中国城市化面临的困境与抉择

中国城市化面临的困境与抉择
近年来﹐中国城市化进程是举世瞩目的大事。得过诺贝尔经济学奖的美国教授斯蒂格利茨说过﹕21世纪人类最大的两件事情﹐一是高科技带来的产业革命﹐另一个就是中国的城市化。实现十几亿人口的城市化﹐让十几亿人彻底转变生产生活方式﹐不但是中国的大事﹐也是世界的大事。但是由于产生了不少问题﹐社会各界评价不一﹐引起了很大争议﹐成为当前最热点话题。大量农村精壮人口一齐涌进了大城市﹐全国流动人口高达2.21亿人﹐一些特大城市的“城市病”日益凸显﹔一些偏远中小城镇日趋衰落﹔广大农村一贫如洗﹐城乡﹑地域﹑贫富差距两极分化﹔农村“空洞化”及土地使用权不能交易﹑抵押和继承﹐导致大量土地抛荒一钱不值﹐农村宅基地大量闲置﹑浪费﹔中国城市化速度与质量严重不平衡﹐甚至引发一些人提出要不要继续城市化﹑城市化进程应该放缓﹑甚至“逆城市化”的主张。如何依照可持续发展理论﹐积极稳妥地推进城市化进程﹐是21世纪中国必须面对的一个重大课题。2011年5月公布的第六次全国人口普查公报和“7月11日世界人口日”﹑“6.25全国土地日”媒体发布的一些数据有很多出人意料的数据﹐给中国经济发展和中国城市化进程又带来了很多变量﹐更引起了社会各界的广泛关注。
第一﹑我国城市化的水平大大快于原来的估计。进入21世纪以
来﹐中国城市化进程明显加快﹐第六次全国人口普查公报显示﹕截至2010年11月1日﹐我国居住在城镇的人口已经占总人口的49.68％﹐达到6.66亿人﹐比十年前上升了13.46个百分点。说明十年内有接近两亿人涌入了城市定居。比起1978年的城市化水平17.92％﹑城镇人口只有1.72亿人﹐30年就增加了三倍。现在﹐2011年我国城市化水平则已超过50％﹐中国提前几年达到了城镇人口超过农村人口的转折点﹐进入到高速城市化阶段。欧洲二战后城市化率就是50％﹐但短短50年后﹐就达到了90％多。因此预计中国2050年城市化水平将超过75％﹐最迟本世纪末2100年也将达到90％。不论是年净增量还是城镇人口总量﹐中国都已经长期处于世界第一的位置。中国城镇人口总量已经是美国人口总数的两倍﹐比欧盟27国人口总规模还要高出四分之一。但是﹐中国城市化进程很不均衡﹐农业人口进城主要是涌向东部一线特大城市﹐造成北上广深等一线城市人口爆炸性增长﹐远远突破了原来总体规划确定的人口规模﹐并带来了房价飞涨﹑交通拥堵﹑资源紧张﹑环境恶化﹑城市贫富两极分化﹑社会矛盾多发等一系列大城市病。我国已进入了城市病集中爆发期﹐GDP与居民幸福感背道而驰。以北京为例﹐原来的总体规划是到2020年时人口总量达到1800万﹐而现在提前十年总量就超过了二千万。对比1978年的871.5万人﹐北京30年间人口就增长了2.25倍。而据国务院发展研究中心主任李伟最近发表的讲话﹐加上散居未登记的和短期来京探亲﹑旅游﹑就医﹑途经和居住不满半年的流动人口一千万﹐北京实际人口已达三千多万人。因此﹐现在北京﹑上海等大城市﹐已经出现了不堪重负的局面﹐人口政策开始由松转紧﹐严格控制人口过快增长﹑提高进城门坎﹐但又引发了应不应该限制全国人民到北京﹑上海来的迁徒权的巨大争议。
但是﹐与此相反﹐中小城市特别是偏远地区的小城镇﹑小县城则仍在衰落﹐远没有达到预期的城市化目标。与十年前相比﹐很多小城镇人口不但没有增加﹐而且在不断减少。县域经济﹑乡镇经济除珠三2角﹑长三角等发达地区和有资源可卖的地区外普遍衰落﹐与我们原来制订的“优先发展小城镇和中小城市﹐严格控制大城市发展规模﹐实现大中小城市均衡发展”的方针大相径庭。因此﹐有人说﹐中国的城市化已经走入了迷途和困境。2011年8月全国工商联召开的一个峰会﹐主题就是“转型困境中的城市化进程”﹐探讨中国式城市化还要不要继续﹖如果要﹐是打破已经形成的利益格局﹐选择一种全新的模式﹐还是在此基础上进行改良﹖资源稀缺要求高质量的城市化进程﹐但在民生诉求压力下﹐是否需要在质量和普惠之间达成某种妥协﹖说明这个问题已经引起全社会的关注。
第二﹑中国人口总量没有原来想象的那么多。第六次全国人口普查公报显示﹕我国人口总量从2000年的12.7亿﹐增加到了现在的13.4亿人。在过去的十年间﹐中国年均人口增长0.57％﹐比20世纪90年代年均1.07％的增长率﹐少了一半。原来根据计生委的预测﹐中国将在2050~2060年间达到人口总数的顶峰15~16亿人﹐现在来看﹐这个峰值将有可能在2030年左右提前到来﹐峰值不会超过14亿人。7月11日是世界人口日﹐联合国发表最新报告﹐预测全球人口将在2011年8月达到70亿人﹐21世纪末突破一百亿。而按照目前的生育率﹐中国人口则趋于下降﹐预测数据显示﹐中国人口2030年左右将达到14亿峰值﹐2100年将从目前的13.4亿降至十亿以下。我国也认同了这一预测。而有的专家则预测几年后2018年或者2019年﹐我国人口数量就将达到最高顶峰﹐出现拐点﹐全国人口数量﹐将由长期的正增长﹐走向长期快速的负增长。2018年甚至会更提前到2016年﹐就可能是中国人口顶峰年份﹐中国大陆总人口最高峰值将在13.7~13.75亿人﹐无论如何不会超过13.85亿人。远不是当年预测的15~16亿人。到2100年将从目前的13.4亿降至九亿。也就是说﹐中国城镇人口总量不会超过九亿人﹐而不是原来预计的高达十二﹑三亿人﹐比1990年各城市制订的总体规划的城镇人口总规模之和20
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亿人就差的更多了。中国各城市的总体规划需要全面修订。
另外﹐老龄化的问题比想象中的严重。普查显示﹐60岁以上的人口占比达到了13.3％。而刚刚进入老龄化社会的2000年﹐这个比例只有10.3％。而20世纪50年代人口高出生期出生的人口又将进入60岁以上老年期。这次普查还发现﹐14岁以下的人口所占的比例由2000年的23％﹐下降到了现在的16.6％。在短短十年之内﹐下降了6.4个百分点。这说明﹐青少年人口正在加速减少。死亡人数超过新出生人数﹐人口负增长的时间将大大提前。原来预计2015年出现的劳动力人口总数峰值﹐可能提前到2013年。也就是说未来两年﹐中国处于15~65岁之间的劳动力人口的总数将稳定在九亿。之后﹐在2020年左右加速减少﹐从2004年开始的民工荒将不断加剧。中国的高考人数近年也出现了大幅下降。从历史最高的2008年的1050万开始﹐以每年50万人的速度在下降。现在﹐高等学校的录取率已经从1998年的34％﹐飙升到现在的69％。全国已经有八个省市的录取率超过了80％﹐黑龙江甚至达到了90％。各地盲目建设的大批规模巨大的大学城将大量闲置﹐招不到生源。这些数据显示﹐我国总人口和劳动力人口下降期﹑下降的速度都会超过以前的预测﹐中国迅速膨胀的老龄人口﹐和持续减少的劳动力人口恐怕会产生破坏性危机﹐更糟糕的是﹐我国目前的养老保障体系本身还存在着诸多问题。在宏观上﹐中国的人口变化﹐将对整个经济发展模式﹑城市建设﹑人民生活﹑资源占用﹐带来巨大的影响﹐原来预想的城市化规模已经达不到了﹐相应的很多发展规划也都需要全面修订。
第三﹑2011年“6.25全国土地日”前夕﹐国土资源部﹑住房城乡建设部和一些媒体也发布了一些触目惊心的有关报道﹕
1﹑中新网2011年5月19日电﹕从国土部网站获悉﹐5月18日﹐在国土资源部召开的严格规范土地管理视频会议上﹐国土资源部部长徐绍史强调﹕我国当前土地国情可以概括为两点﹐一是资源极度稀4缺﹐二是利用严重浪费。一方面是“极稀缺”﹐另一方面是“大浪费”﹐目前我国土地利用正面临这一悖论。根据建设部门专家的数据﹐1991~2000年全国城市建设用地﹐每年平均增加150多万亩﹐2001年在三百万亩以上﹐2002年上升到五百万亩左右。沿海各省市2010年的土地指标在2001年已经用完。
根据国土资源部的数据显示﹐在1997~2000年期间﹐平均每年建设占用耕地为270多万亩﹔而在2001~2005年期间﹐该数量增加至328万亩。在过去十年间﹐我国各类建设滥占耕地呈现愈演愈烈之势﹐冒进式城镇化导致城镇建设用地盲目扩张和无序蔓延﹐过度侵占了大量的优质耕地。国土资源部在2010年全国“土地日”之际提供的材料表明﹐目前我国城镇发展战略与城镇资源环境容量不相协调。在很多地区﹐脱离实际的大规划不仅加速了土地占用﹐而且造成建设用地低效利用。统计显示﹐全国城市人均建设用地高达133平方米﹐大大超过发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。已经超过大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的欧美发达国家的水平﹐但中国不可能按照这个标准进行城镇化。由于城镇土地利用结构的不合理﹐这个高指标并没有给大部分市民带来生活空间的普遍明显改善。东京人均用地才只有78.7平方米﹐香港特别行政区人均建设用地才35平方米﹐但在这样的标准下﹐它们依然保持了很高的生活质量和居住环境水平﹐是世界上最有竞争力的城市。由于建设用地缺乏明确的边界控制﹐我国城市建设蚕食耕地现象日趋严重。动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地﹐导致大量耕地被侵占和闲置浪费。与此同时﹐我国农村人均建设用地214平方米更是大大高于世界平均水平。南方地区农村居住点分散﹐北方地区“空心村”多﹐土地浪费现象十分突出。
目前﹐我国人均拥有耕地面积排在世界190多个国家和地区的110位以后。最近十年﹐全国新增建设用地占用耕地3418.9万亩。按5现有人口增长和占用耕地速度计算﹐十年或20年以后﹐我国人均耕地会减少四分之三。现在﹐中国18亿亩的耕地红线即将突破﹐而中国需要28亿亩耕地才能勉强养活13亿人口。中财办副主任陈锡文最近表示﹐我们每年需要生产一万亿斤粮食﹐这是保障国家粮食安全的底线﹐按照目前亩产660斤的单产水平﹐需要大约16亿亩耕地。另外需要7.5亿亩要去生产蔬菜﹑水果﹑油料等农副产品。事实上现在18亿亩耕地已经远远不够了。因为耕地紧缺﹐我们每年需要进口大量农产品﹕2008年进口3800万吨大豆相当于2.5亿亩耕地﹐进口813万吨油脂相当于二亿亩﹐进口的棉花相当于五千万亩……这样简单一算﹐我们需要28亿亩耕地才能勉强养活13亿老百姓。在全球变暖﹑全国大旱﹑粮价飞涨的今天﹐我们还能抵御迫在眉睫的粮食危机吗﹖
2﹑2010年12月29日﹐住房城乡建设部部长姜伟新在北京举行的全国住房城乡建设工作会议上表示﹐近年来﹐随着中国经济的飞速发展﹐中国的城市建设也出现了前所未有的热潮﹐一项调查数据显示﹕中国的城镇建筑面积在五年内翻了一番﹐增长速度超过了世界银行在20世纪90年代中期预言的中国建筑总量十年翻一番的速度。房屋的增长速度远高于城市人口的增长速度﹐人均建筑面积也以极快的速度增长。截至2009年底﹐中国城镇人均住宅建筑面积约30平方米。超过了国民收入人均一万美元以上中等发达国家居民的居住水平。
中国现在每年城镇新建建筑20亿平米﹐今后这个速度将维持下去﹐到2020年﹐还将建造二百亿平米城镇建筑﹐那时中国城镇将拥有建筑面积450亿平米﹐人均将达到54平米∕人﹔与亚洲几个发达国家和地区相比﹐中国目前城镇人均建筑面积都已经不低。即使每年由于农村移民造成增加1500万城市人口的增量﹐每年也只要再竣工5~6亿平米新建筑﹐就可以维持城镇人均建筑面积不低于亚洲发达国家水平。如果每年竣工十亿平米新建筑﹐则到2025年﹐中国城镇人均建筑面积就可以达到西欧水平﹐如果每年竣工20亿平米﹐则到2030 6年﹐中国城镇人均面积就将超过美国目前的水平。然而﹐中国的土地﹐资源﹐能源与环境条件能够容许我们在人均建筑面积这一点上达到西欧或者美国水平吗﹖高人均建筑面积一定要付出高额的能源代价﹑高额的环境代价和高额的维护成本﹐而并不一定意味着高工作效率高健康居住水平。因此﹐这种高付出而低回报的方式决不是中国现代化建设应该走的道路。从1998年到2005年﹐七年间中国城镇占地面积就增加了一半。目前东部部分沿海城市已经出现土地供给量紧缺﹐无地可建的现象。城市建设必定伴随着新建建筑和配套的道路﹑绿地等﹐如果综合的容积率按0.7计算﹐则一百亿平米的新建建筑将占用土地0.214亿亩（1.4万平方公里）﹐若新建二百亿平米建筑如果全部占用耕地﹐就将使中国耕地减少2.4％。
3﹑香港《文汇报》2011年5月18日发表文章〈杂草淹没农村﹐千里良田荒了〉﹕
“城市扩大了﹐乡村却荒芜了。”一个多月来﹐记者走访广东﹑湖南﹑湖北﹑河南四省近十个县市﹐发现旱地抛荒五成左右﹐水田抛荒一两成不等。比这更严重的是双季稻改种单季稻的大面积隐性抛荒。南方水稻主产区统计公报显示﹐包括建设﹑抛荒等因素﹐各省播种面积数年内下降数百万亩﹐抛荒面积三千万亩以上。全国抛荒面积又是多少﹖
记者最近在河南省部分“空心村”采访时看到﹐许多房屋常年无人居住﹐墙皮脱落﹑房门朽烂﹐屋顶垮塌。一些群众形容﹕“外面像个村﹐进村不是村﹐老屋没人住﹐荒地杂草生。”
农村建房无疑使农民的居住条件得到一定改善﹐但由于缺乏科学引导﹐村庄没有规划﹐建房无序﹑滥占乱建问题严重﹔有的群众盲目攀比﹐争风水﹑抢地边﹐院子越圈越大﹐占地越来越多﹐个别农户甚至大到一亩多地﹐造成严重浪费。与此同时﹐一些村庄由于人口大量外流﹐也导致不少农村建设用地闲置浪费。“空心村”到处都是。中
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国社科院农村所研究员党国英等专家在湖北﹑山西﹑广东﹑河南﹑宁夏等地的30多个行政村进行了调查﹐他们以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明﹐我国村庄空置面积超过一亿亩（近七万平方公里）﹐相当于全国耕地总量的18分之一。如果按一平方公里能住一万人计算﹐这些村庄空置土地能住六﹑七亿人﹗
4﹑2011年4月20日天涯经济论坛发表的文章〈中国房屋﹑道路﹑土地严重过剩﹐不需要任何理论和数据﹐一看便知〉﹕
（1）从农村到城市﹐到处都是长期荒废的空置房。
（2）到处道路都长满了杂草﹐道路两旁堆满杂物﹐久没人修﹐建了新路丢旧路﹐道路上车辆稀少。
（3）农村土地丢荒或种一种作物﹐半死不活﹔城市土地杂草丛生或尘土飞扬﹐或破旧厂房不见人影﹐或陈年圈地长期不用﹐到处可见。各位网友请你们就地看一看你那地方﹐是否都是这样子﹖
中国农业银行何志成认为﹐中国目前不是房子太少﹐而是太多。对这一点的认识非常重要。今年以来的房地产市场数据证明﹕中国各地的在建和已完工商品房太多了﹐很多城市住房的空置率也太高了。仅仅没有变现的房地产存量就有60亿平方米左右﹐相当于每一个城市居民九平方米﹐每一个家庭27平方米﹐还有保有量中的空置房﹐大约有35亿平方米。如果房价的拐点变为急跌﹐这些房子都会被一下子逼向市场﹐造成只有大幅度降价才能卖掉的情况。
2011年5月25日牛刀发表了一篇微博〈2011年中国660个城市空置住宅将超过一亿套〉﹐他说﹕2011年中国660个城市空置住宅将超过一亿套﹐可供三亿人居住。各地保障型住宅因存在管理上的问题﹐至少有六百万套无法出租或出售。新动工的保障型住宅继续涌向市场。土地资源大量浪费。
2011年7月29日南方报网发表陈俊岭文章〈黑金城市民间借贷催生泡沫﹐鄂尔多斯人均十套房〉指出﹕在山西﹑内蒙古等地﹐8资源型城市的背后有着越来越多的亿万富豪﹐众多民间资金涌入房地产﹐导致的泡沫风险更是不可小视。按照鄂尔多斯目前房地产开发速度﹐再过几年当地人将至少拥有人均十套以上的房子。
2011年7月28日《人民日报》发表于猛的文章〈全国房产商囤地近18万亩﹐若建成可供八百万人住〉﹐指出﹕土地闲置与土地投机如影随形﹐市场体系不健全和政府行为不规范是土地投机的两个主要方面。从近年来暴露出的案件来看﹐在遴选供地对象时﹐有的地方不是凭市场经济和优选的原则﹐而是凭关系﹑交情﹐甚至权钱交易﹐导致一些不具备开发资质的企业囤积﹑倒卖土地。目前全国房产商囤地近18万亩﹐若建成可供八百万人住。
2011年5月25日《证券日报》发表谢静的文章〈十家上市房企上榜国土部监测名单〉﹕根据2010年年报进行粗略统计后﹐发现仅受监测的十家上市房企持有的土地储备建筑面积至少为3.5亿平米﹗以70~140平米的户型计算﹐折合商品住宅250~500万套左右﹐相当于全国商品住宅近一年的销量。按每套能住三人计算可供750~1500万人住﹐可供他们各自开发七﹑八年﹐甚至超过十年﹐还有的房企持有的土地储备够它一百年的开发量。
近年来﹐随着国内楼市快速升温﹐建设用地价格一路飙升﹐各地“地王”频现印证了这一点。但一些开发商为追求更高利润﹐采取拖延工期﹑分批开发等多种手段﹐人为放慢项目开发进度﹐囤积﹑炒卖土地行为时有发生。日前曝光的泛海建设集团股份有限公司在北京繁华地带购置的四块土地闲置六年﹐期间五次调整建设规划﹐据估算六年间开发商仅靠坐收土地和房地产自然升值的利润就超过二百亿元﹐囤地暴利令人触目惊心。
5﹑2011年5月19日《21世纪经济报道》发表文章〈房地产“鬼城”再调查﹕复活最长或需上百年〉﹕
60平方公里的松江新城﹑260平方公里的京津新城﹑155平方公9里的康巴什新城……这些都是迄今为止国内知名的“鬼城”。严格意义来说﹐上海的新江湾城也是一个微型的“鬼城”。调控日益严厉的背景下﹐曾经遍布全国许多地区空城化状况严重的房地产新城（又称“鬼城”）﹐作为中国房地产泡沫的“终极产物”﹐如今又是何种境遇﹖
这些鬼城的真正复活还有很长的路要走﹐如果各地政府部门新城开发终极目标不改变﹐“鬼城”复活将是一厢情愿。更有甚者﹐按照常规速度测算﹐国内个别“鬼城”要达到规划人口导入目标﹐所需时间可能是一百年。而一百年后﹐这些房子还能存在吗﹖
6﹑2011年5月26日新华房产〈屡禁不止的违法用地﹐香河模式冰山一角﹐嚣张圈地无视黄牌〉﹕
在现行的中国土地管理模式之下﹐相关法律法规并不少见﹐但形势严峻﹕土地违法仍量大面广。为何土地违法依然居高不下﹐且地方政府往往成为违法的主体﹖
对于最近披露的万科香河项目涉及的违规征地问题﹐这并不是经由媒体曝光并得到处罚的第一例违规征地现象。近年来﹐我国各地违法用地一直屡禁不止﹐逐年扩大。国土资源部部长徐绍史介绍﹐“十一五”以来﹐全国各省市每年上报的建设用地需求在1200万亩以上﹐每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有六百万亩左右﹐缺口达50％以上。“十二五”时期﹐随着工业化﹑城镇化加快推进﹐建设用地供求矛盾还将进一步加大。这个矛盾怎么解决﹖许多地方仍然是老办法﹕未批先占﹑少批多占﹑以租代征……2010年﹐中国发现违法用地案件就有5.3万件﹐涉及土地面积41.8万亩﹐其中立案查处违法用地案件2.8万件。一边从农民手中强制低价拿地﹐一边在建设中大肆挥霍用地。我们去看一看﹐那些林林总总的新城区﹑遍地开花的工业园﹐是怎样的气派﹔还有为数不少的高尔夫球场﹑方圆数里的大学校园﹐是多么的壮阔。这就是我们解决矛盾的办法吗﹖官方披露数据显示﹐中国农村每年发生数万起群体性事件﹐接近50％都与土
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地征占有关。最近发生的抚州连环爆炸事件又是征地拆迁引起的。照此下去﹐还谈什么建设和谐社会﹖
7﹑2011年2月17日中国经济网〈中国地耗怪象﹕GDP增长对土地占用量达日本八倍〉﹕经济发展是有代价的﹐天下没有免费的午餐﹐对世界﹑亚洲包括日本经济做出巨大贡献的代价﹐就是中国资源和环境的巨大灾难性破坏。百分之八十的江河湖泊断流枯竭﹐三分之二的草原沙化﹐绝大部分森林消失﹐近乎百分之百的土壤板结。据日本海关统计﹐十多年来﹐
12每年中国出口日本的筷子﹐就要砍伐二百多万棵树﹐十年中国出口日本的方便筷子总计约2243亿双﹐中国林业专家计算﹐为生产这些筷子而毁灭的山林面积占中国的国土面积的20％以上。在资源消失的同时﹐生存环境面临着越来越大的威胁。中国三分之一的国土已被酸雨污染﹐主要水系的五分之二已成为劣五类水﹐三亿多农村人口喝不到安全的水﹐四亿多城市居民呼吸着严重污染的空气﹐1500万人因此得上支气管炎和呼吸道癌症﹐世界银行报告列举的世界污染最严重的20个城市中﹐中国占了16个。全国668座城市三分之二被垃圾包围﹐这些垃圾不但扩大着农田占用面积﹐更加威胁着基本生存环境﹐在自己的垃圾因不能处理而越积越多的情况下﹐却还在大肆进口西方发达国家的垃圾﹐中国已成为西方发达国家倾倒垃圾的垃圾场﹐美国对华出口三大物品之一就是垃圾﹐并且是美国对华出口增长最快的物品﹐南方一些垃圾进口地区的动物已经完全灭绝﹐植物严重变异﹐人的健康状况日益恶化﹐一些地区甚至多年没有一个体检合格的应征入伍者。即便单纯算眼前的经济账﹐其损失也是相当惊人的﹐仅2003年中国环境污染和生态破坏造成的经济损失﹐就占当年GDP的15％﹐我们在为世界经济增长贡献15％的同时﹐却是我们自己每年扣除15％经济损失。用绿色GDP指标衡量﹐我们的很多地方这些年经济都是零增长甚至负增长﹐所以很多省市政府官员都非常害怕公布他们的绿色GDP指标﹐坚决抵制。
8﹑2011年6月5日人民网《瞭望》文章〈北京又要修规划—地方政府靠修编规划做大人口规模换取用地指针􀄳﹕
“欧洲一些国家的城市规划几十年甚至几百年不变”﹐“而国内的城市往往是一届领导一个规划﹐城市规划跟着开发走﹐丝毫不见规划的法律严肃性和战略前瞻性。”
而在规划部门看来﹐对城市总体规划十年一大修﹐五年一小修﹐仍是“一项常规工作”。北京市规划委员会有关负责人说﹕“总体规划到2020年实现的两大最主要指标人口总量和人均GDP已经突破﹐13所以这次将是一次大修编。”北京市规划委员会披露的信息称﹐第六次全国人口普查结果显示﹐北京市常住人口为1961.2万人﹐提前十年突破了总体规划提出的2020年常住人口总量控制在1800万人的目标﹔总体规划提出的2020年人均GDP突破一万美元的目标﹐2009年已经达到。
过去30年间﹐十年重修一次总体规划﹐不是北京独有之现象﹐它乃是中国城市化的“特色”﹐并相伴中央与地方的博弈。地不够用了﹐卖完了﹐地方政府就会通过总体规划修编﹐从中央政府严格控制的“地根”里﹐获取新的建设用地指标。
根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》﹐规划人口与用地指标有着对应关系﹐规划人口越多﹐用地指标越多。于是﹐做大人口规模成为地方政府修编规划时倾力而为之事。
1990年代总体规划修编中﹐还出现这等怪事﹕至规划期限2010年﹐各城市人口规模相加﹐竟达20亿人。
“合理预测城市人口规模和城市化水平﹐是控制城市建设用地规模﹐保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提﹐可对城市人口规模和城市化水平还缺乏规范的预测方法。”2005年3月﹐国家发展和改革委员会在一份调研报告中指出﹐有的城市总体规划﹐并不考虑预测方法的适用性﹐选取的目的性很强﹐有的甚至是先确定人口规模多大﹐再采取可用的方法进行推导﹔预测中采用的数据来源不规范﹐规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规也存在空白。
……
这些触目惊心的现实确实让我们感到震惊。但是我们为什么会出现这种状况呢﹖
当我们的GDP被称为“带血的GDP”﹐当全国因为征地拆迁每年引发十几万起群体事件﹐不少被征地拆迁的居民﹑农民甚至以死相14拼﹐自焚﹑爆炸连续发生的时候﹐为什么地方政府官员还要不顾中央的三令五申﹐不择手段﹑不顾一切的违规占地﹑强行征地拆迁﹑使劲卖地﹖而征用的土地却又大量闲置浪费﹐根本没有有效利用﹐只是成为好大喜功的地方政府官员炫耀政绩﹐谋取利益的手段。为了确保粮食安全﹐守住18亿亩耕地红线﹐我国已实行了世界上最严格的土地政策﹐然而效果很不理想。“现在来看﹐保护耕地只有中央及相关部委有积极性﹐地方政府甚至农民都没有积极性。”中国社科院农村所研究员党国英说﹐“这表明我国土地制度在设计上存在问题。这肯定是我们的制度出现了问题”。其根本原因就是我们的土地制度不合理﹐让地方政府﹑开发商等利益集团有巨大利益可图﹐利之所趋﹐当然就会不顾一切﹐甚至无恶不作。
人口普查结果出乎意料之外﹐而盲目征地建设仍在不顾一切的进行﹐大量房屋空置﹐大量土地荒芜﹐少数一线城市人口爆炸﹐突破指标﹐大多数城市规划荒唐﹐大而无当﹐根本实现不了﹐大量浪费土地﹐这些说明﹐我们的城市化确实陷入了迷途﹐应该认真反思了。

改革开放以来﹐中国城市化进程明显加快﹐据新华社消息﹐联合国2011年3月25日发布的一份报告说﹐近十几年﹐中国的城市化进程极为迅速﹐目前全球超过50万人口的城市中﹐有四分之一都在中国。截至2010年末﹐中国形成建制城市657座﹐比1978年的193座增加了464座。其中地级及以上城市由1978年的111个增加到了287个。常住人口百万以上特大城市118座﹐五百万人口以上超大城市39座﹐还有更多城市正在加入这个行列。中国正经历着城市化的重要转型。中国已有69个城市进入世界五百强城市之列。现在中国城市化
15率已达到50％﹐将进入城市化水平快速增长阶段﹐取得的成绩有目共睹。但是另一方面﹐城市化质量不高﹐问题很多﹐也不容置疑。回顾过去几十年中国城市化的历程﹐道路曲折﹐有很多教训应该吸取。
从1949年建国到1978年“三中全会”以前﹐中国大陆的城市化相当缓慢﹐在1950~1980年的30年中﹐全世界城市人口的比重由28.4％上升到41.3％﹐其中发展中国家由16.2％上升到30.5％﹐但是中国大陆仅由11.2％上升到19.4％。这30年间﹐中国的城市化道路走得非常艰难﹐某种意义上来说﹐被一些专家称为是处在一种“反城市化”的状态。例如﹕对农村与城市在户口的管理上实行二元分割的社会结构模式﹐严格限制农民向城市流动﹐甚至出现过大规模地把城市的人口向农村转移的现象﹐特别是文化大革命时期几千万城市知识青年上山下乡和把大批城市干部居民遣送农村﹐这些做法在客观上使中国的城市化进程长期处于停滞﹑缓慢﹐有时甚至是“反城市化”的倒退的状态。
1982年中共中央﹑国务院明确提出了“允许农民进城”。再加上我国开始逐步实行市场经济体制﹐推进中国的城市化发展不仅在理论上﹐而且在实践上被当作国家未来发展的战略方针得以全面的重视和实施﹐中国的城市化进程才真正开始加快。但是﹐我国城镇化速度与质量严重不协调。由于体制和政策不完善﹐当前中国城市发展尚存在诸多问题﹐如城市土地扩张与人口增长不匹配﹐城乡与区域发展严重不平衡﹐收入差距扩大与居住分异加剧﹐各种城市社会问题日益凸显﹐城市空间无序增长现象严重﹐大城市膨胀问题亟待解决等。尤其是政府的指导思想仍然是停留在限制农民向城市流动﹐实行城乡二元化分割的社会结构﹐用户籍限制﹑社保藩篱阻止进入城市打工的农民真正融入城市﹐成为新市民﹐大量的农村流动人口并没有能够充分享受到城市发展带来的成果。进城的农村流动人口实现了地域转移和职业转换﹐但并没有实现身份转变﹐处于“半城镇化”的尴尬境地。城市对其“取而不予”﹐大量农村流动人口被排斥在流入地的公共服务体系之16外﹐享受不到市民所有的养老保障﹑子女教育﹑医疗卫生﹑计划生育﹑社会救助等公共服务﹔企业对其“用而不养”﹐大量流动人口在劳保﹑工资﹑社保﹑福利﹑培训以及劳动力市场信息服务等方面受到歧视和亏待。这种社会地位和权益实现的不平等使得农村流动人口难以融入城市社会﹐成为我国流动人口服务管理中亟待解决的重要问题。
由国务院参事﹑中国科学院可持续发展战略研究组组长﹑首席科学家牛文元教授担纲主编﹐历时一年完成的《中国新型城市化报告2011》2011年6月23日在北京发布。报告称中国城市化进程面临五大挑战﹐指出中国新型城市化建设所面临问题主要是﹕
— 城市财富积累速率与民生幸福要求的不同步。此前中国城市发展﹐比较关注经济成长﹑看轻社会建设和民生改善﹐出现“一条腿长一条腿短”。改革开放以来﹐中国经济发展一直高位增长﹐但居民收入和消费的增长比值基本上低于GDP增速。在城市财富迅速积累的前提下﹐居民富裕程度未有同步的提升。
— 城市规模快速扩张与要素集约水平的不匹配。虽然中国进入城市快速发展时期﹐但城市建设却非常低效粗放。当前﹐资源环境瓶颈效应日益强烈﹐中国城市的快速发展迫切需要迈向内涵式﹑集约化发展轨道。城市信息化水平是综合实力和国际竞争力的基本标志﹐目前﹐中国城市的信息化水平只是发达国家的8~10％左右﹐离现代化的要求尚有遥远的路程。
— 城市规模的适度控制与流动人口的过分集聚的不协调。现阶段﹐中国面临着由于大﹑中﹑小城市发展不均而导致大城市人口急剧膨胀﹑中小城市人口增长乏力现象﹐促进大﹑中﹑小城市协调发展﹐提供基本生存性福利的均等化﹐是政府的必然选择。
— 城市物质文明建设与生态文明建设的不同调。中国城市的生态环境（大气环境﹑水环境﹑固体废弃物环境﹑小区环境和居室环境）目前仍然处于局部改善﹑整体恶化的状态。
— 城市化高速发展与现代城市管理水平的不适应。包括初级产17业用工荒与高端人才求职难并存﹑公共交通工具的增长小于城市建设的扩张﹑土地的城市化水平快于人口的城市化﹑基本公共服务大小城市分布不均衡等。
由于受到传统体制和户籍制度改革滞后的影响﹐中国城市化发展仍然严重滞后于工业化发展和经济发展水平。中国城市化水平尚低于世界平均水平﹐国民收入跟中国水平差不多的马来西亚和菲律宾﹐其城市化率都在60％以上﹐日本﹑韩国则超过70％。在中国现在所处的发展阶段下﹐城市化率偏低将成为制约经济发展﹑影响社会稳定与实现现代化目标的“巨大瓶颈”﹐成为限制我国在经济全球化中保持竞争优势的“巨大瓶颈”﹐也将成为我国提高国家综合实力和知识经济时代新一轮财富集聚中的“巨大瓶颈”。
全国政协委员﹑清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明2011年3月5日在全国政协十一届四次会议举行的首场记者会上指出﹐由于大量的农村流动人口并没有能够充分享受到城市发展带来的成果成为新市民﹐他们虽然被统计为城镇常住人口﹐但户口仍在农村﹐实际身份仍是农民﹔另外﹐由于中国城市发展极不平衡﹐大量小城镇与农村边界不清﹐实际生活方式和生活水平与农民相差无几﹐中国有1.9万多个小城镇居民虽然也被统计为城镇人口﹐但与发达地区的一线大城市相比﹐差距悬殊﹐实际上也属于“半城镇化”人口。如果扣除居住在小城镇的1.5亿人和进城务工半年以上的约1.5亿农民工﹐中国的真正的城镇人口恐怕要减少近一半﹐真实城市化水平恐怕只有35％左右。因此一些学者称﹕中国近30年的城市化实际上很大程度上是“伪城市化”。
根据第六次全国人口普查结果﹐十年间﹐我国流动人口从1.2亿增至2.21亿。全国多数大城市新增人口的主要来源都是外来人口﹐北上广深外来人口都超过常住人口的三分之一。但是这些人绝大多数仍然是农村户口﹐既已经回不去农村﹐又成不了市民﹐享受不到城市居民
18合理的社保待遇﹐成为飘在城市的二等公民。特别是农二代﹑农三代﹐在城里长大﹐生活了几十年﹐已经与农村格格不入﹐而且已经被统计为城市常住人口﹐他们在农村的土地荒芜了﹐房子朽坏了﹐但是他们没有城市户口﹐没有社保﹐买不起城里昂贵的房子﹐而当大城市人口出现爆炸性增长时﹐又要千方百计把他们挤走。他们的家在哪里﹖前途在哪里﹖这将成为一个影响中国社会稳定﹑和谐发展的重要威胁。
因此﹐我们必须对我国城市化走过的道路认真进行反思﹐走出“伪城市化”状态。中国应重视提高城镇化的运行质量﹐要把就业﹑文化和医疗改革配套结合﹐使城镇化的成果惠及农民工。应着力解决已进城务工半年以上﹑有稳定劳动关系的农民及其家属﹐加快脚步转变为城市居民﹔在城镇化进程中﹐除了要依托大城市﹐还要着力可吸纳更多劳动力和就业的中小城市的发展﹐从而减轻大城市负担。
但是﹐当前﹐对于下一步中国城市化道路如何走﹖如何正确处理大城市人口迅速增长问题﹖如何解决进城农民工的社保问题﹖仍然存在巨大争议和分歧。
一些城市为了减轻财政负担和维护城市户籍人口的利益﹐不愿意承担外来农民工的养老﹑子女教育﹑医疗卫生等社保待遇﹐造成很大社会矛盾。人口高速增长的一线特大城市又开始严格控制人口增长﹑提高进城门坎﹑驱赶外来人口。例如北京﹐近日北京人口政策由松转紧﹐2011年北京给非京生源毕业生留京指标名额比2010年下降了三分之一。与此相关﹐整个北京市对于外地户口进京的户籍指标也有大幅缩减。北京开始清理地下室出租屋﹑群租房﹑城中村﹐几百万住在地下室﹑群租房﹑城中村的低收入人群面临大搬家甚至黯然离开﹔一些区县推动的低端产业退出行动也早已展开﹐正在整合清理小门店﹑小企业﹐减少低端就业岗位对流动人口的需求﹐推广“以证管人”﹑“以房管人”﹑“以业控人”﹐从产业规划层面来降低低端产业比重﹐从而达到缓解人口压力的目的。这一系列政策客观上造成了低端产业
19从业人员和北漂的大学毕业生被迫逃离北京﹐媒体报道超百万人将被挤出北京。一线特大城市的限制政策迫使很多人不得不逃离北上广深。但是由于他（她）们的家乡﹑二三线城市和县镇并没有那么多对接高学历人才的岗位和机会﹐北上广深等一线城市依旧垄断着相关产业设计﹑金融与高层管理资源。大学毕业生群体回到家乡后﹐只能与一直留乡发展的同龄人竞争“存量机会”﹐如报考公务员﹑事业单位职员﹐或合同制机关﹑国企雇员﹐或垄断企业职员等。既然是对存量资源的竞争﹐“拼爹”﹑拼关系就不可避免。内地许多地方随着经济发展﹐“拼爹”﹑拼关系之风反而越来越盛﹐这反映出体制改革和社会进步的滞后。逃离北上广深的大学生没想到不同环境所给予他们的空间一次比一次小﹐感慨小城市人际关系更复杂﹐更要靠拼爹﹐在经历了家乡等二三线城市的事业挫折特别是“拼爹失败”后﹐又被迫逃回北上广深。而耐人寻味的是﹐对于这部分回乡人群的到来与离开﹐内地许多地方的政府部门并没有表达欢迎﹑争取﹑挽留态度﹐反倒认为他们增加了当地的就业压力﹐使很多大学生白领感到看不到前途和出路﹐形成了新的社会矛盾。
中国现在13.4亿人﹐按居住地和身份划分﹐大致是非农户籍并住在城镇的人口占三分之一﹐进城的农民工和离土不离乡的农民工及其家属占三分之一﹐住在农村务农的农民占三分之一。但从产生社会矛盾和问题的原因及其当事人分析﹐三分之二的矛盾产生在上述第二个三分之一的人群里。2008年公安机关立案的刑事案件488.5万起﹐其中盗窃﹑诈骗﹑抢劫三项侵财案占80.85％。据相关部门统计﹐这些侵财案件﹐70％以上发生在城市和城乡结合部﹐这些案件中抓获的犯罪人﹐70％以上是外地人﹐在这些抓获的犯罪外地人中70％以上是农民工。再有﹐这些被盗窃﹑被诈骗﹑被抢劫的受害人﹐70％以上也是农民工。从这四个70％以上的事实可以看到当今中国﹐有很大部分的社会矛盾和问题﹐产生于不合理的城乡体制﹑不合理的户籍体制和不20合理的农民工体制。在各现代化国家工业化﹑城市化过程中﹐都有大批农民进城﹐成为工人﹐成为市民﹐他们的经济﹑社会地位都是提高的﹐他们并不是产生社会矛盾的主要群体。所以﹐从维护社会稳定有序﹐促进社会更加和谐﹐也要加快城市化的步伐。改革目前的户口体制﹐改革农民工体制﹐使农民工脱帽成为工人﹐使农民成为市民﹐这既是加快城市化的需要﹐也是从源头上化解社会矛盾治本的重大措施。
对于中国城市化道路的选择﹐国内始终存在巨大争议﹐已经争论了几十年。开始提出的是严格控制大城市发展﹐要大力发展小城镇和乡镇企业﹐让农民离土不离乡﹐就地城镇化﹐全国曾建立了几千万个乡镇集体企业﹐现在则大都已经销声匿迹﹐实践证明走不通。后来又转变为优先发展中小城市﹐大中小城市均衡发展﹐但是﹐也成了一厢情愿的美好想象﹐很多中小城市特别是贫困落后地区的小城镇却始终增长乏力﹑日趋衰落﹐除了少数沿海发达地区﹐全国县域﹑乡镇经济普遍落后﹐大量人口流向沿海大城市﹐形成二亿多流动人口。严格控制大城市发展却成了大城市率先发展﹐用行政手段阻挡外来人口历来是失败的。过去60年﹐北京曾先后十次确定严格控制人口规模﹐先后决定不能突破八百万﹑一千万﹑1020万﹑1250万﹑1800万等目标﹐在有严格户口﹑档案﹑粮食副食关系控制的条件下﹐结果哪次都没有控制住﹕可见发展规律是不能违背的。现在出现沿海大城市人口过快增长的情况﹐又使一些人感到恐慌﹐提出要回到严格控制大城市发展﹐优先发展中小城市﹐实现大中小城市均衡发展的道路上来。但是﹐他们的理想恐怕还是脱离实际﹐难以奏效。

要尊重城市发展的客观规律﹐近期仍然要优先发展大城市﹐然后
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带动周围中小城市共同发展﹐形成城市群﹑城市带。而且﹐大城市并不永远是吸铁石﹐潮起还会潮落﹐短视的控制政策会给一些大城市带来危害性后果和永久性衰落。
不庸置疑﹐应该加速不同地区间城市发展的平衡和地区内城乡之间的共同富裕。但如何实现区域之间城市发展的平衡﹐并最终达到克服社会的二元结构﹐实现国家整体的共同富裕﹐是长期任务。我们并不能够在一两年内就改变贫困落后地区人群向往大城市﹐千方百计涌向大城市的趋势﹐然而也不能改变将来大城市发展到一定阶段﹐必定还会扩散﹑衰落的趋势。所以﹐只看一时﹐短视的控制政策会给一些大城市带来危害性后果和永久性衰落﹐是得不偿失的。
人口规模是一个城市经济发展包括食品﹑资源供应﹑住房建设等的基本依据﹐不搞清这一点﹐任何政策制度都会失去基础。世界大城市发展一般都经过两个阶段﹐一个是聚集阶段﹐另一个是扩散阶段。大城市在一个国家城市化发展初期﹐由于占有很多优势﹐特别是就业岗位多﹐收入水平高﹐对贫困地区的农民肯定具有巨大的吸引力。而贫困地区的农民到附近乡镇﹑县城就业虽然离家近﹐生活方便﹐但是挣钱难﹑生活水平提高不了多少。但到北京﹑上海等大城市去却一下子大开眼界﹑大长见识﹐收入增长的最快﹐生活水平改善的最快﹐工作技能﹑阅历提高的最快﹐当然要都往大城市跑。而对整个国家来说﹐大城市容积率高﹐承载能力大﹐生产效率高﹐也最节约土地。发展大城市具有比较明显的规模经济效应﹐经济发展更快。大城市拿出一平方公里土地﹐可以安置一两万人口定居﹐同时在农村就可以腾出几平方公里宅基地﹐留下几万亩耕地使当地农民致富﹐算全国大账﹐是局部的人口密集可以带来全国土地的节约和整体生态环境的改善﹐更加有利于节约用地﹐是非常合算的。根据统计资料﹐现在人口超过一百万的城市集中度﹐中国比世界平均低五个百分点﹐比中等收入国家低11个百分点﹐比高收入国家低21个百分点﹐比美国低28个百分点﹐比日本低26个百分点﹐比德国低30个百分点。中国大城市的规模明22显低于世界水平﹐尤其低于发达国家的水平﹐导致了像上海﹑北京这样全国最大的城市﹐所产出的国民财富比重远远低于世界其它大城市的水平﹐如东京的GDP占日本全国的18.6％﹐伦敦的GDP占英国全国的17％﹐汉城的GDP占韩国全国的26％﹐而北京﹑上海的GDP占全国的比重分别只有2.5％和4.6％。北京﹑上海所占人口比重和上述城市相比要小得多﹐这说明﹐中国的城市表现出城市结构规模大﹐但城市的人口规模与经济规模都偏小的不协调现象。所以要尊重城市发展的客观规律﹐要立足于中国实际﹐近期仍然要优先发展大城市﹐然后带动周围中小城市共同发展﹐形成城市群﹑城市带。北京等一线大城市不应该千方百计去限制﹑阻挡外来人口﹐而是要顺应时代潮流﹐想办法更好的适应﹐更好地去接纳外来人口。应该努力提高北京等一线大城市的土地利用效率和承载能力﹐要用城市群的新规划思路重新规划城市﹐以适应城市发展的新形势。新的规划既要考虑能够容纳更多的人口（如北京可能要考虑能容纳三千万以上人口）﹐又要能够避免产生一些“大城市病”﹐要用城市群的最新规划思路重新规划一个由几百个小城市星罗棋布组成的大北京﹑大上海。现在国际上一些著名的大都市﹐像巴黎﹑洛杉矶﹑悉尼等等其实都是由很多一两万到十几万人的小城市星罗棋布组成的﹐这些小城市﹐既在大都市圈里﹐又没有大都市的喧哗拥堵﹐生活更舒适﹐环境更优美﹐居民更愿意居住。北京也应该把180多个乡镇以及一些地理位置合适﹑条件较好的大村庄规划成为星罗棋布﹑均衡发展的小城市群﹐真正实现城乡一体化。
外来移民大量涌入﹐人口大量增加﹐环境恶化﹐交通拥堵﹐住房紧张﹐这些是全世界城市起步阶段普遍的社会特征﹔人口数量虽然很大﹐但是增速下降﹐市区人口向郊区流动﹐城乡开始融合﹐工作﹑生活出现通勤模式﹐这些是世界城市腾飞阶段的特征。现在﹐北京等一线大城市都已经经历了起步阶段﹐已处于腾飞阶段。那么﹐我们现在是留住还是驱赶那些外来人口﹐就成为北京等一线大城市今后23城市发展正面临的一个重大抉择﹐只顾一时减轻人口压力﹐可能后患无穷。
现在﹐关于北京人口增长有几个惊人的预言﹕
预言一
仍旧按照现在北京人口自然增长的趋势﹐到2020年北京常住人口将达到2500万人﹐2030年将达到三千万人﹐2050年将回落到两千万人﹐2100年将回落到一千万人。1
如果严格控制人口增长﹑提高进京门坎﹐到2020年北京常住人口同样将达到2500万人﹐2030年将达到2800万人﹐2050年将回落到1500万人﹐2100年将回落到500~800万人。22世纪人口继续减少﹐北京将衰落为中小城市。
为什么呢﹖现在﹐北京正在调整产业结构﹐推动低端产业退出﹐发展高端产业﹐吸引高端人口。而一旦北京人口开始外流﹐所谓高端人口有钱人却是最靠不住的﹐因为他们有钱﹑有能力跑得最快。现在全国的富人都在往北上广深挤﹐北京的富人占全国的十分之一﹐今后可能还要增多。但是最富的千万以上富翁则60％以上准备移民国外﹐27％已经移民了。2 倒是普通老百姓重土难迁﹐住在北京就希望世世
1“中科院最新发布的《中国科学发展报告2010》提出‘人口零增长’时间节点﹐上海实现‘人口零增长’的时间最早﹐为2015年﹔北京和天津随后﹐将于2018年实现。”（蔡文清﹕〈2018年北京人口零增长〉﹐《北京日报》2010年7月29日）
2 据香港《文汇报》报道﹐招行及贝恩公司联合发布的中国私人财富报告显示﹐2011年内地富人将增至59万人﹐他们的个人可投资资产规模将达18万亿元﹐拥有的财富约占全国的四分之一。调查发现﹐他们热衷投资境外市场及投资移民境外﹐在调查中﹐近60％接受调查的内地富人﹐都已完成投资移民或有投资移民考虑﹐这一行为在越富有的人群（如个人可投资资产在一亿元以上）中﹐表现尤其明显﹐约27％的人已经完成了投资移民。此外﹐《新京报》报讯﹐招商银行发布《2011中国私人财富报告》显示﹐中国有50万人投资资产超过千万。千万富翁投资国内房地产的热情下降﹐投资移民意愿强烈﹐该报告受访者的亿万富翁中﹐约27％已经完成了投资移民。报告显示﹐在中国50万的千万富翁中﹐北京市的千万富翁为4.4万人（〈中国27％亿万富翁已完成投资移民〉﹐生意场网站2011年4月21日﹐http://31.toocle.com/detail--5744351.html）。24代代扎根生活。因此﹐当北京严格限制低端人口增长﹑提高进京门坎时﹐富人很高兴﹐更多的涌向北京。但是有钱人需要为他们服务的第三产业人口更多﹐所以开始并不能降低北京人口增长速度﹐但是有钱人老龄化更严重﹐生育率更低﹐北京人口开始减少时﹐他们却跑得更快﹐造成北京衰落速度更快。
预言二
北京人口不加限制﹑继续高速增长﹐并且采取措施努力使外来人口融入北京﹐享受市民待遇﹐成为新市民﹐到2020年常住人口将超过三千万人﹐2030年将达到3500万人﹐加上流动人口甚至将超过四千万人﹐水资源﹑能源﹑食品供应全面紧张﹐都已超过北京自身供应极限﹐于是﹐中央和北京市不得不在渤海边建设大规模海水淡化工程﹐并上马大西线﹐每年引来几百亿吨水﹐彻底解决北京的水资源问题﹐包括彻底改造北京北面高悬一千多米的蒙古高原上的沙漠﹐解除北京的环境危机。同时大力发展太阳能﹑风能﹑氢能﹑地热﹑生物能等新能源﹐每栋建筑物都要敷设太阳能电池板﹐所有垃圾粪便﹑枯枝落叶都要用来发电﹐并与各省各地建立经济合作﹐在全国全世界投资建立能源基地﹑农产品副食基地等﹐由北京成立相关企业直接管理﹐达到能够保证北京4000~5000万人的生活需要。因此﹐当2030年以后人口回落时﹐北京的水资源﹑能源﹑食品供应就更富富有余了。所以到2100年后北京仍能长期保持两千万左右人口﹐充满活力﹐在全国城市中仍名列前几名。
按照世界各国城市化发展规律﹐开始都是大城市有集聚效应﹐吸引力最大﹐人口急剧增加﹔但随着环境恶化﹐交通拥堵﹐房价飞涨﹐生活成本高昂﹐而其它中等城市已发展起来﹐人口又向中等城市转移﹔而城市化率达到80~90％以上的欧美发达国家居民则更愿意迁往几万﹑十几万人的小城市﹐因为那里环境更好﹐生活成本更低。因此﹐对北京等一线大城市今后的发展﹐我们应该有更长远的眼光﹑更广阔的思路﹐创新城市发展﹐首先要在人口这一最基本的问题上改变
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思路创新﹐才能保证他们的长远发展和持久活力。克服短期人口暴涨带来的一些弊病和困难﹐让外来人口﹑农民工能够真正融入大城市﹐成为新市民﹐不但对外来人口是德政﹐对于大城市的长远发展﹑保持活力﹐也有重要意义。而这一点﹐需要老百姓和政府官员﹑各界人士﹑人大代表﹑政协委员都能达成共识﹐恐怕要做大量研究和宣传工作。
第六次人口普查结果已经大大改变了中国城镇人口预期和对建设用地的需求﹐我们实际上已不需要那么多建设用地和那么大的城市规模﹐因此应该全面修改全国城市建设规划﹐停止大规模征地﹐充分利用好已征存量土地﹐积极赎买收购农村闲置土地﹐建立新型现代化农业﹐以保持国民经济的良性发展
由于计划生育成效显著﹐中国的人口压力比原来设想的要小。城市化进程比原来设想的要快﹐会提前结束。2011年4月16日﹐中国社会科学院发布的2010年《宏观经济蓝皮书》指出﹐由于旧城改造接近尾声﹐过去那种大拆大建式的城市化开始降温。全国城市化速度将在2013年开始放缓﹐与全国相比较﹐北京城镇化高潮可以说已经过去了。
与此相对应的是﹐人口规模减少也将大大缩小中国对建设用地的需求。在过去十年间﹐我国各类建设滥占耕地呈现愈演愈烈之势﹐冒进式城镇化导致城镇建设用地盲目扩张和无序蔓延﹐过度侵占了大量的优质耕地。现在﹐我国城市建设用地和农村建设用地共有34万多平方公里﹐根据世界各国城市人均用地标准﹐按平均一平方公里居住一万人的合理水平﹐能够容纳34亿多人﹐若按我国住宅区每公顷建房1~2万平方米﹐人均住房建筑面积30~35平方米﹐300~600人∕公顷的标准容积率﹐容纳的人就更多了﹐但实际上我们34万多平方公
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里土地上只住了13亿人﹐可见土地浪费很大。目前我国城市人均用地133平方米﹐已经超过人均建设用地120平方米的规划标准最高限。第六次人口普查结果我国城镇人口还只有6.66亿人。原来设想我国城镇人口将于2025年达到9.26亿﹐到2030年突破十亿﹐最多达到12~13亿人﹐即比现在还要增加一倍多。而根据“十二五规划”﹐确定到2015年我国城镇化再增长4％﹐即由过去的年增一个多百分点﹐降至年增0.8％﹐目前2011年中国城市化率为50％﹐按照“十二五”规划制定的五年提高四个百分点的进程﹐城市化率若要达到75％以上﹐需要30年到2050年左右才能实现。届时预计我国人口已降至12亿多﹐到2050年城镇人口才能达到九亿。以后全国总人口不断减少﹐到2100年降至9~10亿人﹐即使城镇人口达到90％﹐最多也超不过九亿人﹐所以﹐2050年以后﹐我国城镇人口将稳定在九亿人左右﹐进入22世纪后还要减少。因此如果严格控制征地﹐大大提高土地使用效率﹐要求一平方公里土地规划居住人口不能低于一万人﹐大城市人口稠密区不低于1.5万人﹐那么现有城镇用地就不需要再增加多少。而我国农村人口将逐步减少﹐到2100年要降至一亿左右﹐农村居住用地只需要一两万平方公里土地就够了﹐农村现在的27万平方公里居住用地就应该能腾退出来25万平方公里﹐不但不需要再新占农田﹐而且可以复垦增加大量耕地。地方政府现在所谓的由于城市化进程﹐还要有五﹑六亿农村人口进入城市﹐所以还必须大量征地扩大城市规模的理由也就不存在了。当然﹐这些只是理论上的数字﹐在当前地方政府依靠土地财政﹐疯狂扩大占地的情况下﹐不可能实现。治乱世需用重典﹐中央必须敢于用霹雳手段﹐才能遏止当前土地问题出现的乱象﹐实现控地目标﹐走出困境。
当前﹐对我国土地制度不合理﹐土地资源极稀缺却大浪费﹐全国上下都已经看得很清楚﹐媒体不断披露﹐专家不断呼吁﹐中央不断出台新政策﹐国土资源部又是督察﹑又是问责﹐要求必须彻底打破土地27利用“极稀缺大浪费”格局﹐提高土地利用效率﹐已经成为全社会的共识﹐不需要再进行什么争议和研究论证﹐需要的就是行动。然而﹐令人感到讽刺的是我国已实行了世界上最严格的土地政策﹐现在却是世界上土地浪费最严重的国家。因此我们现在需要的是必须动真格的﹐拿出实际行动来﹐而不是再像过去那样﹐最严格的土地政策只停留在纸面上和口头上。途径只有一个﹐就是彻底斩断地方政府与土地的利益联系﹐让他们不再能用地谋利﹐以地升官发财。我们要反思﹐1990年以前为什么没有这种现象﹖我们有必要吸取过去的经验教训。而这样做﹐不是有没有办法﹑能不能的问题﹐只是中央肯不肯下定决心﹑干不干的问题。
现在我们需要做的就是﹕
1﹑必须全面重新修订全国各城市的总体规划和土地利用规划﹐大幅度提高土地承载能力和使用效率﹐把各地征而不用﹑闲置荒废的土地全部充分利用起来。要根据第六次人口普查结果﹐实事求是的合理确定每个城市的人口发展目标和城市规模﹐不是像过去那样每次修改规划都要扩大城市规模﹐而是实事求是﹐大部分城市需要大幅度缩小城市规模﹐很多城市原来好大喜功﹑野心勃勃的发展规划设想可能要大大缩减。由于过去地方政府靠修编规划做大人口规模换取用地指针﹐1990年代各地总体规划修编中﹐至规划期限2010年﹐各城市人口规模相加﹐竟达20亿人﹐远远脱离实际﹐至少需要砍掉一半。中央应该规定﹐新的城市的总体规划每平方公里土地居住人口至少不得低于一万人﹐大城市还要更多。如北京已经决定北京总体规划2013年重编﹐常住人口规模将由原来控制在1800万人提高到2500~3000万人﹐土地承载能力肯定要大大提高。而很多中小城市则要实事求是的缩减规模﹐不能动辄就是城市规模扩大几倍﹐人口增长几十万﹑几百万﹐实际上根本吸引不来那么多人﹐甚至原有人口还要外流。
近期我国应该适应形势﹐还要优先发展大城市。算全国大账﹐是28局部的人口密集可以带来全国土地的节约和整体生态环境的改善﹐更加有利于节约用地﹐是非常合算的。所以现在大城市不应该千方百计去限制﹑阻挡外来人口﹐而是要顺应时代潮流﹐想办法更好的适应﹐更好地去接纳外来人口。等到全国经济随着西部大开发﹑中部崛起﹑东北振兴﹐都发展的更均衡了﹐大城市生活成本高昂﹑人口饱和﹐才会进入扩散阶段﹐人口向其它城市分流。
2﹑要将土地收入由原来是地方政府自行支配的预算外收入纳入预算内国税﹐由中央统一掌握﹐全国合理调配﹐不再是哪个地方卖地最多﹐收入就最多。而且逐步把原来一次收取70年土地出让金改为年税制﹐每年缴纳土地使用税。同时改革税制﹐让地方事权与财政收入匹配。这样地方政府与土地的利益联系就会被割断﹐从根本上遏止地方政府扩张占地的冲动。
同时通过正在进行的修改《土地管理法》﹐全面改革土地使用制度。要进一步保护农民集体土地所有权﹐地方政府不能随便征用农民土地。必须占用的﹐谁用谁和农民直接谈﹐必须按照市场价格给足农民补偿价格﹐同时合理解决农民住房和就业问题﹐地价直接付给农民﹐保证农民生活有保障﹐生活水平不降低﹐而且地方政府无权截留农民的土地收入。
3﹑前些年﹐我们的城市化不仅没有消除城乡二元结构﹐而且在某些地方出现了城市二元结构和农村二元结构﹐反而扩大了城乡差别﹐被称为“伪城市化”。因此必须尽快改革户籍制度﹑社保医保教育制度﹐取消户口藩篱﹐让2.2亿农民工能够真正融入城市﹐成为平等的新城市居民。不能再像过去那样漂在城市﹐既不是城市居民﹐享受不到平等市民待遇﹐又回不去农村﹐有田不能种﹐有房不能住﹐还造成土地房屋大量闲置荒废﹐成为浪费土地的重要根源。对已经离开农村长期生活在城市﹑不想再回农村的农民工﹐对它们在农村的土地房屋﹐可以学习台湾的做法﹐进行赎买﹐由当地政府或用地单位按照29不低于市场价格的合理价格收购﹐使他们有一笔能够在城市安居乐业的资本。这笔钱为了防止农民一次性花光﹐以后落入生活无着的境地﹐可以拿出一部分为农民交足到退休的社保医保基金﹐使他们老有所养﹑病有所医﹐剩下的一部分发给农民﹐作为他们在城市租房买房﹑基本生活费用﹐另一部分每月发放﹐大体相当于最低生活保障金﹐使农民不会流离失所﹐陷入绝境﹐成为不稳定因素。赎买的土地则可以复垦或合理安排﹐解决地方政府的用地需求。只有进入城市的农民都能扎下根来﹐和农村的土地彻底脱钩﹐真正融入城市﹐我们的城市化才算成功。
4﹑城镇居民拆迁在新《拆迁条例》出台以后﹐要尽量不再大拆大建。不是绝大多数居民一致同意拆迁的地方不能进行强迁。拆迁要给被拆迁户合理安置﹐并且要先安置后拆迁。使拆迁不再成为社会不安定的导火索。
5﹑为了更好的解决居民住房问题﹐同时提高土地使用效率﹐节约土地﹐我们应该建立更好的住房保障制度。最理想的住房制度应该是覆盖全体居民﹐“高端有市场﹑中端有保证﹐低端能保障”。居民住得起﹐政府负担得起。富人要买一些豪宅﹑高档住宅﹐但是受资源限制﹐必须严格控制﹐高价出售﹑高额征税﹐甚至售价越高越好﹐比例不能超过10％。而绝大多数普通老百姓的住房要纳入住房保障体系﹐要学习新加坡的经验﹐达到80％以上家庭都能享受到适合自己收入水平的不同标准的保障住房﹕最低收入住廉租房的居民﹐政府肯定要根据他们的收入水平适当给与补贴﹐但比例也就占5~10％﹔占30~50％的中低收入的家庭应该能享受经济适用房﹑公租房﹐政府不收地价﹐减免税费﹐达到能够保本不亏即可﹔中等收入家庭则应该能享受限价房或标准较高的公租房﹐政府也不收地价﹐减免税费﹐价格低于商品房﹐居民能承受﹐政府也略有微利。总之﹐完善的基本住房制度应该是保障性住房体系和商品房体系相结合﹐建立以租为主的保30障性住房体系。租赁房占到60％以上﹐让买不起房的新工作﹑新结婚的年轻人﹐农民工﹐外来人口都能很快找到适合自己居住的房屋﹐让他们安居乐业。也能更好地适应今后城市人口不断流动﹐不断增长或回落的现实情况。
总之﹐创新城市土地产权制度﹐提高土地利用效率﹐建设资源节约型社会﹐是我们唯一可走的现代化之路。国务院前年曾下发《关于促进节约集约用地的通知》﹐要求充分利用现有建设用地﹐大力提高建设用地利用效率﹐严格执行闲置土地处置政策﹐减少城市盲目扩张用地﹐严格保护耕地﹐必须坚决落实。而控制建设规模﹐应该是资源节约型社会的主要标志。当城市建筑规模已经满足社会发展﹑经济活动和人民生活的基本需求后﹐继续盲目以增加城市建设规模作为GDP增长的主要渠道﹐而不及时实现生产结构的转型﹐将是浪费土地﹑浪费资源﹑浪费能源﹐完全不符合可持续发展理念的危险之路。应立即停止超大面积豪宅的建设﹐把新建住宅的户均面积控制在90平米以内。控制我国每年新开工的民用建筑规模﹐从目前的超过十亿平米﹐在五年内逐渐减少到六亿平米∕年。
《中国新闻周刊》前不久发表文章〈中国土地改革正在“临界点”〉说﹕“我们知道﹐中国革命成功的起点是土改﹐让广大农民获得土地﹐从而天下归心﹔中国改革成功的起点则是分田到户﹐对人民公社运动拨乱反正﹐把土地的部分产权归还给农民。而现在﹐我们显然是已经到了启动第三次土地革命（“现代土地产权制度”）的时候了。”社会正在呼吁第三次土地革命。我们正面临着艰难抉择﹐但是我们必须走出这一步。
总之﹐中国的城市化走到今天﹐成绩显著﹐问题很多﹐需要我们认真总结反思﹐慎重抉择﹐才能走出困境﹐健康发展。
1. 中华人民共和国国家统计局﹕〈2010年第六次全国人口普查主要数据公报〉﹐2011年4月28日﹔〈北京2010年第六次全国人口普查主要数据公报〉﹐千龙网2011年5月5日（http://www.qianlong.com）。
2. 李伟﹕〈对当前经济社会发展中若干问题的看法〉﹐《中国经济时报》2011年4月29日。
3.〈控制人口过快增长﹐进京门坎将提高〉﹐《京华时报》2011年5月6日﹔〈北京人社局﹕今年毕业生留京指标或比去年至少减三分之一〉﹐人民网2011年5月16日。
4.〈北京开始清理地下室出租屋﹐百万鼠族面临大搬家〉﹐《华夏时报》2011年4月22日（http://www.sina.com.cn）﹔〈北京人口压力加剧﹐各区县主动清理低端产业〉﹐《中国经营报》2011年3月5日。
5.〈北京外地人逾三成﹐政策收紧百万人或将被挤出〉﹐《新京报》2011年5月6日。
6.〈2020年北京常住人口预计达2500万〉﹐《新京报》2010年7月17日。
7.〈政协委员蔡继明称北京人口设限不是好办法〉﹐《燕赵都市报》2011年3月4日（http://news.sina.com.cn/c/2011-03-04/141022053052.shtml）。
8. 陆学艺﹕〈建设社会主义新城市应成为“十二五”规划的战略重点〉﹐《江苏社会科学》2010年第6期（http://www.sociology2010.cass.cn/news/ 150502.htm）。
9.〈《2011年宏观经济蓝皮书》近日发布〉﹐中国社会科学院网讯4月16日。
10.〈联合国称世纪末全球人口突破一百亿﹐中国降至十亿〉﹐中新网5月5日。
11. 练卫争﹕〈中国人口达到最高峰值13.75亿人﹐计划生育政策应作重大调整〉﹐天涯小区2011年4月28日（http://www.tianya.cn/publicforum/ content/develop/1/605521.shtml）。

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