废除退休养老双轨制，将公务员退休养老纳入社保体系

献给2011年全国两会

     废除退休养老双轨制，将公务员退休养老纳入社保体系，实现社会公平

——请求对退休养老双轨制进行违宪审查

刘卫敏

中国社保面临的主要问题是养老体系的双轨制造成的。最根本的核心问题是，它根本就不是一个覆盖整个社会的保障体系，而只是为被排除出由国家财政负担的人做的政策性安排。开始是适用于国企职工，后来扩大到那些从来没有机会被纳入国家养老体系的其他人群。可悲之处在于：决定这个体系的规则和命运的则是自身利益与社保体系并无直接关系的官员。

    改革开放之初，城市就业人员绝大多数是国营企业职工。他们工资很低，但比较有保障。从其中最普遍也是最基本的在职和退休人员的公费医疗（基本全额）和退休金（不低于退休时工资的70％）来看，国企职工和国家机关工作人员、事业单位工作人员一样，工资－福利体系是由国家统一负责的。

八十年代中期，随着国企经营管理制度改革，如以厂长、经理责任制为代表的扩大企业自主权改革等，国家实际上以“改革”、“自负盈亏”的名义把对原国企职工的福利责任推给了企业。

九十年代实行“政企分开”之后、各地方政府违反《行政许可法》24、83条的原则，以“行政划拨、资产重组”、“做大做强国有企业”为名强制将原来属于不同政府部门的企业划拨给各地方政府的大型企业集团、或国有控股公司（其实都是利益集团），实质上将政府的公共权力交给政企不分的利益集团，导致利益集团劫持社会、绑架政府！加速了权力与资本的结合，无疑将羊群送入虎口，造成一系列政策性失误：广大职工脱离政府管辖，被划拨到这些政企不分、既是运动员、又是裁判员的利益集团，鉴于这些利益集团以追求利润为目的，他们既不了解被整合企业的历史，与职工们又没有感情纽带，最终以“改革”为名、按照“接收资产不要人”的思路将被重组企业的职工剔除出局，随意掠夺企业资产，导致企业生存空间进一步压缩。原来的企业职工从此陷入灰暗的人生，白白浪费宝贵年华！

 广大职工愤怒地说：政企分开之前，无非是企业向上级部门上交管理费而已，政府与下属企业关系较为融洽，但“行政划拨、资产重组”之后，导致了权力与资本的进一步结合，实质上弱肉强食、加速垄断，作为上级的利益集团对其不劳而获、政府划拨得来的下属企业的资产大肆排挤、掠夺，我们的经济秩序完全与市场经济规则背道而驰，我们的社会已经从个别部门、个人腐败陷入权力与资本结合的体制性腐败！

利益集团将这些企业的资产作为上市募股项目，如果无法拓展业务就出租或变卖厂房、买卖地皮、合作搞房地产获取利润，原来的国家职工被迫转制、分流、下岗、轮岗、失业、退养，成为被利益集团随意宰割的羔羊，“关、停、并、转”等等，尤其以“减员”为手段的所谓“增效”，形成强烈的社会不公，造成很多企业和职工失去保障的平台，为企业多年奉献和积累付诸东流，也就是说，国企无法按照原来的标准供养包括退休职工在内的职工，于是只好默许“各村各出自己的高招”，于是乎，提前退休、内退、下岗、待岗甚至还有轮流上岗等等五花八门，把国企职工折腾到失去主人翁的尊严，政府实际上推卸责任！2004年甚至出台国企职工离退休之后全部移交地方，实行社会化管理的政策（实际上就是推给社会），割断了企业职工与为之奉献无数心血的企业感情纽带，让职工敬业爱岗就等于一句空话！而党政机关的离退休干部却由机关的离退休服务中心、老干活动中心、老干处工作人员伺候，每年享有体检、疗养、旅游、公费医疗、住房津贴等等特权，享受着企业职工无可比似的优越性。

不容置疑，国企改革是非常必要的，总结改革的失误，并不是否定甚至反对改革，但改革没有统筹规划，更没有通过民主程序制定相应配套的法律法规，监督制约保障改革。而是行政命令性的几年内消灭中小国企，不仅没有体现和尊重民意，反而对国企职工的前途命运与生存保障，缺乏制度设计，没有任何预案准备。客观上牺牲了国企工人的合法利益，甚至是生存权利，草率地把为国家做出巨大牺牲和贡献的国企职工，完全抛向市场，简单粗暴的强令买断工龄，任其被残酷淘汰、自生自灭，加上住房市场化、教育和医疗的产业化改革，直接导致底层民众买不起房、上不起学、看不起病，新的三座大山压向没有财富积蓄的国企职工，把他们逼入绝境，从而加深了社会矛盾！

在国企职工举步维艰时候，党政机关公务员却一枝独秀，2008年的中国，全国公务员普遍加薪，各大城市平均上调一千二百元，尤其金融风暴来临，公务员加薪美其名为扩大内需、拉动消费，而企业职工就得减薪、下岗，农民工就得失业回家？可以说是荒唐绝伦！公务员成为了中国最稳定最富有的高收入群体，而企业职工近几年在经历了政企分开、行政划拨、资产重组、分流、下岗、轮岗、失业、退养等一系列“改革”新名词的摆布之后，过去创造的积累付诸东流，被随意宰割。公务员享受终身制待遇，退休后将由政府拨款支付退休金。而企业职工则参加社会统筹，由其缴纳养老保险、美其名曰由社会保障机构负责。

公务员根本就不用考虑自己的工作是否得到公民的认可，他们既是政策制定者、也是实施者，任凭市场经济急风暴雨，都影响不了公务员队伍，因为他们在体制内，无论调到什么部门都带着国家体制内的特权（即：工资关系、行政级别、医疗关系等等跟随转移）。

目前在各大城市的党政机关的公务员队伍，混十来年就自然晋升为科级、二十年后自然晋升为处级，或者巧立名目设置编制安排干部的、又或者享受相应待遇，什么处级科长、局级处长、局级调研员、顾问等等等等，没有担任实职却“高套”享受相应待遇的非常普遍；甚至还有晋升几级内退、照样拿在职的工资福利待遇，又或者被免职、撤职之后还保留待遇的等等。

即使，2010年广受社会关注的深圳公务员改革，所谓的创新其实就是将官本位制度化！说穿了就是利用职权设计制度“权力自肥”的体制性腐败！按照深圳的设计：一个公务员如果老实工作，没犯错误，平平庸庸、不问贡献，每过4-5年就自然晋升一级，工作二十年自然晋升为处级待遇，一直到退休养老都可以享受相应待遇，反正是国家财政拨款，不差钱！按照这样设计，将来若干年之后，所有20年以上工龄的公务员都可以凭国家财政拨款而享受处级待遇，高于企业职工退休金4—5倍！那么，企业职工没有国家财政拨款、还得面临经济秩序不公、利益集团欺行霸市、弱肉强食的残酷竞争，如何提高待遇？！

另外：2010年全国各地为了提高劳动者的收入、保障劳动者权益、维护稳定而制定最低工资保障，本意是为了改善民生，但政府如果对此一毛不拔、没有配套措施，必然加重企业成本、更加将遵纪守法的中小企业、尤其劳动密集型企业推向深渊！所以，仅寄希望提高最低工资保障线提高劳动者收入其实是一厢情愿，经济学教科书入门告诉我们：如果社会已经约定俗成、或者普遍接受、已经实施的均衡工资低于最低工资保障线，政府强制推行最低工资保障线，可能导致企业无法维持经营而引发大量失业；如果社会均衡工资高于最低工资保障线，那么，政府制定这个最低工资保障线将变得毫无疑义！说穿了，这个最低工资保障线仅仅是政府给我们的国民画一个美好的大馅饼而已！

另外，如果没有法律强制约束、尤其对私营、外资、劳动密集型、尤其服务性行业等等没有采取强制性约束，对遵章守法的企业同样是不公正的！政府必须要做的是：既然是法规，所有国有、民营、外资、劳动密集型企业等等都必须一视同仁！

更加重要的是：政府必须制定公平正义的经济秩序、在政策引导、减免税收等方面放水养鱼、大力扶持中小企业，让企业公平博弈，健康发展，还利于民，我们的企业才能吸纳就业，社会才可以稳定！如果企业被利益集团掠夺，没有增长点、没有生存的平台，谈什么吸纳就业、维护稳定！？

如此简单的道理，我们的政府竟然不明白？！难道不令人匪夷所思吗！

众所周知：每家企业不仅要承担国家巨额的税务责任，以及地方基层政府的各项苛捐杂税、各项分摊，更要应付管理层苛刻严厉的考核、一层压一层。一些企业领导一语道破：“在中国搞企业，你把企业经营好后，上级主管部门会以国家名义抽调你的资产，反正企业是国家的！或者，以改革为名将你调走，安排亲信来吃你。做得好上级管理部门要拿掉，而且你也得不到，做不好更要拿掉”。与公务员相比较，企业职工面临的是没有尊严、没有上升通道的灰暗人生！

与企业职工自谋生路相比较，公务员还享有惠及全家的公费医疗，个别大单位还设有价廉物美的机关食堂、幼儿园、甚至医院门诊、疗养院、美发中心、机关服务中心等等等等。此外，1999年停止福利性分房以后，个别地方的党政机关以改革的名义，或搞“集资建房”，或搞“单位自建经济适用房”，或者搞“定向开发”，内定的开发商，以极低的价格甚至采用行政划拨的办法圈下土地，建好房子以极低的价格由政府机关“团购”，再按级别档次分给官员。这种以改革的名义谋私的情况，媒体常有揭露。

实际上，我国各项保障历来突出官本位，上世纪80年代流行“搞导弹不如卖茶叶蛋，拿手术刀不如拿剃头刀”的观点纯粹以偏盖全误导公众！搞导弹、拿手术刀的都是体制内的人，有固定工资收入、公费医疗、单位宿舍，而卖茶叶蛋、拿剃头刀的都是迫于生计流落街边的个体小摊贩而已，社会地位十分悬殊。

据2009年9月了解，在经济发达地方的省会城市、中心城市，其直属部、委、办、局、或区政府一级的政府公务员与企业职工的收入比较如下：

一、在职期间比较：

公务员平均月收入如下：

厅局级：约13000元，处级：约10000元，科级：约7000元，科员：约5000元；办事员：约4000元；

国有企业职工平均月收入如下：

控股集团董事长：约20000—30000元，部门总经理：约12000元，经理：约8000元，主管：约6000元；主办：约4000元；基层普通职工约3000元；

二、退休之后比较（不包括离休）：

公务员：

厅局级：约10000元，处级：约8000元，科级：约6000元，科员：5000元；办事员：约4000元（注：政府机关几乎没有以科员、办事员身份退休的，绝大部分是没有担任实职、却享受高套几级退休的，如：处级协理员、主办科员、科级办事员等等。除非极少数犯错误的）；

国有企业：

 控股集团董事长：约5000元（所以很多国企领导回归公务员队伍享受局级待遇退休），部门总经理：约4000元，经理：约3000元，其余普通职工1000—2000元（注：在企业退休的大部分是普通职工）；

特别说明：上述统计仅仅局限于政府公务员与国有大型企业集团之间的比较，因为国有企业受国资委约束，理论上与公务员一样同样是政府领导的。

分析结论：

在职期间，公务员与大型国有企业集团的管理员收入差距不大。差距在于：极个别企业集团的高层管理者享受近30万的年薪，而基层普通职工年收入仅3万多。也就是说：

1、极个别企业集团的高层管理者在职期间的收入远远高于政府公务员的厅局级干部；

2、政府公务员中，普通办事员的工资收入却高于企业基层职工，而且，企业基层职工占据社会就业人口绝大多数！

退休之后：政府公务员的收入远远高于企业的干部、职工！公务员的待遇与企业相比较可谓天壤之别！企业职工的退休金仅为政府公务员的三分之一！非常荒诞！而且，退休职工医疗保障与公务员的公费医疗比较十分悬殊！

另外，一个突出问题：公务员由于掌握制定公共政策的权力，经费属国家行政拨款，因而绝大部分人可以工作若干年自然晋升什么级别（如：六年升一级等等），所以，公务员没有担任实职却享受“高套”几级享受待遇的情况非常普遍！又或者千方百计、巧立名目设置机构、制定编制、提高级别、安排职务，享受待遇。

而企业职工由于受市场竞争、自负盈亏、成本核算、绩效挂钩等等因素影响，不允许如此“自然晋升”、“高套”现象，上升通道极其狭窄（由于经济环境无序、缺少保障，职场上没有上升通道，所以，与公务员优厚待遇相比，大部分企业职工面临灰暗的人生）。

此外，公务员在体制内流动，工资关系、行政级别、医疗关系等等跟随转移，福利保障基本不受影响；而且，公务员极少可能工作期间降低职位待遇。

企业职工的工作岗位受所谓转制、资产重组不公，“能上能下”，市场化改革，以及企业领导人滥用人事任免权等因素影响很大。而且，由于资源限制，不同行业、不同企业、不同部门的福利保障十分悬殊，所以，企业职工的工作变动对其福利保障影响极大。

注：本文根据年度总收入、按照月平均统计，而不局限于工资收入。

这个统计没有包括国有服务行业、外资企业、个体工商业、自由职业者等等，其它民营企业、乡镇企业等等就更加不能够比较，这些行业很多是国家政策，尤其劳动法规、社会保险、养老保险、医疗保险等照耀不到的角落，它们在市场经济的风浪中自我谋生、惨淡经营、没有保障、地位低微，已经沦为没人关心的群体，失去人格尊严！

更加不能够容忍的是：个别地方政府为了提高公务员工资，采取虚报提高所在地区的工资收入水平。其统计的覆盖率不到本地区收入水平的40%， 也就是说：如此的统计竟然不包括本地绝大部分中低收入者的收入水平！

综合结论：由于企业的逐利性，强调成本核算、绩效挂钩、自负盈亏等等，企业职工的收入水平、社会保障、医疗保障、社会地位、人格尊严等方面与国家行政拨款的公务员相比较存在巨大差距！

当前，从中央到地方的国资委、包括社会舆论提出规范国有企业高管的收入实属迫在眉睫。但是，如果单方面强调成本核算、绩效挂钩、自负盈亏，规范管理，将企业窘迫的问题归责于普通职工、由普通职工承担经营不善的责任而遏制职工的收入的话，必然导致更大的社会矛盾！实际上广大职工更加祈盼依照《宪法》第十六条精神，参与对企业实行民主管理，支持成本核算、绩效挂钩、规范管理，因为，绝大部分职工都以企业为家、勤奋工作、为企业奉献最美好的年华。

如果说：企业职工收入实行自负盈亏、绩效挂钩，自然无可非议。但问题是：企业情况非常错综复杂，企业成本既有政府公共政策失误导致经济环境无序、利益集团欺行霸市、企业之间你死我活的残酷竞争、消耗资源，领导人的意志、内部管理、以及经济大环境、企业所承担税收、慈善、安排就业等等社会责任，因而导致企业社会地位的萎缩，步履维艰。

更不可否认：导致企业陷入窘迫困境的根源，有些是国家政策不公所引起！如：经济环境无序；政企分开之后企业转制；或者政府拉郎配式的违规兼并、资产重组不公；导致员工被剥夺工作岗位、无法享受自己积累的劳动成果等等，政府成为社会不公的制造者，导致职工维权陷入体制性缺失，从此陷入灰暗的人生，白白浪费宝贵的年华。

所以，作为负责任的政府，绝不允许以企业“自负盈亏，绩效挂钩”、“改革”为理由，漠视职工利益诉求。因此，政府在遏制国企高管、规范公务员收入的同时，不仅要大力提高普通职工的保障水平，更要恪守公平正义的原则，制定公平正义的经济秩序，使我们的企业通过理性的博弈健康的发展，提高国民的福祉！努力改善国民收入！

可惜，在我们这个自称以“三个代表”为指导，共产党执政的社会主义国家，在举世瞩目的持续几十年的经济高速增长情况下，各级政府却以减轻财政负担为由，把公费医疗、免费教育、社会保障、福利住房等基本福利制度作为社会弊端给改革掉了。社会主义优越性主要体现在党政机关公务员身上（而且延伸到退休之后），而企业职工在政企分开之后由于受转制、资产重组不公等影响，逐渐失去工作岗位、更失去退休、医疗保障（即使有保障也十分低微），结果造成新的贫富悬殊！也反映了政府调控能力的荒唐、无奈。

在这种局面下，尽管社保体系缓解了社会矛盾，尤其国有企业被纳入社保体系，但随着社会经济的发展，尤其党政机关工作人员的工资以及退休金近年一路飙升，而企业受经济环境无序而导致的你死我活的残酷竞争折腾，职工的退休养老、医疗保障越发萎缩，甚至很多原来企业的公费医疗都予以取消，造成极大反差！早在1992年，党的“十四大”正式提出市场经济的改革目标。1993年《宪法》第十五条规定：我国实行社会主义市场经济。但现实的分配格局是：党政机关公务员实行计划经济（是否涉嫌违宪？），企业职工实行市场经济，导致这个社保体系的漏洞越来越严重，社会矛盾越来越激烈。

造成这种局面的原因是多方面的，但最根本的原因是：我国的社保（包括医保）不是一个统一的体系，制定这个政策的人本身的命运却与该社保系统无关，因为国家机关公务员的社会保障永远由国家财政拨款，而创造社会财富的企业职工的命运却掌握在这些既得利益者手中！这种地位和立场的不同就决定了两种截然不同的认识。政府官员认为经常给老百姓做好事，每一次调整都是一次“恩赐”，无法理解老百姓为什么不感恩戴德。老百姓，尤其是国企职工则认为，原来大家都为国家工作，现在你们以所谓“改革”的名义把我们甩了！几乎每次“改革”都变成一次掠夺！如果“改革”是好的，为何你们自己不率先进行改革？既然所谓的“改革”有益于社会进步，为何你们公务员群体不发挥先锋模范作用冲锋在前？！实际上，我们可以一针见血地说：这些年所谓的“改革”，受到伤害的几乎都是企业职工，谁提出质疑谁就被扣上“走计划经济回头路，想搞大锅饭平均主义”的帽子，有限的社会资源总落在机关公务员、事业单位人员，企业新贵手里，他们公器私用，依靠强大的政策资源继续巩固既得利益，可见，所有以政府公务员主导的所谓“改革”，最终被背叛，被出卖的都是最底层的弱势群体！

世界各国领导人都以解决国民的就业岗位作为自己的责任，他们的国情报告都以增加国民就业岗位作为政绩显耀，而我们这个世界第一人口大国、自称代表人民最根本利益的政府竟然不顾我国的最根本国情，提出“减员增效”的方针，于是乎，过去十多年，中国社会推行的“减员增效”，实际上“减员”的都是普通劳动者、其中不乏默默地忠诚奉献的老实人，留下来“增效”的很多都是利益权贵、或其皇亲国戚！这些所谓“改革”从来不提“以人为本、实事求是”，各地区、各单位张口解放思想、闭口改变思路，几乎无一例外地以“改革”为名将异己推出单位大门、推卸包袱，以利于自己收入最大化，或者腾出岗位安排自己的皇亲国戚！如此的改革将巨大社会矛盾推给我们的社会！我们不禁要问：如此改革，我们减什么员？增谁的效？最终受到损害的是人们群众对党和政府的信任！损害的是我们社会的安宁！

另外，医疗体系的改革难以见效也是同样的病根！企事业单位职工、自由职业者即使自行缴纳医疗保险，但他们的医疗保障与公务员公费医疗比较也是大幅萎缩！同样捉襟见肘! 导致有病不敢就医。

   社保体系存在许多问题，从技术层面几乎无法解决。决策者应该痛下决心，制定一个把公务员纳入社保体系的时间表。事实上，世界各国的社保系统都是针对所有人。公务员另有一个财政负担的福利系统是“中国特色”，但很难说是“社会主义”。 代表人民不是靠宣传就能被人民认可的，要代表人民必须和人民同甘苦，共患难，才能得到人民的认可，如果继续保持养老、医疗方面的双轨制甚至多轨制，只会形成政府收入首先保障的是公务员利益的印象。

   政府应该明白，如果没有统一的法律、法规、政策的制定和执行，国家的统一就没有基础，听任下级政府与自己规定不符的抽象行政行为合法化，中央政府就会越来越没有权威。

   我们经常说，党政干部是人民的公仆，人民群众是社会的主人，但现实生活中，为什么那么多人放着好好的主人不做，却千方百计争当仆人呢？显然这里有很大的误区！不由得让人们深思：一个自称工人阶级领导的、以工农联盟为基础的社会主义国家，但现实却是：谁都不愿意当工人、农民！工人、农民成了没有社会地位、受剥削的弱势群体，可想而知，如果不加以改善，我们这个以工农联盟为基础的政党，还能代表先进文化吗?

《宪法》第三十三条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

党中央提出科学发展观，构建和谐社会，坚持公平与正义。温家宝总理在2010年春节团拜会上提出：让人民生活得更加幸福，更有尊严！

政府必须平衡社会各个阶层的利益，切实为社会创造公平正义的经济秩序，各级政府不能对当前严重的社会不公熟视无睹，“构建和谐社会”不能仅停留在口头上，一定要拿出切实措施尽快改革！为此,我们提出几个建议：

（1） 将公务员的工资收入纳入法治化轨道，公务员收入水平必须与当地经济发展状况、平均收入、公民满意度等等挂钩，不能让有权者的自肥式分配再继续下去！公务员提升工资必须得到人大常委会的讨论批准！（问题：人大常委会也是参照公务员待遇，人大也是既得利益者，如何解决？）
    （2） 对公务员、以及创造社会物质财富的企、事业单位退休人员的退休分配制度、医疗制度进行规范、统筹，强化各项社会保障，建立一套公开、公平合理的社会分配、保障方案。
    （3）不能让既得利益者游离于体系外，既不交费，还要享受终身制的特权！既然建立了社会统筹养老、医疗保险体系，就应当覆盖全社会，党政机关公务员也是社会的一分子，更应加入社会统筹养老、医疗保险体系，交纳养老、医疗保险费。不能利用制订公共政策的机会，尽享各种资源。
    （4） 认真重视数千万自费参加社会统筹的自由职业者的养老金、医疗保险金过低的问题，他们自我谋生、自己创业，相对于公务员、国有企事业单位，他们没有消耗政府资源，自己创造就业机会，含辛茹苦维持生计，履行纳税人的职责，创造社会财富，而且，自费参加社会养老、医疗统筹体系，同样为社会发展、维护社会稳定作出贡献！同样作为纳税人，不但全额缴纳社保基金和医疗保险（事业单位干部、企业职工缴纳社保时都是单位支付一半，个人从收入中支付一部分的），为何最后退休却只能返还少得可怜的社保退休金？！而公务员不用缴纳社保、依靠国家财政拨款、退休后可以享受数倍于企业职工、自由职业者的待遇？！国家的社保政策为什么就不能也拨出财政资源来补贴为数不少的自由职业者？国家的财政款项不能仅惠及于已经成为社会精英的公务员队伍，自由职业者绝不能成为被社会遗忘的角落！

（5）在严格遏制企业高管、规范公务员收入的同时，加大力度扶持中小企业，提高低收入者的福利、社会保障待遇。

（注：目前的公务员队伍，绝大部分不是参加国家公务员统一考试进去的，而是早几年从所谓国家干部转变身份成为公务员的，如此转变身份的资格考试与目前的国家公务员统一招考完全是两回事！）