“要加强和巩固农业基础地位，加大对农业的支持力度，加强和完善强农惠农富农政策，加快发展现代农业，确保国家粮食和重要农产品有效供给。”——2012年11月30日习近平中共中央召开的在党外人士座谈会上指出

　　“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。”——2013年11月28日习近平在山东农科院召开的座谈会上指出

　　“要通过推进基本公共服务均等化，发展现代农业，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园。”——2013年11月28日习近平在山东考察时指出

　　从“两个飞跃”到“三位一体”：几代农民的中国梦

　　改革开放的总设计师邓小平，1990年3月在同江泽民等的谈话中提出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”

　　现在可以更加全面地理解邓小平原话中“规模经营”和“集体经济”的科学内涵。十八届三中全会的《决定》，要求加快构建新型农业经营体系，鼓励农村发展合作经济，扶持发展“规模化”经营，这就揭示了合作经济是规模经营的重要途径。也就是说，农业的规模经营未必要以土地的大量兼并为必然前提。

　　习近平很早提出“要走组织化的农村市场化发展路子”，“探索像日本农协、台湾农会的机制”， “组织农民是我们党的独特优长”，并豪迈预言：“新型的合作化道路将会越走越广阔”。他在浙江省委书记任上提出了农村合作“三位一体”的宏伟构想，大规模多层次的农村合作协会(大农协)应运而生。

　　改革受阻：“大农协”要与“大农政”统筹推进

　　习近平早就注意到“一些政府的涉农部门没有按照市场经济发展的要求，及时转变工作职能，仍习惯于用计划经济的方法来管理农业，造成了农村经济发展的条块分割”。我们对此深有体会，近年来在一些地方推广“三位一体”合作组织，遇到的最大阻力，恰恰来自涉农部门本身。

　　30多年前的农村改革容易率先启动，一个重要原因恰恰在于计划经济体制还没有全面彻底覆盖农村(至少相对于城市而言)。“条条”在农村的影响和控制还是相对微弱的。这些年来，城市改革中的“条块分割”初步得到解决，农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。涉农部门各自为政的现象非常突出。部门利益不断膨胀，假以支农的名义扩张预算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强化自身权力，设立各种审批权限和资金渠道。各条线根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而非服务，是向上加强而非向下加强，相互之间更是摩擦不断，以至下面就是拧不成一股绳。

　　好比过去计划经济时期，工业局不希望下面的企业搞商业，商业局不希望下面的企业搞工业，机械局不希望下面的企业搞电子，电子局不希望下面的企业搞机械，都是生怕动摇了自己“主管部门”的地位或者被别的部门“挖了墙角”。管胳膊的部门不许长腿，管腿的部门不许长胳膊。但是，金融、流通、科技等合作组织及其功能服务对于农民特别是小农，如果继续相互分割，就既不能达到规模优势，又增加组织成本，各自都难以持续和成功。

　　由此，“大农政”体制，呼之欲出。习近平借鉴国际经验指出： 各(欧共体)成员国除了注重运用法律手段外，还都实行了“大农业”范围的行政管理。习近平认为：要加快政府管理体制改革，尽快建立对农业生产资料经营、农业生产、农产品流通、农产品国际贸易进行统一管理的政府管理体制，对农产品生产、流通、进出口贸易和农业要素、农村消费品、农村工业品的市场供求，及时实施有效的宏观调控。

　　另一方面，习近平主张：各级政府要指导和帮助农民成立自治组织，实行农民的自我保护。要引导农民自我保护组织在同众多市场主体开展经济往来时，提高农民的谈判地位，维护他们的合法权益。要指导农民自我保护组织在国家法律、法规许可的范围内开展活动，监督各类农业法律法规的贯彻执行，保护农村市场化建设和农村经济的健康发展。

　　西方发达国家的农业一体化经营现在之所以达到很高水平，与政府的大力组织和引导有着直接关系。在这些国家的农产品流通组织中，都有政府农业部门的官员在起组织和牵头作用，如澳大利亚、新西兰等等，特别是日本等国的农协，本身就是一个半官方组织。

　　习近平在2006年12月19日的浙江全省现场会上进一步要求：各级政府要把发展农村新型合作经济作为促进政府全面履行职能和加快转变职能的良好机遇，切实加强对新型合作经济组织的公共服务，并在认真界定政府相关部门职能的基础上，创造条件将部分服务职能转移和委托给新型合作经济组织来承担。

　　相信这也是十八届三中全会关于“创新社会治理体制”、“激发社会组织活力”的应有之义。

　　行政管理体制改革与合作体系建设：相辅相成

　　习近平在浙江省委书记任上提出，积极创新农业服务形式，大力推进以农民专业合作社为基础、供销合作社为依托、农村信用合作社为后盾的“三位一体”的服务联合体建设，努力构建以政府部门的服务和管理为保障的集技术、信息、金融、营销等服务于一体的新型农业服务平台。

　　改革开放30多年来，农口体制一直没有大的改革，现在已经远远落后于形势的发展。正如整个市场经济改革，其实就是不断改革计委以及各个行业主管“部”，农村改革和新农村建设的当务之急是改革整个农口体制，进行系统性重组。

　　但是，涉农部门分割问题和农民主体地位问题，倒是有可能毕其功于一役。自上而下的行政管理体制改革与自下而上的合作体系建设相结合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有唤起农民的广泛参与和支持，提高农民组织化程度，我们才有足够的政治能量与合法性资源，冲破既得利益集团的阻隔，真正打破部门分割。也只有逐步整合政府支农资源，农村合作组织才能迅速得以茁壮成长。

　　因此有了“大农政”与“大农协”比翼双飞的设想：

　　可探索涉农行政管理体制改革，同时重组供销社、信用社、农民专业合作社乃至一些村经济合作社，设立各级农协。并把原来农业、科技部门所属的一些涉农事业单位划归农协管理。县乡两级农协为农协的基础。供销社整体改组进入农协，农协与信用社(合作银行)之间可以建立股权托管、业务联盟关系。

　　习近平近日在山东考察工作时指出，解决好“三农”问题，根本在于深化改革，走中国特色现代化农业道路。十八届三中全会的《决定》也提出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”。遥想当年的包产到户，只是放松管制，的确可以在点上、在局部先行取得经验，而且可以实践先行。现在所要求的改革，则是深层的体制改革，涉及县级以上利益格局的重大调整，需要更为充实的理论准备，更为强大的政治能量。大的体制不改革，在局部上的试点是不可能长期巩固、成熟。因此需要更多注重顶层设计和整体推进。

　　(为中共中央编译局比较政治与经济研究中心研究员、中国农村发展研究组执行组长)

    参考推荐：

 贺雪峰：农民如何组织起来？

       一

　　毛主席在1943年所作著名讲话《组织起来》中认为，“在农民方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦”，组织农民是人民群众得到解放的必由之路。毛主席的这些话，现在读来仍然发人深省。

　　新中国建立后曾通过“三级所有、队为基础”的人民公社体制将中国农民组织起来，在不长时间，为中国工业化提供了大量原始积累，同时也通过组织起来的力量，极大地改变了农业生产基础设施落后的状况，尤其是通过大量劳力投入修建了完善的水利设施，极大地提高了可灌溉耕地面积。人民公社的优点是可以集中力量办大事，并为国家从农村获取用于工业化建设的资源提供了有效组织手段。人民公社的问题是对农户个体激励不足，人民公社后期普遍出现了消极怠工和集体低效的问题。

　　分田到户以后，人民公社解体，农户的家庭经营主体地位重新确立，以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制成为具有合法地位的农村基本经营制度。农村土地的所有权归村社集体，农民拥有土地的承包经营权，农民自主经营土地，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，因为具有全部的剩余索取权，农民的经营积极性被极大地调动起来。

　　遗憾的是，分田到户后不久，体制改革所焕发出来的生产力即释放殆尽，而“交够国家的，留足集体的”制度安排，虽然可以让农民有全部的剩余索取权，却使得两个在中国历史上从来就没有解决好的顽疾再次出现，一是农民若不愿交够国家的，留足集体的，怎么办?二是国家和集体无度索取怎么办?且越是农民不愿交，国家就越要多收，越多收，农民就越不愿交。农民剩余可能因为国家和集体无度索要而所剩无几。到1980年代中后期，农业中几乎已是活力不再，以致到1990年代，“三农”不仅成为问题，而且成为全党和全国工作中的“重中之重”。

　　“三农”成为问题的一个重要原因是乡村组织借双层经营“统”的功能加重农民负担。加重农民负担，其中一部分负担用于各级政府的政绩工程，甚至被吃喝掉了，还有一部分用于解决农村的公共品供给。在1990年代，农村流行的说法是：一税轻，二税重，三税是个无底洞。一税是指农业税，二税指“三提五统”和各种集资，三税指共同生产费。所谓共同生产费，是指村社集体用于共同生产的费用，比如用于集体灌溉和农业基础设施建设的费用，在中央为减轻农民负担而明确限制“三提五统”和社会集资的情况下，地方政府普遍通过增加共同生产费来加重农民负担，以至共同生产费成了一个无所不包的框，沉重得农民根本就挑不动。

　　为解决农民负担过重的顽疾，也为彻底解决三农问题，中央自2001年开始在全国试行税费改革，并最终在2006年彻底取消农业税。取消农业税的改革，不仅彻底取消了数千年的农业税，而且取消了“三提五统”，取消了共同生产费。取消农业税后，如何筹集公共事业和共同生产费用?中央的建议是通过“一事一议”的办法筹集资金，“一事一议”与“三提五统”和共同生产费的大不同在于，“三提五统”和共同生产费是带有强制性的收费，“一事一议”则是“谁受益、谁负担”，采取自愿原则，强制性的因素很弱。因此，通过“一事一议”筹集公共事业和共同生产费用的办法在全国绝大多数农村都无法落实，“统分结合，双层经营”中，“统”的一层因为不再有行使土地集体所有权的能力，而彻底解体。

　　也是因此，在农村调查时，我们听到农民讲“单干以来”就有两种指代的时点，一是分田到户以来，二是取消农业税以来。应该说，农民相当准确地把握了这两个时点，分田到户的单干主要是农民具有了经营自主权，村社集体也有一定能力来解决一家一户“不好办和办不好”的公共事务。取消农业税后，村社集体统的能力极大地削弱，有些地区甚至在税费改革前后取消了村民小组长，单家独户小农因此不仅要直接面对市场，而且直接面对生产的所有环节。

　　二

　　当前中国农村的基本经营形式是以“人均一亩三分、户均不过十亩”为基础的小农经营，尤其重要的是，当前中国农村的小农经营是在“三级所有、队为基础”的生产队基础上，经过土地均分而来，这种土地均分，一般为了公平，而按土地肥瘦、远近进行了细碎分割，一户几亩土地，可能会分散在10多处，每户小农不仅耕地面积狭小，而且地块分散。这样的小农经济，在如何解决生产协作问题上，就完全不同于美国式大农场经济形态。中国式小农经济需要有中国式上层建筑与之相适应，这个上层建筑的第一层是农民如何组织起来解决共同生产问题，典型是农田灌溉、机耕、植保等等方面需要的合作问题。

　　从目前中国农村情况来看，小农经济还将长期存在，具体地讲，9亿农民和2亿多户小农中的绝大多数人还将在未来相当长一个时期依托于农业和农村，当前中国农村以代际分工为基础的“半工半耕”家庭再生产模式也将长期存在。代际分工基础上的“半工半耕”，即年龄比较大的老一代在家务农，年轻人外出务工，由两代人同时务农和务工来获取两笔收入，从而获取相对体面的生存条件。正是这种以代际分工为基础的半工半耕家计模式，使小农经营具有极其强大的生命力：即年轻人进城务工，他们却并不将耕地流转出去，(更不用说会卖掉了)，而是留给年老父母耕种，父母耕种小块土地，收入不多，却可以基本上应对家庭一般性人情社会支出，可以解决一家温饱问题。有了父母的务农收入，年轻人在城市务工收入就可以储蓄下来，中国外向型产业就可能具有廉价而高素质的劳动力，从而可以在全球化中立于不败之地。

　　我们必须以小农经济长期存在为前提来思考中国农村基层组织与基层治理。中国式小农经济不同于美国式大农场经营，一个美国农场的耕地规模可能超过中国若干行政村，或者说，中国几百户小农经营面积只相当于美国一个农场主的经营面积。美国农场主的私人决策，对于中国小农来说，就成了数百农户的公共决策。小农经营利润微薄，风险很大，以自愿为基础的集体决策成本极高，自下而上的决策成本几乎会高到无法承受地步，因此，在当前中国农村，几乎没有真正自下而上小农合作成功的例子。美国农场主的合作，是三个农场主商议一条河流灌溉的分配，是就2亿立方米的水源进行水量、水权的分配。中国小农经营规模太小，根本无法就河流进行流域管理与使用，农户因此只能通过打井这样的微型水利，通过私人品来解决灌溉问题。这种办法不仅成本极高，而且难以持续。

　　分散的中国小农需要组织起来，除了应对生产中的需要以外，还有如何面对市场的问题。小农户与大生产的矛盾以及小农户与大市场的矛盾，是当前农业经营中的两对基本矛盾。解决矛盾的方向有二，一是将小农户组织起来，形成农户的联合或合作，比如组织合作社，或形成有效率的集体经济组织，二是随着越来越多农民进城，而推动土地流转，形成规模经营，从而解决农户与大生产和大市场的矛盾。

　　在目前中国有9亿农民仍然需要依托农业生产的现实条件下面，农民转移进城是较为缓慢的，而更加缓慢的是农民真正将耕地流转出去。也就是说，在未来30年，中国式小农经济还将长期存在，这是我们思考中国农村基层治理的基本前提。

　　小农经济条件下，农民如何解决与大市场的矛盾?可行的办法是合作。让农户通过合作，降低与市场对接的成本。但合作本身是有成本的，从事粮食作物生产的小农，利润十分薄弱，小农合作成本高，利润少，合作会很困难。实践中，则几乎没有农民通过合作来生产粮食以对接市场的成功先例。相对来说，种植经济收物，风险虽大，收益往往也比较高，农民通过种植经济作物来获得较多利润，从而可以支付得起合作成本，并因此与市场形成有效率的对接。经济作物多是鲜活农产品，不耐储存，对市场销售的要求高，对市场价格反应特别敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因为经济作物价格波动幅度比较大，与利润较高相对应的是风险比较大，风险大也就使得每有一次风险，农民合作即面临一次解体的危机，最终，能够在市场波动中维持下来的农民合作经济组织寥寥无几。

　　中国大国农业特征决定了中国耕地的90%要种植大宗农产品，绝大多数农户也都是要生产粮食。与经济作物不同，大宗农产品尤其是粮食作物的重要特点是耐储存，价格稳定，品质相对单一，从销售来看，基本上是国家保护价收购，从产前环节看，种子、农药、化肥，基本上都是标准化的大宗商品，因此，从事大宗农产品生产的小农恰是对市场不敏感，而不存在与大市场对接困难(基本上没有这个需要)的农户，这部分农户占全国农户的90%，耕种大约90%的耕地。

　　这个意义上讲，对中国绝大多数小农来讲，小农户与大市场的矛盾并非一个真实的问题，这个问题可暂时搁置。

　　但这个90%小农户在产中环节，或生产环节中与大生产的矛盾，或他们需要的基础生产条件的矛盾，却是真问题。如何让小农户生产方便是取消农业税后的关键问题。

　　生产领域的合作，在取消农业税之前的“统分结合、双层经营”体制中，恰是村社集体可以相对有效解决的问题。

　　三

　　通过集体统的层次不仅可以解决生产合作的问题，而且可以解决生活合作的问题。组织起来的重要方面还在于社会秩序的再生产。

　　进入21世纪，中国城市化速度明显加快，农村人口大量流入城市。与人口进城相伴随的是人财物流出农村，农村留下来的老弱病残居多。在这个意义上讲，作为一个社会系统，因为人财物的流出，农村内生秩序能力下降，系统稳定容易出现问题，更重要的是，外出农民并未融入城市，而大多与农村有千丝万缕的联系，比如父母和子女留守农村，他们仅仅是年轻时进城务工，年老时还要回来。也就是说，稳定有序的农村对进城农民也是极为重要的。在人财物流出的情况下，如何保持农村秩序是一个极其关键的问题。

　　在农业税费已经取消、且双层经营中集体一层基本解体的情况下，维持基层秩序的资源便大成问题，再加上农村人财物流失所导致农村内生秩序能力不足，使得外来资源变得极为重要。从某种意义上讲，维持农村基本秩序的途径有三个，一是发育农村社会组织，比如建设老年人协会等等，二是充分发挥基层组织的作用，比如配备相对健全的村组干部队伍，三是配置必要的治理资源。遗憾的是，在当前农村政策的实践中，健全的村组干部队伍正在遣散，国家给农村投入的资源越来越多，但这些资源大多要么直接由各部门帮农民修建了公共设施比如水、电、路、桥和图书馆，要么直接发到农户，村组集体除极低的村组干部报酬和极少的办公经费以外，几乎没有任何可以支配的资源，由此导致农民自下而上的公共品需求偏好无法与国家自上而下的资源转移对接起来，更无法让基层组织在其中发挥关键作用并因此使基层组织得到能力的训练与强化。

　　立足中国9亿农民和农村人财物不断流出将是一个长期过程的现实，基于农村构成了中国现代化的稳定器与蓄水池的战略定位，在农村基层的内生秩序能力将长期不足的情况下，维持农村基本秩序是中国现代化所必需要面对的问题。解决问题的办法，唯有自上而下自外而内，由国家和城市向农村输入资源。这种资源的输入，目标不是为了让农民致富，也不是为了发展经济，而是维持农村基本的稳定局面。其中最重要的是，要通过这种资源输入，加强农村内生解决问题和保持稳定的能力。首当其冲就是要建设一个强有力的农村基层组织体系，以在农村发展中以不变应万变。衡量国家对农村输入资源效果的最重要标准是看这种资源输入是否加强了农村基层组织：若加强了，这种资源输入就是有效的，若没有加强，这种资源输入可能就是无效的。

　　取消农业税后，在资源输入方式和乡村体制改革举措上都存在着严重的方向性错误，从乡村体制改革来看，普遍的思路是，既然不再向农民收税了，还留下健全的基层组织干什么?因此，撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，将乡镇“七站八所”推向市场等等做法，都是在极大地削弱农村基层组织的力量。这种思路和做法的错误在于，他们没有看到，在农村人财物流出的背景下，农村基本稳定与秩序的维持存在巨大困境;没有意识到，健全的基层组织对于维持中国农村基本稳定与秩序的极端重要性。因此，现在不是要削弱农村的基层组织，而是要进一步加强农村基层组织建设。况且，进入21世纪，与农村人财物大量流出农村相关，城市工商业快速发展使国家也有了越来越多可以转移进入农村的资源。不是将农村基层组织作为向农民提取资源的制度设施，而是作为向农民提供公共服务维持农村基本秩序的制度设施，我们就应该创造性地转化既有的农村基层组织，使其服务于新时期的新需要。

　　因为对基层组织存在偏见，自上而下的转移支付要么直接补到农户，要么通过“条条”专政，由各部办委局直接到农村建设公共品，这些公共品与农民需求脱节。因为农民无法有效表达对公共品需求偏好，公共品建设就成为政府部门的政绩工程、形象工程。国家的钱花了，农民的事情却没有办好。

　　乡村基层组织这个块块，正是对接国家资源与农民需求的关键点和关节点。20多年村民自治制度建设也为这种对接提供了极好的实践条件。河南邓州发明的“4+2”工作法，被2010年中央1号文件吸收(本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开)，就是一个比较好的以自上而下资源输入为基础的基层组织建设制度安排。遗憾的是，在实践中，很多地方忽视了“4+2”是农民通过民主来表达其公共品需求偏好从而分配自上而下资源的办法，而不是“一事一议”的改头换面，也因此，一些地方推广“4+2”出现了形式化的问题。

　　有国家的资源输入，这种资源输入可以加强农村基层组织建设，同时又可以与农民自下而上的需求偏好相对接，则即使在农村人财物流出的背景下，农村仍然可以大体保持稳定。若是，则中国因为有了农村这个稳定的大后方和现代化的战略纵深，中国现代化的重心就稳，中华民族的伟大复兴就一定可以实现。

　　四

　　当前农村基层组织建设的重点不在于发展经济，不在于让农民致富，而在于如何防止农村人财物流出背景下农村基层的失序。中国现代化是一个长期过程，农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，维持农村基本秩序，就是要从中国现代化的结构性条件出发，从大局出发，从一般性方面出发，来建设好中国当前的基层组织，并以此为基础，来将农民组织起来。

　　要达到此目标，农村基层组织建设和三农政策实践应尤其重视以下几点：

　　1、农民组织起来的核心问题不是与市场对接，而是在解决以农田灌溉为代表的产中环节的合作问题。

　　2、农民组织起来不是为了致富而是为了维持底线秩序。解决农民生产生活基本秩序，是当前基层组织建设的最重要的也最基础的功能。

　　3、农村基层组织建设必须立足大多数。比如对富人治村要警惕，尤其是党建部门不应再提倡误导性的“双带”、“双强”工程。再比如，对土地大规模流转也要持谨慎态度。当前农村之所以可以保持稳定的一个原因是，大量农民进城，但是他们的土地仍然留在农村，这些土地在村庄内流转，从而形成了主要依靠种地来获取收入的“中农”阶层，这个中农阶层经营大约20亩土地，农业收入接近甚至超过外出务工的收入，且可以保持完整的家庭生活，他们的利益关系和社会关系都在村庄，他们也就十分关心村庄的公共事务和公益事业。正是这批利益关系和社会关系都在村庄的中农，可以成为新时期农村治理的骨干力量。政府推动大规模土地流转的一个严重后果就是中农被消灭，从而导致当前农村人财物流出背景下村治基础的丧失。

　　4、农村基层组织改革要慎重，切忌大撤大建。保守但稳妥的办法是在保持既定结构不变的情况下进行组织功能的转换。尤其是目前乡镇“七站八所”改革要慎重，要有智慧。

　　5、不要迷信外国经验，包括不要迷信日本、韩国和我国台湾地区的经验。日韩台的农业与农村组织与当前中国大陆农村基层组织的功能重点完全不同。假若说日韩台的重点在于农业的话，中国大陆基层组织建设的重点就在于农村和农民。中国大陆的农业问题仅仅是附着在农村和农民问题之上的相对次要的问题。最近数十年，在解决农业问题上，中国大陆一直比日韩台做得好很多!

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