征地制度改革岂能催生土地食利阶层?——与周其仁教授商榷征地相关问题

　　征地制度改革岂能催生土地食利阶层?

　　——与周其仁教授商榷征地相关问题

　　耿羽

　　(福建社会科学院社会学所助理研究员)

　　近日，周其仁教授和华生教授关于土地问题展开了全方位、多回合地辩论，周教授许多立论的基础，由批判征地制度而来。周教授历来主张当前的征地制度应该彻底变革，农民要拥有完整的土地转让权，农地农房可以自由入市。周教授认为征地制度引发大量矛盾，并且妨碍了农民增加收益。以上两点，似是而非，需要仔细辨析。不能站在道德制高点上笼统地说“给农民好处”，应追问“哪部分农民”?征地制度改革的方向，是让更多主体更合理地分享土地增值收益，而不是催生和壮大土地食利阶层。

　　另外，本文仅就征地的一些基本问题展开讨论，关于周教授“区分公益和非公益征地”、“涨价归公、落价归谁”、“白菜涨价也要归公”等观点，可见贺雪峰教授和华生教授等学者的回应。

　　减少矛盾纠纷?何种矛盾?

　　周其仁教授反对征地制度一个重要理由是，征地制度引发大量矛盾。周教授指出，目前集体土地若想变为非农用地，只有通过征地一条途径，“这个唯一的途径，成为引发不稳定因素的火药线——据国家信访局统计，现在征地引发的纠纷每年约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发。”(《土地改革的诱饵与根子》)“现行土地管制与征地制度，引发无数社会冲突、权力腐败、利益输送和资源错配，早就表明其严重不适应城市化加速的现实需要，再不改革怕只有面临系统性崩溃的危险境地。”(《给农民更多的土地会损害农民的利益?》)

　　征地中确实出现了各种各样的、数量庞大的矛盾和纠纷，但矛盾和纠纷层出不穷最根本的原因，不是由于征地制度，不是由于政府涉入其中，而是因为土地在转变用途过程中大幅提升了价值。有利益，就会有矛盾。涉及利益巨大，引发的矛盾自然不会少。边远山区村庄，没有开发机会，土地和房屋不值钱，村民处置起来就比较随意，空闲的田地可以交给亲戚邻居免费种，空闲的房子也可以送给亲戚邻居免费住，甚至一住好几十年。利益不大时，产权、边界什么的村民都不太在乎。

　　若开发到来，一切都变得不一样了。原来“大方”的村民突然变得锱铢必较，什么都要算得清清楚楚。首先，要和政府算清楚，田里种了几株作物、种了什么作物，房里有几扇门、房上有几片瓦，要弄得明明白白。而且，还得据理力争，我家的情况不能按一般标准补偿，“我装修得这么好，怎么能按普通标准处理?光这红木楼梯都要多少钱?”“我这可是龙眼树，能和水稻一个价?”村民当然要争取，若真能按“特殊情况”处理，一根木梁、一扇窗户都能多补几千元。其次，要和邻居算清楚，你的田是你的田，我的房是我的房，“这块地以前让你做了晒谷场，现在要拿回来了。”“这房子是你的，但我住了这么多年，这也装那也修投资了这么多，补偿的钱必须分我一半。”最后，还要和家人算清楚，“女儿嫁出去就是泼出去的水，怎么还能回来分钱?”“老三你这么多年都不养老人，你说什么不应该拿这笔钱。”征地拆迁一来，家人之间都难免出现情感裂痕。

　　有巨大利益，不同主体之间(不仅是村民和地方政府之间)就自然有激烈的博弈，激烈的博弈过程中自然有矛盾产生。征地拆迁有矛盾是正常的，没有矛盾才是天方夜谭。周教授对于成都土改中出现的种种矛盾，是很大度的，周教授对媒体说，“改革过程中必然会产生的矛盾和问题，没有关系，你让他们先去做，”村民和政府在博弈过程中自然会达到一个平衡点。(《土地改革的诱饵与根子》)无论征地还是成都模式的土改，都涉及土地利益再分配，因此不可避免催生博弈和矛盾。周教授既然能心平气和地理解后者，也应该以同样态度对前者有所理解，而不应该区别对待：成都土改中有矛盾发生是正常的，而征地中有矛盾发生，说明征地制度是错误的、罪恶的。

　　征地拆迁博弈过程中，要抑制的是无序博弈。也就是各主体不择手段地获取不当得利。有些地方政府急于推动征地拆迁的进度，或断水断电，或让政府人员停职直至做通家人亲戚工作，或趁村民不在家直接推到房屋然后谎称推错了，等等。而有些村民，看准地方政府“维稳一票否决”、“怕出事”的软肋，要挟政府说不给超额补偿就堵路、绑炸药、到北京上访，政府到最后只能忍气吞声地用“人民币解决人民内部矛盾”。征地拆迁博弈过程中，这些矛盾才是“不正常的”，亟待解决和理顺的。这更多是基层治理的问题，而并非征地制度的问题。

　　周教授等人当然会说，无序博弈出现是因为政府介入其中，村民应该绕过政府，自主交易土地，与需求方直接谈判。如此能减少矛盾吗?现实中就有大把例子。很多地方政府为了规避政治风险，直接让开发商从“生地”环节进入，政府潜台词是，征地拆迁太麻烦了，尽惹事，你们开发商要做项目，就自行去解决征地拆迁的问题。村民和开发商直接碰面了，情形如何?巨大的利益带来繁多的矛盾，这不会因为博弈主体从A换到B而有所不同。而且，开发商往往比政府更无顾忌，更经常引发无序博弈，混混、打手、拆迁队、“保安”等各种来历不明的灰黑力量在征迁第一线若隐若现。情况更乱，矛盾更加激化。

　　要以动态的思维看待矛盾。不发展自然没有矛盾，发展必然产生矛盾，发展中的问题要在发展中解决。僵化地、静态地要求征地中不出现任何矛盾，各主体暗自使用各种“办法”，反而催生更多的矛盾。处理矛盾应就事论事、依法治理，谁有错就追究谁的责任，而不是乱打板子。

　　增加农民收益?何种农民?

　　周教授反对征地制度另外一个重要理由是，征地制度剥削了农民，让农民收益减损。周教授认为，农民收入分三块，农产品收入、打工收入、土地增值收益。这么多年农民的第三块收入获得的太少，农民应该自由地支配自己的土地，分享城市化的价值。(《中国经济的下一个增长极——城市化与征地制度的改革》)农民要有土地的完全转让权，土地能够自由入市，这样农民能拿到土地增值收益大部分。

　　土地“涨价归私”，是否合理?建设用地的价值，重要来源之一是区位。一块农地一夜之间有了巨大的非农使用价值，和农民的劳动和投资无关，这是城市化的结果，是城市公共品不断投入的结果，是城市辐射圈不断扩大的结果，是政府不断经营城市把路、商场、工厂、绿地、公园、学校、医院、水电设施盖到了那里的结果。个别农民只是因为地块和房屋恰好在那个位置，比较幸运而已。没有投入劳动和资金的主观努力，该地块的农民自然不应该将土地增值收益全部或大部分归己所有，而应由社会共享。这不是中国大陆的独创，华生教授有详细的分析，美、德、法、日、新加坡、台湾、香港等各国家和地区早已有此实践。(《土地涨价，收益应归谁?》)许多人喜欢援引美国征地给予的是“市场价”，但此“市场价”是“没有被征收时的市场价值”，可不是增值后的“市场价”。

　　另外值得注意的是，即使“涨价归私”，归的是何种农民?不同区位的农用地转化为非农用地，土地增值收益是不同的。按照分享土地增值收益的能力，农民可以分为城中城郊农民和远郊农民。城中城郊农民只占农民比例不到5%，而远郊农民多达95%。城中城郊农民能够享受到开发的好处，而且还享受了许多额外的好处，如远超出土地开发权限度的出租房收益，村民的出租房不仅盖了，而且都超标加高盖到5层8层，一层内尽量多地分隔房间，楼与楼之间亲密“握手”，有了出租房，就可以过起舒服的吃租生活，很多村民成了“不在村地主”，村里收租，城中享受。等到拆迁或是旧村改造，城中城郊农民又能获得高额的补偿款，像北京、深圳城中村一拆就拆出若干个“千万富翁”。远郊的农民，因为土地所在的地理位置欠佳，则是盼望着开发而没有开发机会。一旦土地能够自由入市，那结果只能是：5%的城中城郊农民在已经享有巨大利益的基础上获得更大的利益，95%的远郊农民名义上能够“自主入市”，但因为没有开发机会而沦为空谈。远郊留在村中种田的农民，依然只能享受到土地的农业价值，远郊还有一部分村民到城里打工，他们的利益还会因为土地自由入市受损。周教授等学者主张城中村“大产权”化的理由之一是，城中村能为打工农民提供租金低廉的栖身之所。但城中村租金低廉正是因为其是“小产权”的、且多为违规扩建的，这部分出租房一旦摇身一变成了“大产权”、成了合法建筑，租金就会上涨、向城市商品房靠拢，这样农民工还能住得起吗?因此，所谓“土地自主入市”，看上去是在为“农民”鼓与呼，实际上只是为少数的、强势的农民鼓与呼，多数的、弱势的农民很难得到利益。

　　周教授近年大力赞赏成都和重庆的城乡统筹改革，认为这两个地区通过“市场机制”“还权赋能”，解决了远郊农村不能分享土地开发利益的问题。事实真实这样吗?成都和重庆的土改，最重要的手段是“增减挂钩”。所谓“增减挂钩”，就是远郊农民腾出宅基地，腾出农村建设用地，换取城市建设用地指标的增加。农民腾出宅基地，政府给补偿。成都政府定的价格尤其高，一亩30万元。这样不就让远郊农民也能获得开发利益了吗?关键是，“增减挂钩”中，是指标值钱，而不是土地值钱。指标值钱，在于国家总体上控制了城市建设用地指标，各城市指标普遍不够用，因此指标有了价值。“增减挂钩”的土地指标价格，是各地政府自己定的，是政府财政的再分配，而不是什么市场机制在起作用。成都政府比较厚道，给农民的补助比较多，华北各地政府普遍分给农民的利益太少，农民不怎么乐意，怨气颇多。总之说来说去，成都和重庆的城乡统筹是用“行政之手”再向农民输送利益，而不是以“市场之手”在发现土地价值，如果真的如周教授主张的那样在土地领域取消“行政之手”，没有了建设用地指标管控，“增减挂钩”还会存在吗?土地指标还有价值吗?另外，这里只分析“增减挂钩”的一般机制，关于“增减挂钩”引起的诸多激进催赶农民“城市化”的负面后果，可详细参看贺雪峰教授的分析。(《地权的逻辑2》)

　　地利共享，还是地利独占?

　　当前征地制度并非没有问题，相反值得改进之处颇多。如一次性补偿没有顾及农民长远生活，一些农民拿到补偿后短时间内吃光喝光赌光;如中西部不少地方政府给农民的补偿款过少，农民不足以维持基本生计;如征地程序不公开，农民没有知情权;如“土地财政”不够透明，存在贪腐和不合理使用的情况。征地制度改革的方向是更全面地“地利共享”，而不是打造出一个不事生产、坐享其成的土地食利阶层。政府在土地开发和“土地财政”运用方面存在不少弊端，但矫枉不能过正，把土地增值收益集中于少数的城中城郊农民手中并不合理。

　　“土地财政”是地方政府在“分税制”改革后的应对方式，地方政府要发展经济和建设城市，需要提供和持续增加公共服务和公共基础设施，而提供公共服务和公共基础设施是要有资金投入的。“土地财政”的本质，是通过出售土地未来70年的增值，为城市公共服务进行一次性的投资融资。(具体论述可见赵燕菁教授文章)有“土地财政”，各地方政府才有财力投入基础设施建造，才能为工业和商业发展提供平台，才能实现城市运营的自给自足，如此中央政府才有财力投入国家战略事业，才有财力协调和均衡各区域的发展。

　　征地制度和“土地财政”的改革，应保证土地增值收益能为市民、城中城郊农民、进城打工农民、种田农民所共享。尤其是后两者，现在常常被排斥在土地增值收益分配的范围之外。“土地财政”要确保一部分资金投放到农村的农业生产、水利设施兴建、乡村义务教育等公共品方面，让暂时进不了城只能返乡的农民在农村中安居乐业，也要为进城打工农民提供保障房、就业、医疗等各种福利，让他们更有机会在城市中站稳脚跟。

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