《财经》封面文章：公共建筑何处补牢
http://www.caijing.com.cn/20080607/68117.shtml
《财经》记者 张映光 陈中小路杨彬彬 实习记者 韩薇
汶川大地震不幸扮演了一个最公正的“监理”角色，为中国建筑行业特别是公共工程建筑敲响了警钟
生长在农村的王邦进16岁时曾在一个建筑队当农民工。他的工作很简单——用铁锹将水泥、砂子、河石和水混合在一起，搅拌成混凝土。
多年以后成为一名土木工程系的本科生，王邦进才知道这道工序对于建筑工程的重要性。
“几种材料要经过严格的配比，才能获得质量合格的混凝土。随意配置强度肯定不够，盖出来的房子容易塌。”王邦进说。
建房中如此重要的这道工序，一个16岁孩子却可以任意决定。“当时没有人告诉我必须按什么标准去做，以及国家规定的标准是什么。多加一些砂子或多加一些水泥，没人管。”如今已是交通部公路科学研究院一名土木工程师的王邦进回忆道。
十多年过去了，这种现象依旧普遍存在。“混凝土的强度是一栋建筑物能否抵御强烈地震的一个重要环节。但我从电视上看到，汶川大地震中一些倒塌校舍的混凝土像渣滓一样，一揉就碎了。”
《财经》记者从四川省政府投资非经营性项目代建办公室在6月2日提交省抗震指挥部的一份报告中获知，省建设厅调查组的初步结论，将汶川大地震中大量公共建筑倒塌的原因归结为三点：抗震标准不达标、结构设计不合理、施工质量不合格。这与此前四川省教育厅把房屋倒塌归结为“地震烈度超过建筑设防强度”的结论并不一致。
如今，四川省震区县市已纷纷拟定重建计划，所需资金相当庞大。不过，资金或许不是学校灾后重建最大的挑战，如何善用政府投入和社会募捐而来的每一分钱，盖出安全的建筑，更重要。
“不至出现如此惨烈的倒塌场面”
5月23日，汶川地震两周后，清华大学城市规划设计研究院院长尹稚曾带队的多名建筑专家进入灾区调查建筑倒塌情况。此时，震区已聚集上千名来自全国各地的专家，但几乎没人愿对建筑倒塌问题作公开评价。
一周后，《财经》记者获得几份清华大学城市规划设计研究院对部分地震倒塌建筑的调研工作简报。报告显示，调查的地震建筑多存在严重质量问题。
因北川等震中地区尚处在封锁状态，这份报告主要针对都江堰及绵阳两个非震中地区的建筑倒塌情况展开分析。
报告称，“都江堰绝大多数为多层建筑，结构形式主要为砖混结构（含底框）及框架结构。破坏较为严重的是砖混结构，特别是底框结构。”
“砖混结构的整体倒塌较为严重，初步分析其原因为：多数楼板采用预制板，结构整体性较差；楼面未作现浇层；预制板安装未采用硬架支模方式与圈梁连为一体。”据专家介绍，这种结构的建筑违背了建筑抗震的质量标准，即使未倒塌，亦属不合格建筑。
清华大学专家还对绵阳市三栋建筑进行了对比调研，结论是：三座建筑均存在质量问题。
清华大学专家赴震害较严重的绵阳安县老城考察发现，“多层砖混变形为严重的剪切破坏，某些裂缝的宽度达50毫米以上，承重墙已严重破坏。从已破坏的墙体可以看出，多数建筑的施工质量较差，砂浆饱满度甚至不足50％，从而加重了震害。”
梁伟副院长表示：“这次地震，很大部分的人员伤亡都是由于建筑导致。按照建筑规划严格施工的建筑，在地震中并不会倒塌。凡是瞬间垮塌的房屋，肯定不符合建筑规划要求。”
他具体分析说：“要么设计不符合，要么施工不符合。如果按照规范建造的房屋，即使地震烈度达到11度，顶多有错动，成危房，不应该倒。”
另据1989年11月原建设部发布的《建筑抗震设计规范》，建筑物必须达到一定抗震设防标准的强制性规则。这部强制性的国家技术规范明确规定：“按本规范进行抗震设计的建筑，其抗震设防的目标是：当遭受低于本地区抗震设防烈度的多遇地震影响时，一般不受损失或者不需要修理可继续使用；当遭受相当于本地区抗震设防烈度的地震影响时，可能损坏，经一般修理或者不需要修理仍然可以继续使用；当遭受高于本地区抗震设防烈度预计的罕遇地震影响时，不至于倒塌或者发生危及生命的严重破坏。”
建筑业内俗称“小震不坏，中震可修，大震不倒”的说法，即由此而来。
“这场地震对土木工程业的震动不止8级，每一个搞建筑的人都在心痛。”王邦进说。他在地震后写了一篇博客，题为“一个土木工程师的忏悔”，在网上广为流传。在这篇文章中，王邦进亦提到，按照建筑抗震标准设计的房屋，即使遭受超过其设防强度的地震，也不会在瞬间倒塌，从而为人们留下充裕的逃生时间，避免如此重大的人员伤亡。
王邦进告诉记者，建筑遭遇强烈地震后倒塌的方式，可分为“脆性倒塌”和“延性倒塌”。按照抗震标准建造的房屋，因为有充足的钢筋结构支撑，在遭遇强烈地震时，即使严重扭曲变形，也不会在瞬间倒塌即“脆性倒塌”，而只会“延性倒塌”，从而确保更多的人逃生。“汶川地震中倒塌的校舍，多在几秒钟内变为废墟，极为罕见。”王邦进说。
结构力学专家、湖南大学设计研究院第四研究所所长何放龙亦对《财经》记者表示，如果按照新修订的抗震设计规范施工，不至出现如此惨烈的倒塌场面。“混凝土建筑技术已经非常成熟，事先按照安全计算公式设计防震标准，已经没有任何问题。”
美国乔治亚州注册建筑师安德斯卡洛斯曾在美国亚特兰大安全监理机构从业七年，并在建筑业从业30余年。他在接受《财经》记者采访时表示，以其从事建筑结构设计多年经验，仅从照片便可发现，许多倒塌校舍系建筑质量问题。
“那些倒塌的学校，如果运用更充足的金属丝加固钢筋，之后灌注水泥，地震发生的话，建筑可能会开裂，但是绝不会倒塌成这个样子。”卡洛斯表示，中外建筑成本及技术性差异，并不是造成此次地震中大量建筑倒塌的主要原因。
“让建筑达到合格的质量标准，只需增加2％-5％的成本，没有任何技术难度，建筑质量的问题主要是监管。” 卡洛斯说。
脆弱的公共建筑
截至记者发稿，汶川地震死亡人数已近7万。因地震发生在上班时间，人口稠密的学校、医院等公共建筑的大量脆性倒塌，是伤亡如此惨重的原因之一。四川省建设厅报告便明确提出，公共建筑在此次地震中倒塌严重，急需提高建筑质量。
原建设部颁发的《民用建筑设计通则》规定，我国的建筑主要分为两类，即工业建筑和民用建筑，其中民用建筑根据功能分为居住建筑和公共建筑。公共建筑一般由政府出资兴建，城镇住宅建筑一般纳入市场体系，由开发商出资兴建，农村住宅则一般以自建为主。
2004年修订的《建筑工程抗震设防分类标准》规定，大部分公共建筑依其重要性均属甲类及乙类建筑，其中，医院等特别重要的建筑属甲类建筑，学校则属乙类建筑。其抗震标准要求在该地区设防的烈度标准基础上，增加一度。而住宅建筑属丙类建筑，仅需按该地区设防烈度标准建造即可。
“这次地震中，公共建筑暴露的质量问题，与投资主体所决定的建筑制造体系有一定关系。”全国工商联房地产商会秘书长张雪舟表示。该商会赴震区调研组的初步调查亦显示，学校等公共建筑在地震中多呈现脆性倒塌，显得比许多商品住宅更加脆弱。
“公共建筑投资主体一般为政府，由政府确定施工单位、监理单位，权责及利益主体均不明确，缺乏第三方监督，较易滋生腐败，质量亦难以保证。”张雪舟说。
不同特点的公共建筑，在此次地震中的表现亦不尽相同。“国家重要工程建筑责任重大，在建造时一般都能保证工程质量，但一般公共建筑上行政问责的制约力量效力很弱。这也使得公共建筑既缺乏市场监督，也缺乏来自第三方的行政监督。”张雪舟说。
一些捐资兴建的学校，在此次地震中体现其质量远高于政府投资兴建的学校，这也说明投资主体的参与对确保建筑质量的直接影响。
据《南华早报》报道，香港同胞在四川捐资兴建的62所希望学校在地震中均未倒塌。被网友称作“史上最牛希望小学”的刘汉小学，亦是一所捐资兴建的学校。据《财经》记者了解，这些学校既未提高抗震设防标准，亦未额外增加建筑成本，主要是在施工过程中严格监理，确保质量。
“捐助工程中，捐助方对工程质量的严格监督，是这些学校质量强于政府投建学校的主要原因。”张雪舟说。
据北京市建委一位原主管领导向《财经》记者介绍，公用建筑通常的建造管理模式是地方财政拨款出资，出资方仅负责项目立项及资金审批。由使用单位临时组建业主委员会或基建办，确定施工单位、监理机构。业内俗称“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，投资实体不明确，权责不明确，对工程质量的监督效力很弱。一旦发生质量问题，一般只能问责到施工方，难以问责到建设方。
另一方面，《建设工程质量管理条例》规定，国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。即各部委机关均下设基建管理部门及质监部门，负责本系统内公共建筑的建造施工。这使得各系统公共建筑的管理体系形成一个个“独立王国”。
以学校为例。其招标、施工、监理、质监，均由各省教育厅下属建设部门负责管理，建设部门几无监管权。教育系统集多种角色与一身，既是投资人，也是工程执行者，还是裁判员。每个项目均自投、自建、自查、自纠。
很难想象这样一套投资建设和监控体系能够有效维护工程质量。而一旦工程发生质量问题，面临的另一层尴尬是很难明确直接的责任人。
弱势监理
清华大学城市规划设计研究院常务副院长梁伟认为，建筑质量问题不仅是建筑标准的问题，更重要的是施工规范的问题。
“建筑工地各环节监管缺失，使得建筑丧失了起码的‘免疫力’，是地震中大量建筑瞬间垮塌的症结。”王邦进认为，确保建筑质量的这一“免疫系统”，是工程监理制。
建筑工程监理，是指工程监理单位受建设单位的委托，对建筑工程进行监督和管理。
1984年，世界银行在中国贷款修建的鲁布格水电站，是监理制实施的开端。其时，该工程首次引入日本大成公司等国外承建商。在施工管理中，实行国际通用的标准化FIDIC (国际咨询工程师联合会)合同制，引发了中国建筑工程管理的一次深层体制改革。
咨询工程师体制，是国际通行的一种工程管理模式。项目业主与咨询工程师订立合同，由后者负责协调该项目招标、工程造价、并全权负责监督工程质量。
仿效这一体制，原建设部于1988年发布了《关于开展建设监理工作的通知》，推行以公司为主体的监理制度，随后要求公共建筑及成片开发的住宅小区必须实行监理制。
该制度旨在令监理公司、施工承包单位及建设投资主体形成一种相互制约的“三角关系”。监理公司的职责在于对工程的质量、投资、进度实施控制，对合同和信息实行管理，并协调参建各单位间的关系。业内俗称“三控二管一协调”。
然而，这一职能却很难完整实现。“现实情况是，监理公司一般只负责工程质量，而仅此一项也往往名存实亡。”一位监理业人士向《财经》记者透露，“监理公司在实际工程管理中，处于毫无权力的弱势地位。”
在监理公司、施工承包单位及建设投资主体三方关系中，建设方掌握工程各项目招标的最终决定权，具有较强的议价能力。
工程项目中，普遍存在的拖欠施工款现象，令施工承包单位不得不垫资承建，监理公司的劳务费用亦难保障。
据上述监理业人士透露，国家发改委规定，监理工程费用按项目投资规模，以一定比例提取。如工程投资在500万元至1000万元之间的工程，其施工阶段监理费为2％-2.5％。但是，由于建设方恶意压价以及监理单位的恶性竞争，监理公司一般只能获得0.3％的监理费。这一费用有时尚不足以支付一名监理工程师的工资。
另一方面，尽管原建设部明确规定了总监理工程师在施工进展各环节的职责，并要求每一个工程环节必须有监理工程师签字，方可进入下一阶段，但因建设方与施工方为追求工程效率，处于弱势地位的监理公司很难因工程质量问题强迫施工方停工整改。
受利润及权限制约，一些监理公司逐渐蜕变为挂牌公司，甚至将监理制演变为“红包”制，成为建筑业灰色利益链的一部分。
官方质监责权不对称
某种意义上，汶川大地震不幸扮演了一个最公正的“监理”角色，给那些倒塌的房子打出了“不合格”分数，也给中国建筑行业特别是公共工程建筑敲响了警钟。
在这一链条上，与监理制一同失效的，还有来自政府的质监体系。
1986年，原建设部及各部委下属基建主管部门建立了一套县以上四级工程质量检测管理体系，主管工程验收。只有验收合格的工程，才能取得竣工许可证。
但是，和政府有着千丝万缕关系、充当“裁判”职责的质监所，却还具有“创收”功能。质监所具有检验工程质量的义务，并收取费用，却不承担相应责任。《建设工程质量管理条例》第三条规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责，这其中却没有列入质监单位。
前述北京市建委领导告诉记者：“只要在工程验收阶段没有发现严重问题，质监系统一般不会与建设方为难。在这个阶段，由质监所决定工程返工是不现实的。在权力博弈中，质监系统也是弱势机构。”
“作为确保工程质量的最后一个环节，质监所却无需为此承担任何连带法律责任。这一问责环节的缺失，令其几乎形同虚设。”上述监理业人士表示。
“中国政府需要建立一个强有力的监督机构，以保障建筑工程质量。”卡洛斯说，他在中国工作多年，屡为施工阶段不遵从质量标准的现状而感到震惊。
四川省代建办在此次地震后，特别在报告中建议针对学校、医院等公共建筑推行代建制，以解决公共建筑的质量监管问题。
代建制，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业，负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位的制度。这一国际通行的公共工程建设制度，主旨在于引入市场机制，解决公共建筑项目权责不明晰的问题。
“代建制的确是一种公共建筑管理模式的制度进步，但现实中，亦受各种因素影响，并不能一定保证其实施效果。代建公司若如监理公司一般被异化，仍旧解决不了根本问题。公共建筑监管最主要的问题是令投资方担负责任，对政府问责到人。”上述北京市建委人士分析指出。
中国提高公共工程的质量已经刻不容缓。《财经》记者采访的诸多专家认为，当务之急是在引入市场机制的同时，设立强有力的监督和问责环节。一方面，建筑业链条上最为强势的两端——建设方与政府，必须承担质量监督责任；另一方面，在公共工程建设问题上，赋予公众以知情权和监督权，以多层次的监督来设置行之有效的质量监管体系；一发现问题，立即启动问责机制——这才是解决中国建筑危机的途径。
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