9 697 人) ，劳动力5 186 人(其中男性2 766 人)，人均纯收入1 900 元。两位调查者在该镇的抽样调查显示，有27. 2%农户的承包地现在主要用来种树，这一数据印证了笔者对该区域抛荒特征的观察。[4]一般出现这种情况的地区，当地的木材加工业较为发达，种植的树种以速生杨为主要类型。此外，种树导致抛荒的情况还出现在一些郊区村，这种类型的种树主要是发展园林绿化和花卉产业，如江浙的一部分农村就是将自己的耕地发展成为了花卉种植基地。花卉的高利润是导致村民转变耕地种植用途的主要原因。
对湖南省冷江滩区进行了农地闲置情况调查，即2008年对普利桥镇、牛角坝镇、花桥镇的调查，其中普利桥镇的调查对象为朱家洞、杉木桥两村，抛荒耕地占全村耕地的比例分别为2.16%和6.22%；牛角坝镇的调查对象为拓刺塘、牛角好两村，抛荒耕地占全村耕地的比例分别为6.67%，15.82%%；花桥镇的调查对象为峦山岭、老街两村，抛荒耕地占全村耕地的比例分别为4.32%，9.68%。调查发现，不仅很多耕地长满杂草无人耕种，而且还有一部分退耕还林的山地也因缺乏有效的管理而荒芜。从调查的情况来看，抛荒耕地总面积为 41.14公顷，占六村耕地总面积的6.86%。[5]相关研究中，以反映湖南省土地抛荒的现象最多，其现实情况也最为严重。根据湖南省郴州市的农业大县——桂阳县的调查统计 , 到 2002年5月30 日止 , 全县抛荒耕地 18945亩 , 占全县耕地总面积的 4.9 %。有的乡镇的抛荒面积占全乡耕地总面积的25 % , 个别村组抛荒面积达 50 %。另据安徽省农村社会经济调查队课题组的调查：2000 年 310 个村民小组共有抛荒耕地158919 亩 , 占调查耕地面积6257916 亩的2.54 %。常年抛荒的耕地 93315 亩，占抛荒耕地面积的 58.72 %。2001年上半年 310 个村民小组共有抛荒耕地 147119 亩，占调查耕地面积的 2.35 % , 常年抛荒的 93712 亩，占抛荒耕地面积的 63.67 %。由此推算，2001 年上半年全省有抛荒耕地面积 149109 万亩，其中常年抛荒耕地 94193 万亩，涉及到 73140 %的农户。土地抛荒现象十分严重，并且具有普遍性。以从事农业为主的中西部地区的耕地中，坡度在25 度以上的坡耕地 , 中部地区便占了总耕地面积的 17.1 % , 西部地区76.5 %。中西部地区尤其是西部地区的耕作环境十分恶劣，大部分的坡耕地是靠天吃饭。同时，近年来，政府对农业的投入比例逐年减少， 导致农业基础设施投入不足，不能很好地改善农业的耕作环境，引致受灾面积连年扩大，直到 2001年才有所改善。恶劣的耕作环境，大片的成灾土地和微弱的抵抗风险的能力，降低了农民进行农业生产的预期收益。在种地无利可图的情况下，文化素质较高的农民便会弃地外出，另谋生路。[6] 2008年4月22~23日，湖南耒阳市政府和市农业局组织专门力量对全市35个乡镇办事处各选择一个靠近公路可能会出现大的抛荒粮食生产进度慢的村进行了调查，结果表明：被调查的35 个村中，水田抛荒面积占13.3%，水稻双改单面积占43.7%，双季稻面积仅占43%。该市政府还在2007年对反映抛荒最严重的大义乡东坪、陶州、谭家湾、滩龙、红泉下和黄市镇上堡、株山即两个乡镇的7个村进行了调查。调查发现，这7个村水田抛荒面积占 28.8 %。[7]土地抛荒的比例让人十分担忧。刘伟健和余舞蛟的调查显示：长沙市现有耕地面积24.68万公顷，其中水田22.43万公顷，旱地2.25万公顷。2007年全市出现季节性抛荒2.28万公顷，占耕地的9.23%。常年性抛338公顷，占耕地面积的1.37%。常年性抛荒中，因外出务工抛荒面积为7公顷，无劳力耕种抛荒面积为36公顷。[8]
重庆市也出现有不同程度的抛荒。以重庆市涪陵区为例：目前， 涪陵农村普遍存在青壮年劳动力不足的情况，在一些我们走访的村庄，村里耕作的主要劳动力是50岁到70岁的老年人，以及一些身体残疾，不适宜外出打工的年轻人，有的村干部总结本村80%以上的耕地是由老年人耕种的。有的村召开村民会议，除去村干部比较年轻，与会者都是六七十岁的老年人，大量青年人离开土地，外出打工谋生，只有过年才回农村的家里。他们已经习惯了在城市里工作生活，不愿再回到农村。可以预见，再经过10或15年之后，现在50岁以上的那些老年人彻底丧失劳动能力之后，农村劳动力将更为匮乏。根据统计资料，我国现有耕地总面积当中坡度大8度的陡坡耕地约占35.11%，面积为3334 万公顷，分布于山区丘陵地带。相对于平地，陡坡耕地生产条件较差，因而在未来农村劳动力减少的情况下，可能出现抛荒的趋势。重庆涪陵境内有大面积的陡坡耕地，通过实地走访调研，我们对这一情况进行分析。从全国来看，坡地总面积达到3000 万公顷以上，其中 85%在西部地区，如果大面积抛荒，对农业生产和国家粮食安全的影响不可轻视。[9]坡耕地在重庆市将会是被首先抛荒掉的，这可以从这些耕地的单位种植成本和收益的比较中得知。在种植坡地时，人们往往要付出更多的体力劳动，同时因土地营养差，土地的单位产出也较非坡地低，所以最容易被抛荒。2008年 8—10月，郑财贵等对重庆市璧山县大路镇 14个村 3个社区的撂荒地进行实地调查。调查结果显示，全镇撂荒地462. 70公顷,，占全镇耕地面积的7.89 %，其中水田撂荒 86.74公顷，旱地撂荒375.96公顷。不同村的分异程度较大，最高的四维村撂荒地比重达26.93%，近郊的红石社区、接龙社区则没有撂荒地。[10]调查还得出了抛荒土地的区位特征，距离城镇中心越远越容易被抛荒，距离道路越远越容易被抛荒。城镇和道路可以为耕种农作物提供便利，所以距离城镇与道路的远近与抛荒的程度是紧密相关的。据调查统计重庆市三汇镇有耕地2 273.6 公顷，而目前该镇土地抛荒面积约为140公顷，占耕地总面积的6.2%。抛荒的耕地中常年抛荒和季节性抛荒的土地分别为86.7公顷、53.3公顷，分别占抛荒土地总面积的62%和38%。与2003年同期相比，该镇的土地抛荒面积增长了46%，且仍呈增长趋势。
作为粮食主产省区的安徽和江西也同样出现有土地抛荒的情况。1999 年相关调查发现，安徽省肥东县抛荒地中，生产条件差的地区、 城郊、生产条件好的地区抛荒地比例为8∶1∶1，到了2000 年这一比例变为 6∶1∶3，到 2002 年又进一步变成 5∶1∶4 ，越来越多的旱涝保收的高产农田被弃耕抛荒。耕地抛荒在近年来也是江西省瑞昌市农村的一个普遍现象，调查统计发现，瑞昌市目前农村耕地抛荒面积约为0.164万公顷，占耕地总面积的10%， 其中常年抛荒0.07万公顷，季节性抛荒0.093万公顷，分别占抛荒面积的43%和57 %。耕地抛荒面积与两年前相比增长了70 %还多，并且抛荒土地面积仍呈增长趋势。[11] 詹琳的文中提供，2008年，安徽省泾县桃花潭镇全镇弃田抛荒面积37.2公顷（其中常年抛荒25.1公顷，季节性抛荒12.1 公顷），占耕地总面积的5.2％，涉及农户512户，占总农业户数的17.2％。[12]多个数据显示，安徽省目前也正经历着严重的土地抛荒浪潮，如果不能有效遏制，后果将难以设想。
除了，粮食主产区之外，还有其他一些非粮食主产区省份也面临着土地抛荒蔓延的挑战。如，据谢启庚、肖端亮和伍启忠的2001年通过全县13个乡镇耕地抛荒情况调查统计：目前抛荒面积是 736公顷, 占耕地面积的 7.7%。[13]据罗胜奎2007年4月17~ 30日调查, 福建永定县耕地抛荒面积有245.3 公顷，占耕地总面积的 1.21 %，其中包括全年性抛荒和季节性抛荒。季节性抛荒各地普遍存在，主要是水田，集中在冬、春季。[14]在非主产区粮食生产能力下降的情况下，其粮食自给能力就不断下降，原本可以实现粮食自给自足的省份也开始出现了粮食缺口。所以，无论是粮食主产区还是非粮食主产区对要严肃对待新土地抛荒的现象，要将解决土地抛荒的问题纳入议事日程。
三、 讨论耕地抛荒与中国粮食安全的背景：老年农业与老化水利
当我们在思考耕地抛荒的现实性影响及其发生的时候，有两个背景是我们必须进行考虑的，其一就是农业生产的老龄化，其二就是农田水利设施的破坏化。两个背景的存在不仅可以让我们更好地理解，耕地抛荒现象的发生和其带来的影响，更可以让我们理解耕地抛荒的未来发展趋势。
所谓老年农业就是，目前承担农业生产任务的主要是中老年人，并且以老年人为绝对的主力。在打工经济已经进入村庄近30年的背景下，我们不难发现现在打工经济已经成为了影响农民生活的第一经济形态。在打工日益成为一种日常化的生活方式时，留在农村中的农民群体被称为是“386199”部队。调研发现：与全国大部分农业地区一样，相对较高的打工收入使得越来越多的青壮年走出农村，而五十岁以上的老人则成为种田的主力军。社会转型期，老人种田将成为当前社会的普遍和长期性现象。日益恶化的水利条件，沉重的农业投入已经超出老人可承受的范围，农业收入仅够满足老人的基本生活需要，严重影响了老人种田的积极性和持续性。在上个月湖北省委组织的“三万”活动中，华中科技大学工作组对孝感市王店镇进行了全面深入的调研，老年人种田的普遍性也是此次调查关注的重点之一。以王店镇港边村为例，该村一二两个小组共有110户，440人，其中常住人口210人，五十岁以上的老人和十五岁以下的小孩占在湾子人口的99%，五十岁以下的村民只有村会计一人。湖北省的相关文件显示，目前湖北省内农业生产任务的80%是由老年人完成的。因此，加快农田水利基础设施建设和降低老年人的种田成本，就成为提高老人农业生产积极性，增进老年人福利，提高农地使用效率和保证我国粮食安全，繁荣农村社会的重要议题。
老化水利就是说，我们国家农业生产领域的水利基础设施普遍存在老化和破损的情况。我们大家都知道，建国以来的农田水利建设主要集中在人民公社体制时期，全国90%以上的水利设施是在那个时期建设完成的。从改革开放开始知道现在，我们没有组织过什么农田水利设施的大规模建设，而只是地方上小规模、不系统的小农水建设。无论是湖北、湖南还是安徽、江西，我们的调查发现，全国大部分地区当前的农田水利设施都在“吃老本”，而新的农田水利建设很少，也没有能够发挥出明显的效益。今年一号文件之所以锁定水利建设，也是因为水利设施已经到了非重新投资建设不可的地步，要是没有农田水利的保障，粮食安全的目标也是难以实现的。农业是天然的亲水性产业，要是没有水资源的供给，农业生产就会难以维系。
老年农业的背景让我们认识到，老年人需要更加便利的水利设施，需要更加便利的道路，因为体力上的不足和对人生期望的相对短期，在老年人成为农业生产主力军的情况下，农田更容易被抛荒。在我们调查过的众多地区发现，老年人大部分都种植3亩左右的耕地，这样面积的耕地正好可以维持其温饱。中西部地区的老年人都秉持一种观念，“人老的时候，只要能有口吃的就够了，我们别的也没什么期望”。老年人不是不愿意耕种更多的田地，而是身体状况每年愈差，农业生产成本不断提高，作为农村中的弱势群体，他们会选择抛弃手中的一部分耕地即首先放弃自己田地中条件差的地块，将农业生产条件好的地块保留在自己手中耕种。
老人种田难主要是灌溉难和收割难。老人对改善水源条件有迫切需求，在农户家中听到最多的就是“盼着政府把我们的水源搞一搞”。大部分农村都缺少大中型水利的补给，灌溉主要依靠塘堰存水，也就是当地人常说的“靠天吃饭”。在一般年份，降水能够将村里的塘堰灌满，也就是说正常年份，塘堰中的存水能够基本满足农田灌溉需要。然而，近年来，尤其是税费改革以后，由于村级组织财政能力有限，两工制度的废止以及村庄劳动力的大量流失，导致塘堰年久失修，绝大部分塘堰的有效储水量不及原来的百分之三十，同时大部分水渠淤塞，引水灌溉极为不便，只能靠水管将水引到田里。在收割的时候，很多老年人都坦言，他们没有能力将一袋稻谷从田地扛到可以通机动车的路边，因为普遍情况下，稻田中只有田埂，而难以看到什么机耕道。要是能够提升农业生产的机械化程度，土地抛荒的现象也可以有一定程度的减轻。
而同样的，老化水利的设施也让我们认识到，水利条件差造成农业生产成本提高、农业生产不好搞、生产安全系数降低，加之老年人投入在农业生产上的劳动力有限，造成的进一步后果是农地的使用率急剧下降。我们调查的孝感市王店镇港边村全村有20%以上的土地被抛荒，有的村民组甚至将近一半的土地无人耕种，并且每年新增土地抛荒面积逐渐扩大。
四、 耕地抛荒的多元因素分析
造成耕地抛荒的原因是复杂的，但是我们却必须进行深入的探究，不然对于耕地抛荒的治理就难以有效展开。通过几年多个省份农村的调查，从村民的话语中，我们可以感知造成新土地抛荒现象的原因是多重的，其之间也是相互作用的。在税费改革之前，关于土地抛荒的讨论是一个公共的热点话题，那时候主要是从农业的比较效益低、农村公共品与公共服务不足、打工经济的影响等方面展开讨论的。龙村调查也同样可以发现这些因素的作用，但是这并不是我讨论的重点。我们都听说过，“这是一个巨变的时代”，在这巨变的时代里，农村也在发生巨变。从上世纪90年代末到当前，也就是10余年的时间，农村也在悄无声息地发生着巨变。对于这样的巨变，若是不能亲身接触农村的实际，我们是无法体会的。龙村的土地抛荒或许就是巨变农村图景中的一道“景致”，不过让我们看起来总是觉得不怎么舒服，是惋惜也是忧虑。
村干部说：“本村土地抛荒首先是集中在水源和灌溉条件不好的田地上”。尽管当地山区，自然水源较为丰富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同农户田地水源条件方面的巨大差异。税费改革之后村集体和村民小组长从水利事务上的快速退出，水利困境很快就凸显了，这是农田水利对土地抛荒的直接影响。村庄公共基础设施与公共服务供给不足与自然村的不均衡性也导致一部分村民离开原来居住的自然村，“孩子上学的事情不能耽误啊，现在村里小学只到三年级，到四年级以上都要到外村去上。孩子还小，路也远，不放心啊！为了孩子，我们就搬到下边来住了”，这是许多因子女教育而搬离原居住地村民的考虑。若是概括地讲，这些原因可以归结为乡村治理的路子走偏了。具体来讲，结合村民关于土地抛荒的地方话语，我们着重来看下面三点内容：
其一，村民对土地权属的私有化想象替代了原有的土地归集体所有的观念。土地承包期限的模糊化给予了村民土地类私有化的暗示，这种暗示导致村民对自己的土地拥有绝对的权力。这种权力以往曾笼罩在村集体对土地调整权力之下，如今村民们再也不担心自己的土地会被调整了——村民都知道上面政策不允许村干部调整土地了。正是这种对政策的把握和体会，村民在自己承包土地上的权力意识和主体意识明显增强，这种情况就是村民任意处置自己土地的一个基础和前提。部分研究者认为土地制度的不稳定导致了土地的抛荒，而30年不变的政策正好给农民吃了一颗定心丸，但是为什么依然不能解决抛荒困境呢？也正是这种稳定感让农民对土地的使用权赋演变成了土地承包者福利享有权赋，形成了土地承包制度稳定性与土地抛荒现实性之间的矛盾。与土地权属观念私有化与个体化倾向增强相对应的是，土地集体权属观念的弱化。在村集体拥有土地调整权力的时候，村民对自己的土地是十分珍惜的，很多村民都担心土地调整活动，害怕自己曾经精心经营的土地会被调整到其他农户手中。也正是这种调整活动的存在使得村民对土地的价值与地位更为重视。集体的土地调整权力不仅是农民重视土地价值与地位的依据，也是一种约束农民农业生产行为的隐性手段，但是现在这种约束不存在了。在谈到土地抛荒现象的时候，村干部其实也不希望这样的事情发生，但是又觉得“没办法”。当我问起村干部为什么不管管呢——这一问题的时候，村支书给我这样的答复：“现在的事情，管不了，也懒得管。现在的村民是吃吃用不着你管，穿用不着你管，有事的时候找你管，你管他的时候不让你管。”农村税费改革也在不小的程度上降低了村干部工作中的责任心，也缺乏工作的动力。因为乡镇政府已经缺失了调动村级干部工作积极性的利益与激励工具。对于土地抛荒的现象，村民们是这样认识的，“反正国家也不从土地上收什么了，村干部也管不着村民是否在土地上进行农业生产了，那还不是看村民自己的想法。有门路的都不种地了，现在还种地的基本都是没本事的。以前，每年到农业生产的时候，村干部都要督促村里的农业生产，也统计种地面积、种植作物类型和产量，这些年都见不着村干部做这些事情了。”还有一些村民讲到：“以前收税费的时候觉得要是不种地还交钱挺亏的，现在也不从土地上收钱了，国家还给钱。其实种一亩地的纯收入也就400元，现在一亩地国家可以补贴100来块钱，自己还不用出力，不种地自然好了。土地就搁在那里，也坏不了。什么时候想种的话，自然就种了。反正也没人能把我的地怎么着。”农民的这种率直心理很好地给出了抛荒的答案：国家已经把土地给了农民，种与不种都是农户自己的事情，与其他人无关。这种意识实际上反映了农业生产从集体行动和公共生产向个体行动与个体化生产的转变，这是乡村治理现实在农民生产行为上的无意流露，值得我们持续关注。
其二，打工经济的持续发展与两代农民工的土地观念差异使得兼业型农民逐步减少。我所调查的村庄所在的县是全国仅有的两个可以直接向国外派遣劳务人员的县之一，全县在国外务工的农民分布在世界上180多的国家和地区。除了国外务工之外，村民在国内务工的足迹也是遍布天南地北。我所调查的龙村，全村有1/3的村民都常年在务工。务工人员多为青壮年农民，留在家中的多少老人和小孩。因为家中留守人员农业生产能力的有限，所以抛荒也就客观存在了。在关于本村的调查报告中，我称这是一个“女人的村庄”，因为大量男性劳动力的外出，家里家外的事情基本上都交给家中的中年妇女操持了。尽管也会有部分不外出打工的村民将抛荒的土地进行耕作，但他们一般都是选取离自己居住地较近和水源条件较好的地块进行耕种。所以被村民捡起来重新耕作的土地是很有限的。但是这个因素并不重要，因在上世纪90年代末期，农民负担最重的时候，村庄并没有出现大量的土地抛荒，而那个时期的打工经济也已经构成了村民经济收入的主要构成部分。当前出现的土地抛荒并不是因为有了新的致富门路，因为自上世纪80年代中期这里的打工经济就有一定的规模了。据以退休的村干部讲，上世纪80年代中期，这里就出现了“合同工”的外出务工的形式，那时候的村民外出务工规模在200人左右。上世纪90年代末，村民外出打工的人数在700人左右，其规模与村民当期外出打工规模基本一致。与上世纪90年代末相比，如今农业生产不需要缴纳任何税费，而那个时期的税费负担人均达到60-70元，最多的时候，人均负担税费150元上下。两个时期打工规模没有明显的变化，同时农业税费负担被取消，在这样的背景下，为什么还有土地抛荒？通过访谈村民，我们了解到：以往打工者在农忙时节都会请假回来种地，如今越来越少的打工者选择在农忙时节返乡从事农业生产。不同年龄段的打工者对土地和农业的认识与情感是不同的。如果，我们称上世纪80年代开始打工的村民为“第一代农民工”的话，2000年之后开始加入打工大军的村民就可以成为是“新生代农民工”。 “新生代农民工”虽然有农村生活的经验，但是却没有农业生产的经验，因此也就没有培养起对土地和农业的情感，而他们身上缺乏的这些则是“第一代农民工”身上的明显特征。而当前，龙村外出打工的村民当中，“新生代农民工”又占到了50%的比例，如此情况，土地抛荒也就难以阻止了。当我问起现在已经步入中年的农民，“你的孩子以后还种田吗？”，这一问题时，他们的回答是：“不知道。他们怎么会种地啊，都没下过田的，不能指望他们种田。”青壮年劳动力持续外流而日益减少的兼业农民使得村庄土地显得“多余”，一位妇女说。“我们这些在家的，也想都把地种了。可是还要照顾老人和孩子，没有那份精力啊，操 不了那份心了。”
其三，“国家政策太软了”。这是龙村村支书给出的一个原因。他说，“现在就是国家政策太好了，都把村民都惯坏了。种粮补贴和良种补贴等本来是为了种田的农民发的，但是现在很多村民不种地一样拿这些补贴。要我说，不种地就不应该拿补贴。”村支书很简单的一句话实际上道出了土地抛荒现象背后的一个重要原因，那就是国家基层治理能力的弱化，国家政策对个体控制能力的极度衰落。因为中央对土地经营制度的“长久不变”的表述，使得村干部失去了对土地调控的权力，也就失去了监督和指导土地合理生产和使用的功能。中央惠农政策本来是要重塑政府的合法性的，但是却让基层组织在治理中陷入了两难：一方面是要落实好中央的各项政策，做好乡村治理工作；另一方面是村民直接与中央政策对话，不信任基层组织的权威，基层组织也失去了治理的政策保障和资源基础。在国家实行粮食补贴政策和减免农业税费后，国家惠农的福利政策按土地承包面积兑现给承包户，土地承包户在没有税费负担情况下，外出务工时不管土地收益的前提下还能享受到粮食直补政策待遇，故而放任承包地荒弃。常年在城市务工的农民，其户籍在农村，这种处于城市和农村之间的‘第三极’处境使他们离开农村而又不愿也不取彻底地放弃土地，在国家均等的惠农政策的“孵育”下，出现了土地抛荒的不和谐现实。这里表达的观点，其实跟上面的论述内容是一致的。2010年1月，在荆门农村调查农田水利状况时，一个老支书对税费改革前后的税费政策给了这样一个总结：“现在中央的政策是一左一右，在上世纪90年代中后期，税费负担太重，这是政策走左了；现在一下子不仅把税费取消了，还给农民各种补贴，这又是政策走右了。要我说啊，其实取消农业税费就可以了。”其实，这位老支书也就是强调政策的连续性与稳定性，剧烈的政策调整固然给农民带来了不少实惠，但是也潜藏着危机。从村干部的角度讲“政策太软了”还有另一层面的含义，即现在的政策并没有给干部什么权利与资源，反倒是给一些投机取巧的农民提供不少的空子可钻。正像龙村陈主任所讲的：“我们村干部很难做，一方面上级政府要求我们要转变工作态度，要向服务型基层组织转变，但是我们却没有权威保障和资源供给；另一方面，村民总是有事情就找我们解决，而我们一旦需要农民配合的时候，他们就说自己的什么事情没有解决并以此作为配合工作来交换。可是，村民哪里知道，我们村委会已经办不了什么事情了。现在就像是被村民和政府夹着工作，放不开手脚，也没有支持，不好干啊！”
其四，农田水利无法跟上农业生产的要求。不少本村土地抛荒首先是集中在水源和灌溉条件不好的田地上。尽管一些出现抛荒土地的农村属于山区，自然水源较为丰富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同农户田地水源条件方面的巨大差异。因为税费改革之后村集体和村民小组长从水利事务上的快速退出，水利困境很快就凸显了。在不少本村，以往以小组为单位的水利灌溉解体了，所以边角田地水利成本就有明显的上升，这对单个的农户是极为不利的，所以抛荒就成为一种选择。从集体用水模式到个体用水模式的转变意味着同样面积的耕地种植要花费更多的人工和水利成本。
其五，村庄公共基础设施与公共服务供给不足与自然村的不均衡性。因为偏远村民小组道路不便和小学教育布局调整的进行，导致居住区位不好的村民离开了原来居住的村民小组，以为子女提供更好的教育条件。我所调查过的5个村子中每个村子都有这样情况的发生，只是程度不同罢了。以信阳龙村为例，龙村小学只保留了学前班到三年级的教育设置。小孩从升入四年级开始就要到邻村的小学去，因为路途较远，不少村民为了子女教育都从较为偏远的村民小组搬迁了出来。像这样的家庭一般都是丈夫在外打工，妻子带着孩子到邻村或是乡镇租一间房子以方便子女的教育。由于照顾子女的需要，田地无法耕种就抛荒了。除了小学教育布局调整的因素外，道路交通的不便也是一个重要的原因。村村通工程对于本村来将只是修筑了从省道到村委会大楼的1.5公里的沥青路，其他的道路基本没有硬化的。村民居住相对分散，在下雨天出行相当不便，这里的粘性泥土足以将村民暂时与外界隔离。道路不仅对子女教育有明显的影响，其对即将面临婚姻问题的男性也有显著的影响。为了不让自己的儿子成为光棍，有些人家都全家迁到了交通条件更为便利的地方。为了应对更大的开支，打工就成为了更受村民喜爱的选择。
其六，城市化进程的推进和消费主义价值观的引导。村民的离村化已经成为一个显著的事实，村庄精英在不断地从农村走向城市。在城市生活，在村民看来是个体成功的表现，也为家庭增加了象征资本，但是其导致的风气却在引导着越来越多的村民走向城市。农村的公共服务和公共设施确实不如城市，而且在近些年部分公共品的供给还出现了倒退的趋势如农田水利，所以村民离开农村似乎就成为了对村庄的逃离。有一定资本积累的村民可以在城市过上体面的生活，但是当城市生活成为村民一种盲目的追求时，村民不可能在城市获得体面的生活，也无法真正脱离农村，反而可能造成对父母的代际剥削。所以，城市还是要稳步推进。当村庄不再承载我们的乡土眷恋和根的情怀后，农村在一些人们的头脑中日益成为了落后和贫穷的代名词，这样的评价也让农村精英开始了向城市的流动。其实，从社会流动的角度看，农民进城打工实际上就是城市对农村人才的一种选拔。大部分的农民工最终还是回到了自己的家乡，而能够留在城市生活的，则都是村庄中最有能力和知识的乡村精英。在人财物不断流出农村的现实下，农村的发展很难依靠留守者自己的力量而实现。
以上六个方面的论述，并没有穷尽当前耕地抛荒背后的原因，但是至少呈现了六个相互关联的导致土地抛荒的原因。提出问题是本文的中心所在，因为这个问题是涉及国家粮食安全和乡村社会发展战略实施的重大问题。尽管导致土地抛荒的原因中有不少地方性的因素，但是全国其他地方的土地抛荒也面临上面类似的六方面因素。
五、 治理耕地抛荒，保障中国粮食安全
目前全球每年粮食的正常贸易量为2.2亿吨至2.3亿吨， 纵使我们将这些粮食全部购买下来也只能满足我国粮食需求的45%。2010年我国粮食进口量约为3700万吨，已占当时世界粮食贸易量的1/ 6左右。那么，如果把未来占总需求30% 的粮食需求压力全部转移到国际粮食市场，即使我们对进口粮食具有足够的支付能力来对付粮食贸易霸权操纵下的粮价惊人上涨，最后的结果也只能是买空世界粮食市场，导致全球粮食恐慌。更何况，一旦出现这样的情况时，粮食作为重要的战略物资，美国可以将其作为扼制与拖垮中国的手段，那时你就是再有钱也只能饿肚子。
（一）关于耕地抛荒的反思
提出问题是本文的初衷所在，因为这个问题是涉及国家粮食安全和农村发展战略的实施。要解决新土地抛荒并不是一件简单的事情，它需要农田水利的发展，村庄道路的建设和基层组织治理能力的强化等，但是最基础的就是基层组织治理能力的强化。基层组织治理能力的强化是其他问题解决的基础和前提，所以我们要防止新土地抛荒的进一步扩大，就要从这个层面去入手。当然，这里谈到的新一轮的土地抛荒是有其区域特征的，但是从土地抛荒出现的范围来看，土地抛荒已经成为了多个区域要慎重解决的重要问题。
新土地抛荒具有多种负面的影响，笔者着重来谈其对国家粮食安全形势的影响。粮食不仅是关系民生的重要问题，更成为国际竞争的重要战略，也是国际间隐性战争的重要工具。笔者所调查的信阳龙村有将近一半的土地抛荒，也就意味着其粮食产量也基本是下降了一半，村干部说村子目前抛荒的土地至少有1000亩，在没有明显土地抛荒和年景正常的年份，全村每年生产稻谷在200万斤，如今的稻谷产量只有100万斤稍多。土地抛荒加上水利设施的逐步瘫痪，粮食生产能力逐步下降，越来越多的村民开始成为“买粮族”的一员。据我们的进一步了解，土地抛荒现象在我们所调查的X县市普遍存在的，如果以全县30%的田地抛荒比例来计算，全县这些年每年粮食产量相较于往年下降约0.9亿斤，而曾经的年粮食产量达到1.8亿斤。其实，不可小视这一个县的粮食产量，村民们说：“我们一般都卖掉一半的粮食，另外一半都卖掉了。”这里的粮食种植为国家的商品粮稳定也作出了贡献。而像我所调查的这样的山区县又何止一个、两个，没有这些小范围的粮食供给，我们的粮食安全就会存在危机和漏洞。
税费改革之前，许多人都认为取消税费一定会解决大量的土地抛荒问题，但是龙村调查的结果使得我们如今再来关照这些观点的时候，我们发现现实并不像其想象的那样，新土地抛荒还是出现了。从我们的调查来看，这种抛荒还有进一步扩大的趋势。农村经济体制改革与农村发展建设是一个综合性的系统工程，土地改革所涉及的相关制度更是涉及到执政党政权合法性的基础，因此不容我们单独地追求经济学意义上的规模效益，还必须从社会学、政治学、人类学等更多的学科角度进行多元和深入的分析及考量，采取健康而又稳妥的方式推进改革与发展，在人们所能够承受并积极支持的限度内展开探索与实践，而不能一味急功近利。与此相应的，土地抛荒也不能从经济层面去考虑其原因与对策，更不能只有政策，而没有配套的相关落实措施。
以往关于土地抛荒原因的研究着重强调农业税费负担沉重，农业比较收益低和农地政策不具有长期性和稳定性对土地抛荒的直接影响。相应地，其提出的政策建议也就是对农业进行补贴、减免农业税费和延长土地承包关系。如今这些政策建议已经在政策层面得到了体现，但是其却未能阻止新土地抛荒的出现，为什么呢？土地对于农民的价值与意义必然是不同于国家对土地的价值与意义的期望的。在这种对土地价值与意义期望的差异中间，国家如何将粮食安全战略有效推进呢？不能依靠给农民一些实惠就能保证提高农民种地的积极性，能不能期望土地承包关系的延长就可以大幅度地增加农民对土地的投资。当原来的农民与土地之间的较为强硬的承包关系存在的时候，土地的不稳定性正好让他们可以在短的预期内尽量地充分利用土地，而如今国家不再从土地上象征性地收取任何劳动成果的时候，土地对农民的约束作用就变淡了。与此同时，土地在农民的经济预期中的地位也就下降了。
当前的土地抛荒不同于三农问题成为全社会焦点背景下的土地抛荒，所以这一现象必须引起我们的注意。至于“21世纪谁来养活中国”的问题，我想我们应该有底气说：中国人自己来养活自己。当然，我们也深知这样的底气是需要我们扎实的工作为基础的。在郊区农村耕地面临城市化与工业化不断侵蚀的现实条件下，山区粮食种植将会有更多的空间，也将承担起更大的责任。我国的粮食安全不仅关涉我国的国计民生，还与世界粮食安全密切相关，我们不能因为粮食问题影响社会稳定，更不能因为粮食问题而受制于人。在跨国资本日益涉入粮食流通体系的情况下，我们的粮食生产绝不仅仅是一种经济活动了，而更多的是要考虑如何在自有粮食自给的情况下，更好地回击跨国粮商试图操控中国粮油甚至物价的图谋，以确保中国粮食安全战略的万无一失。
（二）应对耕地抛荒的策略
那么我们该如何解决新土地抛荒的现象呢？
首先，我们要强化村级组织的治理能力，要恢复村民小组长的设置。我们调查发现，在村民小组长依然存在的村庄，农业生产中的公共品供给情况更加完好，出现新土地抛荒的情况就相对少见。与此同时，我们还要强调土地的集体所有权，要强化和刺激农民土地经营行为中的权利与义务对等的观念和意识。当我们一味地给农民各种补贴和优惠政策的时候，农民的权利意识培养起来了，但是相应的责任意识却没有能够培养起来，这是不够的。粮食种植就是农民的一种义务。
其次，要加快农田水利建设。水利是农业生产的命脉，从2011年开始，我们要集中精力进行为期10年的农田水利建设，要修复和重建农田水利设施。建设水利基础设施的同时，也要注意大、中和小型水利实施的联结和配套，不然的话，鼓励的水利系统就是死系统。
再次，要在土地抛荒地区鼓励耕地的规模流转。这种流转不是从村庄外部引入大资本从而改变耕地的用途，而是将土地集中在种田能手手中，规模保持在20亩至50亩的范围内，这样既可以让种田能手的种粮积极性得到提升，同时也保证了土地的粮食生产功能，还能够提升土地的单位生产效益。对种粮积极的种田能手，我们要给予物质和精神奖励。
最后，要建立对土地耕种情况的监控机制，及时了解新出现土地抛荒的状况并采取可行措施对抛荒土地进行流转。除了流转土地外，为了建立农民的责任意识，我们还可以尝试对抛荒土地收取农地闲置费。在一些地方的规定中，对每平方的抛荒耕地收取2元—10元的农地闲置费用。为了治理隐性抛荒，我们还要注意农田类型的改换现象。在南方水稻种植区出现了普遍的水田改旱田的现象。水田改为旱田就意味着原来种植水稻的水田成为了油菜和棉花的旱田了，由此带来的粮食安全隐忧也同样存在。
注释
[1] 曾宏：对中国粮食安全本质的几点思考，经济纵横，2005年第4期，23页
[2] 徐莉：城市化进程中如何解决农地抛荒问题——以四川省为例，农村经济，2010年第3期，21—22页
[3] 何蒲明，王雅鹏，黎东升：湖北省耕地减少对国家粮食安全影响的实证研究，中国土地科学，2008年第10期，第53页
[4] 姜莹，聂建亮：农地种树抛荒现象的成因及对策研究——以河北省T 镇为例，华中农业大学学报（人文社科版），2010年第4期，90页
[5] 马敏敏：农地闲置与利用研究，湖南农业大学硕士学位论文，2010年5月，29页
[6] 贺文华：农村土地抛荒研究，衡阳师范学院学报，2004年第10期，35页
[7] 张东轩：关于耒阳市耕地抛荒问题的思考，湖南农业科学，2008年第6期，136页
[8] 刘伟健，余舞蛟：综合利用耕地，遏制耕地抛荒，促进粮食生产发展，作物研究，2008年第1期，62页
[9] 王庆民：未来十年,陡坡耕地面临抛荒——以重庆市涪陵区为例，科教导刊，2010年8月（上），216页
[10] 郑财贵等：基于G I S空间分析的撂荒地空间分布特征研究——以重庆市璧山县大路镇为例，农机化研究，2010年第3期，32页
[11] 徐勋元，王丽娟：瑞昌市农村耕地抛荒成因及对策，江西农业学报，2008年第11期，171页
[12] 詹琳：土地抛荒问题探析，湖北农业科学，2010年7月，1753页
[13] 谢启庚，肖端亮，伍启忠：将乐县耕地抛荒现状调查及解决途径，福建水土保持，2002年第2期，44页
[14] 罗胜奎：永定县耕地抛荒成因分析与解决对策，福建农业科学，2008年第3期，88页
邢成举，男，1984年生，河南洛阳人，中国农业大学人文与发展学院博士研究生，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，主要从事乡村治理与政治社会学、经济社会学研究。
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