“应该让农民持有土地的使用权，就像城市一样。土地制度改革的方向是土地二元制度变为一元制度，即城乡土地制度并轨，而非土地私有化。坚持的原则就是农民自愿，不要损害农民的权益。”——肖金成
十八届三中全会落下帷幕，而在随后出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。
农民工是伴随着我国改革开放进程中出现的一个特殊的社会群体。1982年，国务院提出“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业、提供各种劳务”。从第一位农民进城务工开始，随着数量高速攀升，中国开始了几千年历史上绝无前例的规模的人口大迁移。时至今日，遍布于中国各个城市的农民工的数量已达到约2.6亿人。也正是这个占总人口数20%的社会群体的出现，中国的经济、社会结构正在并将继续发生着深刻的变化。
那么，在这场巨大的从乡土中国向城市中国的社会变革舞台上，他们扮演着何种角色?他们对中国经济持续高速增长起到了怎样的作用?在他们深度参与中国经济变革的过程中，外界对他们的认识又经历了怎样的变化?而当我们重新正视和保障他们的财产、土地和社会权益的时候，又应有怎样的制度变革?
对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、中国区域经济学会副理事长肖金成在接受凤凰网城市的访谈中表示，农民工作为一个阶段性的社会群体，在中国的改革开放和现代化之路上发挥着不可替代的历史性作用。
农民工为中国现代化带来巨大促进作用
凤凰网城市：在改革开放30多年中，随着我国大量农业人口涌入城市，中国的社会结构也发生了巨大改变。有观点认为，中国的社会形态正从乡土中国转变为城市中国。您是否认可这一观点?这场史无前例的人口转移意味着怎样一种变革?
肖金成：我是认可这种观点的。人口转移的主体就是我们说的农民工。他们不仅推动了我国城镇化水平的快速提高，并且在这个过程中，他们用自己的汗水为自己的故乡、为打工所在的城市、也为中国的现代化带来巨大的促进作用。
第一，他们的存在让农村居民摆脱了在温饱线上的挣扎，向着更富裕的生活发展。观察我国农业现状，全国人均耕地数已经不足1.4亩。农业人口占全国总人口的一半以上，也就是说农村人口的人均耕地数只有2.8亩，那么按照三口人一户的话，户均不到9亩地。从产量上看，即使是满足温饱也是很勉强。如果没有农民从农村转移出来到城市务工经商，可以想象农村的生活是什么状态，我觉得不但不能富裕，连温饱也很难保证，更不可能实现小康。
第二，农民工促进了我国的工业化。我国正处在工业化中期，这集中体现在制造业对我国经济的贡献率上。制造业作为资本、技术、劳动力同样密集的产业，不仅需要资本、技术的投入，更需要数量可观的劳动力。大量的劳动力从哪里来?农民工实际上充当了产业的后备军，农村给城市工业提供了源源不断地富余劳动力，如果没有农民工，我国的工业品就不可能有市场竞争力。
事实上，如果没有源源不断地劳动力供给，我们的劳动力成本会迅速地上升，那么在国际市场的竞争力就会迅速地下降，我们高速的经济增长率就不可能持续这么多年，并且不可能把市场做到全世界。
第三，从乡土中国过渡到城市中国，也标志着我国现代化水平的不断提高。
事实上，在农业人口占多数的情况下，城市需求和购买力相对较小，农产品难以在市场顺利销售，城乡之间的交换关系就难以真正建立起来。随着城市人口的增长，城市对农产品的需求也不断扩大，不仅扩大了消费市场，同时，随着农村劳动力的减少就更需要农业向专业化、机械化方向转变。并且，当城镇化比率达到较高程度后，农业将进一步现代化，这不但要求有素质更高的农业劳动者，也对农业现代化水平提出了更高的要求。而这一趋势正是城镇化引起的人口结构变化带来的。
凤凰网城市：但是，在过去我们可能并未意识到这些。
肖金成：是的，1982年，国家放宽了人口流动政策，允许农民进城务工经商。我认为，这一政策的出台与家庭联产承包责任制具有同等重要的意义。甚至在某种程度而言，比联产承包更重要。但是，在当时改革开放初期经济形势并不稳定、人们思想还比较保守的背景下，农民进城也带来了很多争议。
到了90年代以后，虽然当时进城务工经商的人口基数逐渐增大，并且流动性很强。很多人打的是短工，农闲的时候到城里来，农忙的时候又回去了。这在客观上给发育尚不成熟的中国城市带来了就业、治安、市政上的一些压力。而这些问题在一定程度上被放大，农民工群体也为人们所误解。
我记得1995年针对这个问题我写了一篇报告，名字叫《农民进城的正负应分析》，等到在杂志上发表的时候就变成了《疏解“民工潮”的新思路》。进城务工的农民成为被“疏解”的对象，从名称的改变也可以看出当时外界对“农民工”的误解。
1997年亚洲金融危机爆发以后，整个亚太地区的经济形势堪忧。于此相伴的是进城务工的农民人口数量持续增长，人口转移的规模和空间距离进一步扩大。1999年，通过考察，我看到了这个群体对支撑中国经济的特殊意义，并且撰写了一篇叫做《城市化：牵动中国经济社会发展的牛鼻子》的论文。但当时一位领导看到这篇文章后并不认可，他认为，城市里尚且有那么多的失业者，你还想让农民进城来，这不是添乱吗?这也在一定程度上代表了很多人对“农民工”的看法。
本世纪以来，从政府到社会逐渐看到了“农民工”对我国经济多年来持续高速发展的巨大贡献。开始正视这个群体面临的问题和困境，并试图通过改革来解决，这种观念上的变化反应着整个社会的进步。
双重占地是对社会资源的巨大浪费
凤凰网城市：人口转移带来的城镇化，对中国而言，一方面可能面临着一个伟大的战略机遇期，但是同时在发展的过程中，也不得不面对更多的不确定性，您觉得这种不确定性表现在哪些方面，我们又应该如何来面对它?
肖金成：这个问题我们可以从对身居城市的“农民工”生存状态的分析入手。这个庞大的社会群体可以分成三类，一类是全家已经进城，长期生活在城市，生活稳定，虽然身份和户口没变，但不会再考虑回乡。第二类人一般年龄比较大，在城里打拼20至30年，没能在城市真正立足，也没能把全家接来。这批人未来可能把家人带进城，也可能还要回到农村去。第三类是刚进城不久的“农民工”，这部分人大多初高中毕业，有知识，有梦想，虽然生在农村，长在农村，但是没从事过农业劳动，接受教育后就进城务工了。这批人更向往城市生活，未来也不可能、更不愿意回乡务农。
所以，从整体上来讲，他们大部分是要留在城市的，但是他们没有享受到城市居民的福利和权益，依然是农民的身份，城市没有接纳他们，政府也没有对他们提供和城市居民平等的公共服务。一旦他们的生存环境恶化，可能一部分不愿意回去的人也不得不回乡了。这就意味着中国的城镇化水平在目前并不稳定，而人口红利也不再可持续。
此外，对于刚进城的年轻人，他们接受了良好的教育，比起他们的父辈来，更具有政治意识与平等意识，对要求享受同城市人一样的福利待遇的意愿也更强烈。一旦城市政府的公共服务在长时间内缺乏公平，也无疑会增加社会的不稳定性。
第三，由于中青年人进城务工，农村还存在着许多留守儿童和留守老人。如果这一代人不能很好地在城市里解决生活问题，老人就会长期留在农村，这不仅将给劳动力输出地带来更大的养老压力，也让农村面临着愈加凋敝的危险。
凤凰网城市：您刚才谈到了农村转移人口的市民化。但观察中国的城乡统筹实践，也许很多人并不愿意转变身份。
肖金成：我在1998年就讲过，“现在不解决“农民工”的户籍问题，农民很想解决，可你不解决。但是若干年之后，你想为他解决，他却不愿意解决了。”这个话确实被我言中了，现在你想把农民工的户口转到城市来，农民不干了。农民说：我把户口留在农村可能对我更有利，第一是承包地，第二是宅基地，第三还有房产和政府给农民的福利。如果失去了农村户口，这些权益有可能丧失。如果户口留在农村，对其进城也没有什么影响，这是一个非常严重的问题。什么问题?就是城市和农村双重占地。
双重占地对社会资源来讲是巨大的浪费，就是说农民进城，不管有没有户口，都要占用土地，不管占得多和少，你说我就搞个50平方米的房子，那么1亿人也不少。因为城市人口的增加，城市规模在扩大，不可避免地要占用耕地。结果农民在农村占用的土地没有减少，因为那里有他的房子，而且房子越盖越好，实际上他们把打工挣来的大部分钱拿去建房子，但是又不住，而且房子要占用几十年，这对社会来讲是巨大的浪费，不仅浪费金钱，也浪费土地。这样耕地也受到了威胁，就是城市建设用地在增加，农村建设用地也在增加。假如城市给“农民工”提供了完善的保障，比如有了住房，就应该把承包地、宅基地转让出去。当然不能损害农民的权益。
凤凰网城市：来自外界的观点认为，这种博弈实质上是地方政府与民争利，极大地侵害了农民的土地和财产权益。
肖金成：实际上这种观点我们周围也有，我的观点和这种观点有很大的不同。比如说对农民权益的剥夺，很多人比较认同。第二种观点，就是通过土地私有化就能够保护农民的权益，实际上这两个观点我都不太认同。
第一个问题，对农民权益的剥夺问题，需要进行历史分析。过去尤其是在计划经济时期，征用农民土地，确实存在补偿标准过低的问题，比如过去工厂征地，每亩给农民补偿2万元，甚至有一些农民还拿不到钱。另外城市政府征用了土地之后，拍卖获取的收入很高，二者存在巨大的差距，很多人把这种现象作为损害农民权益的证据。这种现象肯定是有的，比如说一拍卖，拍卖价很高，现在很多地方政府就是用这个钱来搞城市建设的，学者和媒体将其称为“土地财政”，但我不认为这是政府主观上想要损害农民的利益。我看到听到更多的是郊区的农民因为土地和住房被征用，得到了几十万甚至几百万的补偿。
征用农地的补偿标准是怎么确定的?是根据土地的收益。比如一亩地种田的收益是多少，是可以算出来的。有的地区补偿16年的收益，有的地方补偿30年。如一亩农地收入2000元，30年就是6万元。资本主义国家土地的理论价格就是将土地收益按照一定的利率折算成本金就是土地的价格。就是一亩地的收益假如是2000元，年利率5%的话，其本金就是40000元，这就是土地的价格。
现在农民种田的收益很低，有的是负收益。所以说，政府征地是对农民的剥夺是于理不通的。你说政府拍卖的土地使用权价格为什么那么高?原因有两个方面，一是垄断性，供给严重不足。二是通过规划和基础设施建设，然后再拍卖，土地增值就是必然的。但是土地对农民来说不仅是收益问题，它还是一个保障问题，对农民来说土地是保障，耕种土地是他的职业，没有土地职业就没了，保障就没了，所以从另一个角度来讲，就是土地补偿单纯从收益来计算是不够的，要从两个方面来考虑。把征地说成是对农民的剥夺，带有情绪化的，甚至带有煽动性的色彩，违背基本的经济理论。
土改方向应是城乡土地制度并轨，而非土地私有化
凤凰网城市：那么，应该如何界定集体所有制的产权边界呢?
肖金成：我的观点是农民持有土地的使用权，就像城市一样。城市的单位占用的土地，只是土地的使用权，而非土地所有权，所以是不完全的产权，但是他的产能比较完整，可以转让、抵押，个人的房产占用的土地还可以继承。农村的土地如果给农民使用权，这个土地使用权就可以转让、抵押和继承，而且转让土地使用权要按照合理的价格。
我的观点是，使用权应该是长期性的，可以通过交易进行转让，这样农民进了城也好，户口转入城市也好，他的权益不会丧失，这样才能保证农民的财产权益不会丧失。不是说我一走这个财产就丧失了，就没有了。那么集体所有制从法理来讲，就是你离开了，这个权益就自动放弃。那么农民肯定不太愿意这么办，所以农民的户籍转移在这方面就会受到很大的障碍，就是不愿意丧失自己的权益。
因为土地使用权，房产权如能够得到合理的报酬就会通过转让来实现他的价值。我觉得这个问题，迟早要解决，但是非常复杂，不是那么简单，所以我觉得还要一步步探索。我认为土地制度改革的方向是土地二元制度变为一元制度，即城乡土地制度并轨，而非土地私有化。坚持的原则就是农民自愿，不要损害农民的权益。比如我在土地制度上有我的看法，但我有两条，一是农民要自愿，第二不要损害农民的权益，这是我研究的出发点。
体制内精英向体制外的流出意味着中国社会主流价值观的悄然变化，“九二派”集体下海，正说明当时社会主流价值观对经商的判断已逐步趋向认同，全社会若果都认同“只有顶级人才去从事商业”，这不仅标志着中国商业文明和企业文明的进步，也标志着中国市场经济正逐步走向成熟。
凤凰网城市：那么，在您看来，未来的中国新型城镇化战略中，政府的权力和义务空间应该是什么?
肖金成：其实，在过去很长时间里，一些地方政府大规模造城和圈地，认为这就是城镇化，我认为不是。有的地区把城市建得非常漂亮，反而提高了城镇化的门槛，因为从某种程度上讲城市生活成本会提高，农民更进不来。所以，我认为政府应该降低在城市生活的成本，将精力放在如何为农民工，为进城的农村人口提供公共服务，使“农民工”和城市人口能够对接，能够平等。这可能短时间难以实现，但肯定会实现。
(采访撰文：张五明、王雪婷 )
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