新加坡：卖地收入不归当届政府支配

“关键在要尽早编制具有宏观及远期视角的总体规划方案，这样也好让市民信任政府，在征用土地后，会为市民的福利建造新项目。” 曾任新加坡市区重建局局长与总规划师、被誉为“新加坡规划之父”的刘太格近年来经常应内地城市之邀走访中国各地，在接受本报记者采访时，他这样道出自己的心声。

规划公开透明绝无“暗箱操作”

两招防“暗箱”

●规划变更的过程中，其过程和结果都会及时公开。

●开发商或市民都可以轻易查阅到每一地块的规划情况，再决定是否可以利用以及如何利用，通过阳光规划以避免规划的随意性、乱规划以及违章建筑的出现。

新加坡城市博物馆与新加坡市区重建局位于同一幢大楼内。除了上网查阅外，所有新加坡的市民和外来游客，都可以自由来到位于新加坡市区重建局大楼下的展示区内，查阅每一个地块的规划情况。而最新的地块规划一旦有所变动，都会尽快公布出来。

在新加坡市区重建局的展示区，记者随意翻阅了几块最新出炉的市区地块规划，不但每块地块的规划日期写得清清楚楚，地块内各功能区的容积率和周边的道路交通规划都可以轻松地看到。而整个规划全部用文字和图形表述在一张纸上，简单易懂，即使是规划的门外汉也能一看就略知一二。

“亚洲不少城市都有非常好的规划，却没有执行落实。”新加坡市区重建局总规划师兼副局长林荣辉在接受本报记者采访时说，规划制定后彻底实施执行，这是新加坡可资借鉴的经验，而在旧区重建的过程中，政府需要引导私人物业实现规划意图，这一过程不可能一蹴而就，一般要10年以上。一般而言，只要确定下来，只有个别地块的容积率会有所变动。

新加坡市区重建局扮演的是一个城市规划者的角色，大至整个国家未来的发展蓝图，小至一块土地的规划，都要由其承担负责。在新加坡采访的时候，新加坡正就2011年新加坡概念图展开专题讨论，内容就包括生活素质、人口老化、可持续发展、认同感等课题。这一规划每10年制定一次，考虑的是整个国家未来40~50年的发展远景。而每隔五年就检讨修改一次的总体规划图，可以确保规划系统适时地对国家的需要作出及时的回应。林荣辉向记者表示：“概念规划由许多部门一起参与，大家都会有各自的意见。这些都会交给专门委员会讨论，以达成一致的意见。”而在这些大小规划变更的过程中，其过程和结果都会及时公开，绝对没有“暗箱操作”。 　　

另一方面，新加坡规划法规定，在进行土地开发之前，所有的开发提议必须获得主管部门的批准，确保获批提议符合相关政策。开发商或市民都可以轻易查阅到每一地块的规划情况，再决定是否可以利用以及如何利用，通过阳光规划以避免规划的随意性、乱规划以及违章建筑的出现。

不要求每个旧城改造项目都赚钱

四招保证旧城改造财务总体平衡

●不把城市改造当作一个个分离的项目来经营。

●可以根据城市总体规划的规定，把地块的住宅功能改为价值较高的商业功能。

●可以通过容积率高低不同的两个项目搭配改造，达到财务上的总体平衡。

●不必要求每个项目都实现财务平衡，而是在一个较大的范围内实现平衡。

广州在三旧改造的过程中，改造后的容积率究竟要多高一直是各界关注和争议的问题。然而走在新加坡改造过后的旧城区，几乎随处可见摩天大楼般的住宅。“新加坡国土面积有限，要实现可持续发展，除了填海造地生产更多新的土地外，只有更有效地利用现有土地，也不可能一直把居住功能往外推。”林荣辉表示，新加坡核心区建筑的容积率一般高达13~15左右。

不过，高容积率的模式并不贯穿在新加坡市区的每一个地方。位于市区中心的新加坡河绵延3公里长，曾经，它也受到污染，沿河两岸聚集贫民窟，而今日，这里变成了充分利用其滨水特质和独特历史的生气勃勃的活动走廊，置身其中，有时会感觉回到了昔日河水异常清澈时的广州沙面。

林荣辉告诉记者，通过上世纪60年代颁布的土地征用法，新加坡政府获得部分市区中的土地。不过，为了确保规划落实，一些重要的区域地块可能会采取招标的方式，又或者采取双信封制度：先评估所呈上的设计方案，再从入围开发商竞拍价高者得。更为重要的是，新加坡规定卖地收入不归当届政府支配，这决定了政府在售地的过程中不会偏好于更多的卖地收入而牺牲规划理念，即使在一个较长周期的过程中，也可以确保规划的落实。

而即使改造后的中心区土地可以卖出高价，新加坡政府也没有把成熟区域的地块全部出售完毕。“今天的建筑老化后也可能需要拆除，这就需要预留中心区的其他地块进行周转。”林荣辉说，新加坡不会把中心区全部区域都发展完毕，通常会预留5%的土地作周转之用，而这些地块暂时就可以作为公共绿地，为城市增添亮色。

其实，新加坡并没有把城市改造当作一个个分离的项目来经营。刘太格表示，一方面可以根据城市总体规划的规定，把地块的住宅功能改为价值较高的商业功能。另一方面，也可以通过容积率高低不同的两个项目搭配改造，达到财务上的总体平衡。在这个过程中，不必要求每个项目都实现财务平衡，而是在一个较大的范围内实现平衡。

专家访谈

“新加坡规划之父”刘太格称：

中国旧城改造难在赔偿难定

“中国内地许多城市现在开始的旧城改造，比当年新加坡要难。”被誉为“新加坡规划之父”的刘太格近年经常前往中国内地，参与中新广州知识城规划的他对于广州也不陌生。谈及当前中国各地开展的旧城改造，在接受本报记者采访时，他深有感触。

记者：包括广州在内，珠江三角洲多个城市目前都在积极推进旧城改造，在这一过程中，新加坡最值得我们借鉴的经验是什么?

刘太格：对于具有历史价值的建筑，新加坡政府并不会犹豫，应该保护的就会把它保护起来，不值得保护就会拆掉。

记者：新加坡河的改造是新加坡旧城改造的一大亮点，中国内地许多城市同样有这样的滨水地带，在进行滨水地带的改造过程中，我们应该注意哪些要点?

刘太格：新加坡河沿河的改造过程中，破旧没保留价值的建筑物我们予以拆掉重建，同时通过近20年的时间，对河里的污水进行处理。作为滨水地带，沿河不同地段究竟应该发展哪些功能，又与滨水地带腹地的功能息息相关，不能独立考虑。中国不少城市的规划把水系两岸看做是独立的项目，这样往往容易忽视水岸与腹地功能和周边交通的关系。

记者：旧城改造中的补偿非常难确定，新加坡在这方面有哪些好的做法?

刘太格：广州和不少中国城市一样，旧城改造难就难在赔偿难以确定，测算不容易。60年代新加坡独立时，总人口有190万人，但是住在破旧房子内的就有130多万人，旧城改造拆迁量很大。政府也清楚拆迁不容易，所以首先通过颁布拆迁法和土地征用法，获得土地。根据新加坡的法律规定，政府如果要征用土地拆迁房屋，被征收人不能反对。法律同时规定，给被拆迁户的补偿要按照市价来补偿，但是补偿土地的市价不是征用时的市价，而是征用之前某年的市价，这样也可以防止有人炒地皮。新加坡的拆迁对于旧房子，按照不同的面积和价值，确定非常明细的赔偿率，双方都没有太大的争议，新加坡政府在这方面具有先见之明，做到一清二楚，才令到拆迁比较容易。

记者手记

规划不是简单的数字游戏

走在新加坡市区的路上，除了多元化的建筑样式，最让人感受深刻的就是无处不在的习习清风，以及路旁的参天大树。新加坡市区重建局的人士解释，新加坡一般不会在滨水区域建设高层建筑，而直径超过1米的大树都需要得到政府批准才能砍伐。旧区重建中除非迫不得已，大树才会被移掉。

在新加坡，这样的细节其实都可以追溯到最初的规划。对新加坡人而言，规划不是简单的数字游戏，而是关乎生活素质、可持续发展、历史认同以及文化纽带的综合工程。

由表及里，新加坡人对待规划的态度其实是把它看做是整个可持续发展体系的先行一环，所以从规划时限长达近半个世纪的概念规划到短期的规划，整个规划体系异常齐全，每一个具体项目或者地块更不会被孤立考虑，而是切切实实作为整体的一元被考虑。

专门委员会决定旧建筑去留

新加坡河两岸的沿河步道，绿树成荫，不时可以看到有外国游人在跑步锻炼。 而这个滨水步道网络并不是政府单独完成的，是由政府与发展商合作完成的。私人发展商经指导建设各自发展地段前滨水的部分，而政府则负责其他地段以连接起整个网络。市区重建局协调工作的分期建设以确保按时完工，形成完整连贯的网络。正因为在配套设施上政府也没有大包大揽，所以市区重建局在改造新加坡河的过程中必须考虑商业可行性，使计划能吸引投资商。

这些都决定了要让新加坡政府包括产业、文化、历史等因素在内的规划意图全部得到落实，政府部门要动更多的脑筋。“售地后地块就属于私人的产业，政府只能通过周边的设置和市场来引导影响，实现自己的规划目标。”林荣辉表示，一些准备改造的片区内部分建筑是属于政府所有的，政府可以起到一定的导向作用。

拆还是留，是各地旧城改造中面临的第一个问题，也是最重要的问题之一。新加坡同样难以避免。而为了减少拆或者留的争议，新加坡会交由一个专门的委员会讨论提议，在充分考虑旧建筑的历史价值和建筑价值后，再决定如何进行保留改造。对于新加坡最古老的街区，例如1800年到1900年之间的片区，其取向是全面保留，牛车水(华人聚集地)、甘榜格南(马来人聚集地)、小印度(印度人聚集地)三个区域作为多元文化的见证，被列入完全不准拆除之列。而一些相对次要的街区，例如在1900年至1940年间建成的，一般只保留靠近路边的建筑。而每一个不同的片区都有不同的保留方式。自从新加坡的旧屋保留计划从1989年开始启动后，已经有超过7000幢建筑被保留，其中60%已经被修复。

最近较为成功的案例来自勿拉士巴沙-白沙浮地区。占地95公顷的勿拉士巴沙-白沙浮地区是新加坡多元文化与传统相融合的地带，建筑风格也多样化，因此新加坡市区重建局当初在策划改造和重建工程时，其中一个重要考量就是如何保留这个地区的独特文化色彩。该地区的改造方式是通过建筑物功能的变更来赋予其新的生命，同时不需要对每一幢旧建筑都全面保留，可以通过容积率的调整实现规划意图。(记者赖伟行)