秋风：放权与限权
权利经济学
中国经济呈现出非常明显的周期性波动，形成这种经济周期因素很多，比如集权-分权因素。观察半个多世纪以来的经验可以发现，在经济增长与放权让利之间存在一定程度的正相关关系：在权力比较集中的时期，经济增长通常相对平缓；而在放权让利、地方自主权较广泛的时期，经济增长速度通常较快。但是，这种较快的增长通常又会带来一些问题。
地方成为经济增长的推力
权力相对集中会导致经济增长速度放慢，对于这一点，经济学能够给出令人信服的解释。相对于地方政府，全国性政府获得经济活动信息的能力受到更大制约，在一些领域，其所制定的政策难以对企业和个人形成足够激励。而且其执行也需要借助于漫长的行政链条，而根据实证研究，在一些执行层级，会发生一些指令被扭曲的现象。因而，制定政策、管制经济活动的权力过分集中，常会抑制经济活力，财政收入与就业岗位增长乏力。
面对这种情形，不得不寻找某种方法“调动地方的积极性”，其办法无非是赋予地方政府以支配资源的较大权力，给予其以制定政策的更大自由空间，鼓励地方政府的“政策创新”。以本轮经济繁荣为例，部分地方政府至少进行了三个方面的政策创新：第一，通过制度外的税收安排，吸引投资。分税制将最稳定的税源留给中央，一些地方政府为了确保本地区的引资竞争力，倾向于突破现行税制安排，采取不合法或变通的方法进行财政竞争，包括自行减免税、变相的税收先征后返以及有意放松税收征管力度等。第二，土地收入当初不在分税制考虑的范围内，因而，地方政府更多地利用土地优惠政策进行引资，同时，也创造出了规模庞大的土地财政。可以说，在最重要的生产要素中，尽管地方政府不控制货币，但地方政府却控制着土地，而在现实的经济活动中，土地经常可以左右货币。第三，放松法律及各种全国性的社会政策———包括环保、社会保障———的执行力度，借以吸引投资。比如，对企业随意污染重视不够。
经济学家所谈论的“地方政府”竞争，差不多就是在这三个方面进行竞争，地方政府成为经济快速增长的重要推力。但是，一部分地方政府进行的上述创新，在相当大程度上是给了企业以特权。企业，尤其是政府所青睐的企业，普遍地获得了显性或隐性补贴。推动企业积极投资的利润预期，大部分就来自特权贴现及政府补贴。
也正因为如此，这种增长是不可持续的。如果以上情况继续的话，这些地方政府与企业会形成一个利益联盟。为了吸引投资，地方政府对当地民众利益重视不够，比如，对当地环境带来负面影响，浪费土地。为了经营城市，一些地方政府与房地产商联手哄抬商品房价格，而一些农民却未获得应得的合理的土地出让金补偿。这种增长以一部分人享有特权为前提，自然导致收入差距扩大。某些地方这种官与商的结盟，自然免不了出现腐败现象，而其客观上的效果便是，令普通民众对公共品的需求得不到满足。因此，有学者研究后得出结论，在我国目前的制度安排下，地方政府主导辖区经济增长的最优选择是，以破坏宏观经济的平稳运行和社会稳定为代价，追求自己辖区经济的高速增长。
重在限权
上面所描述的周期，其实过去一直重复，即所谓“一统就死、一放就乱、一乱就收”。在放权时期，地方政府成了一个个权力十分广泛、基本上不受任何约束的实体。正是因为此，地方政府可以经营城市。经营城市就是地方政府权力空前巨大的象征。一些地方政府也可以大做土地买卖，并以土地作为一项重要的招商引资工具和产业结构设计工具。同样因为对地方政府权力的限制不完善，所以在其字典里，当地民众的偏好没有得到应有的重视，比如在环境和生态方面。地方政府为了经济增长所创造出来的有利于经济增长的环境，是不正常的，损害着公平与正义的原则。
毫无疑问，经济增长的根本动力来自市场中的私人企业———包括外商投资企业和民营企业———的创造性活动。相对来说，地方政府更有可能为企业创造出一个较好发展空间。
在经典联邦制下，地方政府会被约束致力于制度创新。而在地方政府权力不受限制的制度框架中，地方政府则倾向于运用权力，直接授予企业以特权，或者向其提供补贴，假如地方的相关官员认识到，企业发展有利于其政绩最大化的话。因此在中国，在向地方放权让利之后所形成的繁荣，既是非理性的———因为它是政府主导的，也是不公道的———因为经济活动主体的权利并不平等。哪怕是从非经济角度考虑，也必须合理地抑制这种繁荣。
可以说，在放权而权力又不限制的时期，私人企业所享有的，乃是一个比法治之下的自由更为自由的灰色领域。由此不难理解一个乍看起来有点奇怪的现象：在每一轮经济繁荣之后的经济调整时期，都会有大量企业家被控违法违规而落马。张维迎曾说，地方政府竞争可以促进地方政府改进企业活动环境，有利于私人企业发展。或许确实有这种效果，但一些企业所获得的自由并不是法治之下的自由，相反，总是伴随着超越法律和人们正义感的放纵，而一旦进入经济调整时期，他们的自由就没有保障了。
因此，在讨论正确的集权与分权之前，首先需要讨论如何限权。当然，分权本身就是限权的一种方式，但中国的现实提醒人们，若缺乏必要前提，地方分权可能无助于限制政府的权力。经济学通常承认分权有利于激发经济、社会活力，但中国的现实同样提醒人们注意经济增长的合法性与道德性问题。分权之后所形成的无数个权力不受限制的地方政府所推动的增长，其正当性当下已遭质疑。
总之，中国的现实表明，放权也能带来净收益，但需以另外一些制度为前提。
责任编辑：范海东、欧阳潇潇
下附荐者给的信：
秋风先生：您好！今天网上突然看到您的那篇关于放权与限权的文章http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/sjjj/200611160596.asp，我很吃惊，同时也十分激动。因为这恰恰是我正在酝酿的下一篇文章的核心内容，其实这种想法早已在头脑中出现，只不过还未与改革大局融合形成一个完整的体系。我与您的观点基本一致，就是中国通过放权产生的改革动力已经枯竭，限权时代即将来临，政法系马上就要接受突然到来的历史重任---重朔中国政体，为改革提供政治空间。看了您在大军观察上的那篇文章《超越改革体制，走向立宪政治》（它的上一篇《对中国政治改革思路的思考》就是我写的）之后（虽然我不完全同意您那篇文章后半部分的观点），我就隐约感觉到你我的思路有可能会在某一点上重合。今天才确信我这一感觉。这一重合点就是对于中国改革动力的政治基础的变化的认识。我坚信这一观点即将成为高层讨论的核心（或许正在激论之中)。 因此我想请您将您最近的关于这一方面的所有文章 给我看看 我或许能给您提供一点点效的提议.
秦世勇 上 2006.11.19
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