尹中立：关于完善住房保障制度的几点建议

如何完善住房保障制度？提出以下四点建议：

第一：建议起草《住宅法》，通过法律的途径完善公共住房保障制度

1998年，国务院23号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但后来的住宅市场的发展越来越偏离我们改革的方案设计轨道，最明显的标志是经济适用房所占的比重越来越小，2004年只有4.5%。2005年5月，建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中，就住房保障再次强调：强化规划调控，改善住房供应结构；加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价；完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面；鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。但统计结果显示，2005年5月之后，全国的经济适用房投资不断减少，经济适用房的投资占房地产投资的比例进一步减少到只有3%。

之所以出现这样的情况，和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的：因为没有法律规定与约束，使地方政府将有限的土地资源都去搞商业开发，将有限的财力都去搞各种面子工程和形象工程，而公共住房保障制度被忽视。

因此，要从根本上改变我国住房保障制度的现状，有必要制订一部《住宅法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。

从国外的经验看，所有大的经济体都颁布了住宅法。如美国颁布了多部有关住房的立法，对住房保障政策的制定实施提供了制度保证。如《合众国住房法》，就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。美国注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性，这是美国住房保障制度的突出特点。

日本住房保障法律多达40余部。日本人多地少，住房历来紧张，尤其是二战后，面临更严峻的住房短缺问题。日本政府首先在立法上进行了制度支持。如日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等。此后又陆续制定了一系列相关法规，逐步建立健全住房保障的法律体系，这类法律共颁布40多部。

第二：完善住房消费实行财政补贴和税收减免优惠制度

目前，我国已经开始对城市低收入群体进行住房补贴，但税收政策还很不完善。从财政补贴的角度看，存在的主要问题是覆盖面太窄。我国最低收人家庭住房保障工作在35个大中城市进展不一，不少城市进行了如发放租赁住房补贴方式、现住公房租金减免方式等的探索。当前最主要做法是提供廉租住房。2004年发布的《城镇最低收人家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房的保障方式突出以发放住房租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅；享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准，原则上不超过当地人均住房面积的60%。从总体上看，享受住房财政补贴的人口比例太少，应该逐步扩大财政补贴所覆盖的范围。我们可以参考国外的成功经验。以美国为例，凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，可以申请住房补贴。而美国政府对地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的低收入住房，也进行补贴。住房支出超过收入30%时被认定为过度消费负担，并以此为参考对住房需求者进行补贴。

从税收政策角度看，我们可以在完善个人所得税制度的基础上，将住房消费与个人所得税的政策结合起来。应该将中低收入群体的住房消费支出从个人所得税中扣除。可以参考美国的做法，要点有三：其一，对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；其二，对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税。按规定每人可扣除的收入为2750美元；其三，对出租屋的家庭实行税收减免政策。

第三：完善政策性住房金融体系

政策性住房金融体系是一个国家金融体系和住房制度中不可获缺的组成部分。结合中国的实际情况，应该在目前的住房公积金制度基础上构建我国的政策性住房金融体系。

住房公积金制度是我国住房制度改革过程中建立的制度，它类似于政策性住房金融制度，但该制度目前还不完全具备政策性住房金融的功能，其存在的最大问题是覆盖面窄，尤其是城市低收入群体享受到该制度的好处。建议在住房公积金制度基础上建立全国性的住房银行，或按照省（直辖市）为单位组建住房银行，为符合条件的居民提供低利率的住房贷款，其资金来源主要从金融市场发行金融债券（和当前的国家开发银行类似）和国家财政扶持资金。

政策性住房金融的外一个内容建立住房担保制度。从其它国家的实践看，由政府出资组建住房贷款担保公司，给符合条件的居民提供住房贷款担保，不仅可以降低首付比例（首付比例可以降低到10%以下），而且可以大幅度降低贷款利率（利率可以为同时期一般贷款利率的一半），可以大大提高居民购买住房的能力。目前，我国部分城市也建立了住房贷款担保公司，但由于缺乏目前的政策定位，还没有能够发挥政策金融的作用。国家可以在借鉴国外经验基础上，明前其市场定位，增加政策扶持力度。

第四：完善经济适用房政策

我国从1998年7月1日开始推行经济适用住房，至今已有8年。经济适用房政策是我国政府干预住房市场的一种探索，方向是正确的，但也存在不容忽视的问题，应该解决以下问题：

1）要大幅度增加经济适用房的比重。我国的住房改革的纲领性文件里（即1998年国务院23号文件）明确提出要以“建设经济适用住房为主”，而1998年房改之后的这7年中，经济适用房建得最多的年份也只有6%的比重。因为经济适用房成为稀缺资源，使它成为寻租的对象，本应该分配给低收入群体的经济适用房反而被富裕群体占领，群众怨气很大。我们建议，在未来的五年中，应该逐步加大经济适用房的投资规模，增加经济适用房在住房供应体系中的比例，努力将经济适用房的比例增加到30%以上。

2）经济适用住房应该严格控制供应对象，实行封闭式运行管理。推行经济适用住房基础是划分收入线，但我国多数城市至今没有明确划分。该项工作要与社会征信系统的建设结合起来，利用现代电子技术实现对个人收入的准确划分。另外，应该改变现在的经济适用房出售政策，对经济适用房实行封闭式管理。其操作要领是：符合条件的居民可以申请购买经济适用房，但如果需要出售经济适用房的话，只能按规定的价格卖给政府。这样就可以避免各种寻租行为。

3）实行小户型。小户型低房价是解决中低收入者住房问题的关键，经济适用房要严格禁止大户型的住宅建设。推行小户型不仅可以防止有人利用权利对经济适用房进行寻租，而且可以节约利用土地，应该大力提倡。