论民诉中选民资格案件的法律适用争议
——以西北政法大学支农学生追讨选举权案为例
西北政法大学高职学院 薛亚婷
（西安市长安区西北政法大学 710122）
近年来，随着《村民委员会组织法》等相关基层民主自治的法律的深入实施，基层民众的民主法制意识逐渐觉醒和增强，表现在民事诉讼中，那就是基层人民法院受理的关于选民资格案件也相应增多。但是因为选民资格案件采取的是民事诉讼中的特别持续，而且其涉及的程序法和实体法中尚有许多不甚明确之处。本文即以西北政法大学支农学生追讨选举权案为例，对其中相关法律适用争议予以解析。
一． 支农大学生追讨选举权案的背景
马永红，男，生于1984年10月6日，后于2003年被提前录取进入西北政法大学（原西北政法学院）公安学院边防管理专业学习。在校期间该生比较关注我国农村现状，时值国家提倡大学生支援农村、农业、农民，支援农村教育。该生遂于2004年底创建西北地区大学生支农支教青年志愿者团队——西北青年纵队，并在其家乡洛南县麻坪镇合兴村展开一系列支农支教的活动，尤其是于2005年5月与其他大学生协助当地农民成立试点性质的东麻坪农民协会，得到了麻坪镇合兴村广大村民的欢迎和肯定。 随着支农支教活动的开展及深入，马永红遂决定休学一年全力进行支农支教，其于2005年7月向西北政法大学提交了休学申请，于2005年9月23日得到学校的批准。马永红此举被称为“西北地区休学支农第一人”。而当其率领众多志愿者回村开展更加具体的支农工作时，却不断遭遇村委会和地方政府的阻挠，并连续发生小的冲突，甚至镇派出所也光临村庄，马永红的支农工作随有群众的支持但也是举步为艰。
二．支农大学生追讨选举权案的事实情况
适逢洛南县麻坪镇合兴村第六届村民委员会换届选举工作于2005年10月份展开，合兴村多数村民支持马永红参加该村的村委会主任的换届选举，马永红认为如果能够竞选上村主任，可以更好的开展支农支教的工作，遂决定参加选举。马永红申请将其户口转入该村，洛南县麻坪镇合兴村村民委员会于2005年10月15日出具同意马永红户口落户该村的介绍信。2005年10月19日马永红将其户口（非农业户口）迁出西安市雁塔区长延堡派出所迁出。唯因休学期间学生户籍不能外迁，故派出所在迁出户口时，按照退学处理，并在户口迁移证上加以注明。2005年10月20日马永红将其户口迁入洛南县麻坪镇派出所，户口登记薄上记载：户别为非农业家庭；住址为陕西省洛南县麻坪镇合兴村五组。
2005年10月22日合兴村村民委员会（由于该村村民选举委员会没有公章，遂加盖的是村民委员会的印章）出据介绍信，证明：马永红已经迁入该村六组，建议该村六组进行选民登记的时候对该人予以登记。2005年10月23日该村六组公布选民名单，张榜公布的第一个选民即为马永红。
2005年10月24日麻坪镇合兴村第六届村民委员会换届选举的候选人推选中（俗称海选）马永红得到该村村民200人左右的联名推荐，最后村民选举委员会认定票数为140票（最高的票人为143票，其后是142票）。 然而，2005年11月2日村民选举委员会在村委会办公室外张贴了一份《关于取消马永红候选人资格的说明》，以马永红系休学学生、非农业户口为由取消了其候选人资格和选民资格。马永红遂于2005年11月3日在村委会办公室外张贴了一份《严正申明》，表示其不同意选委会的决定，并要求选委会3日内改正该行为。同时马永红也向村镇县三级部门提交了其书面申诉书，由于村民选举委员会以及镇县主管部门未在三日内做出新的处理决定，马永红遂于2005年11月7日向洛南县人民法院提起诉讼，要求法院依法确认其选民资格和候选人资格，并要求村民选举委员会承担因诉讼产生的相关费用以及赔偿其精神损失费1元，县人民法院在经初步审查后当即立案受理，马永红随即接受陕西博硕律师事务所的法律援助。11月10日，洛南县人民法院依法组成合议庭公开审理了大学生追讨选举权案。
三． 支农大学生追讨选举权案的法律适用争议
1． 前置程序：起诉人是否曾对选举委员会进行过申诉？
选民资格案件的审理程序中，以公民对选民名单的申诉为前置程序。《村民委员会组织法》中关于村民委员会的选举程序以及违法处置均体现在各省制定的村民委员会选举办法当中，而在《陕西省村民委员会选举办法》第四十条规定，当事人对乡镇人民政府或者有关主管部门处理决定不服的，可以向上一级主管部门提出复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。
在本案中，起诉人马永红在其候选人资格以及选民资格被宣布取消后，于2005年11月3日在村委会办公室外张贴了一份《严正申明》作为申诉，同时马永红也向村镇县三级部门提交了其书面申诉书。但是在人民法院开庭之时，镇县主管部门均否认起诉人马永红曾向他们申诉过，而马永红仅能从侧面证明其确实提交过申诉书。
于是这里出现了两个法律适用争议？
第一， 法律没有规定相关主管部门（如选举委员会以及民政局）在收到申诉人的申诉书后，需要向申诉人出具已经收到的文书，所以容易造成这样一个结果，即相关主管部门即易否认申诉人曾经向他们作过申诉，这样法院的诉讼程序将无法启动，或者说法院的诉讼程序在启动之后的判决中可能以起诉人并没有履行前置程序为由驳回起诉人的起诉。
第二， 法律只是规定起诉人应当在起诉之前对选举委员会进行申诉，但并没有明确界定是那种方法的申诉，是口头申诉还是书面申诉，如果是书面申诉，是当面提交还是张贴公示？
针对上述两个争议，起诉人和被起诉人双方展开了激烈辩论，针对第一个争议，因为法律规定出现细节空白，造成起诉人无法出具曾经申诉的证据，法院也无法对原告进行采信的支持，但是针对第二个争议，法院考虑到法律规定的模糊性，以起诉人在村委会张贴的《严正声明》选举委员会主任确实看到为由，表示已经接到另外一种形式的申诉信息，故认定起诉人曾经向被起诉人选举委员会进行过申诉，而被起诉人并未予以答复。
2． 诉讼参加人：其他村民是否可以作为起诉人参加诉讼？
在此案开庭审理前，合兴村近200名选民要求人民法院追加其为起诉人，因为他们在马永红在村委会办公室张贴《严正声明》时，也在旁边张贴了《部分选民七问合兴村第六届村民选举委员会》作为申诉，而选举委员会主任也看到此大字报，但并未做回复。
根据民事诉讼法的规定，不服选举委员会对选民资格案件的申诉处理决定的公民，可以向人民法院提起诉讼。因此选民资格案件的起诉人的范围非常广泛。也就是说除了选民名单涉及的公民本人外，其他任何公民（即便其并不与本案有直接利害关系）认为选民名单有错误的，也可以对选民名单进行申诉，对申诉处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。
但是洛南县人民法院拒绝合兴村近200名选民要求人民法院追加其为起诉人的请求，也没有给予相应答复。这样的话，如果村民再就县人民法院的拒绝行为向上级人民法院或者同级检查院申诉的话，而等待申诉结果需要七天，时间已经不可能，因为关于选民资格案件的审理必须要在选举进行前进行，否则将失去意义。
这里再次出现法律设计的欠缺，即在关于选民资格案件审理的特别程序中，同级或者上级的监督并没有采取相应的特别监督程序，这样如果法院的审理程序出现错误或者不当，将难以进行监督和矫正。
3． 诉求权利：起诉人可否向人民法院诉求确认其候选人资格？
选民资格案件，是指公民对选举委员会公布的选民资格的名单有不同意见向选举委员会申诉经处理后，不服选举委员会的处理决定而向人民法院提起诉讼的案件。
由此定义可以看出，人民法院受理的关于选民资格的案件，只是关于公民选民资格的，而不是关于公民的候选人资格的。而候选人总是从有选民资格的案件中产生，所以选民资格是候选人资格的基本前提。
在本案中起诉人马永红的候选人资格与选民资格是与其候选人资格一并取消的，也就是说开始选举委员会确认其选民资格，随后马永红成为候选人后，选举委员会即以其为非农业户口为由一并撤销了马永红的选民资格和候选人资格，因此起诉人马永红在起诉状中明确要求法院依法确认其选民资格和候选人资格。
而人民法院按照相关法律规定在发给起诉人的案件受理通知书中，对此案分类为诉麻坪镇合兴村第六届村民选举委员会申请确定选民资格案，在审理中也不受理其关于候选人资格的请求。
其后的11月12日的村民选举大会中，选举委员会以法院并未确认马永红的候选人资格而只确认了马永红的选民资格为由，仅仅恢复了马永红的选民资格，而拒不恢复马永红的候选人资格。事实上造成了马永红候选人资格的丧失，马永红遂于11月28日以选举委员会取消其候选人资格违法为由，向人民法院再次提起诉讼，但县人民法院不予立案。11月30日第二次村民选举大会中，马永红的候选人资格依然没有被恢复，最终未能当选为村民委员会主任。
透过这个环节的争议，笔者认为法律应当向前一步，即对于选民资格案件的受理范围应当包括候选人资格案件，否则依法保护公民的选举权将不能最终落到终点，落到实际处。
4． 诉求赔偿：起诉人是否可以附带诉求被起诉人予以相应的物质赔偿？
选民资格案件作为一个适用民诉特别程序的案件类型，其特别之处除了在只有基层人民法院拥有管辖权，非利害关系的其他人也可以作为起诉人，诉讼参加人不称原被告，必须由合议庭审判，以及不用交纳诉讼费用等外，还有一个特点不能提起附带的民事赔偿请求。
笔者认为这些特别程序确实有助于公民依法维护其合法的选举权益，但是其中不用交纳诉讼费用虽有利于公民提起诉讼，但是作为败诉方的选举委员会也不用承担败诉费用，这样可能造成选举委员会因为没有败诉可能带来的物质赔偿风险而随意剥夺公民的选举权益。
事实上，起诉人马永红因为此案的诉讼也产生了相应的交通费用和材料打印费用。如果是其他人，可能还有相应的律师费用。所以关于选民资格案件不能附带提起民事赔偿请求是不合乎公平的法律原则的。
另外由于选民资格案件涉及公民重大的政治权利，如果公民已经年满18周岁，而被剥夺选举权利其周围村民可能会联想到相关的法律规定。《宪法》第三十四条规定年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。这样周围人将会推理认为此公民可能因为刑事犯罪等被剥夺了政治权利，随之将会给其造成极大的心理压力以至精神伤害。而支农大学生响应党的号召自费自愿自发休学去农村支农支教，如果被周围人如此看待，其精神压力将会更大，伤害也回更大。
所以选民资格案件不能附带民事赔偿显失法律的公平精神。
5． 谁来解释：村民？非农业户口的马永红不属于村民？
支农大学生马永红是否属于合兴村村民，这是本案的最大争议之处，因为它直接影响到案件的审理和判决。
选举委员会以马永红为非农业户口为由，认定马永红不属于麻坪镇合兴村村民，然后宣布取消了起诉人马永红的选民资格以及候选人资格。另外在在此前的几十年中中按照所谓惯例非农业户口一律不得参加选举。
起诉人马永红的委托代理人陕西博硕律师事务所在其代理意见中如此陈述：我国权威的《现代汉语辞典》的解释是“乡村居民”，对居民的解释是“在一段时间内固定住在某一地方的人”。起诉人马永红自小在合兴村成长，且自2005年6月份以来及将来一段时间将一直在合兴村居住，依该解释，起诉人显然系合兴村村民。
《陕西省村民委员会选举办法》第十二条规定“具有选民资格的村民在户籍所在地的村进行选民登记”。有证据证明起诉人马永红的户籍已经于2005年10月迁入麻坪镇合兴村五组，并且申请之迁入户籍已经得到该村五组集体群众的签字同意。依据该条之规定，起诉人应在其户籍所在地——麻坪镇合兴村进行选民的登记，并进行选举。
起诉人马永红在未考入大学前，其在合兴村村集体所有的土地中有其承包的份额，现在该土地依然由起诉人的家庭予以承包、耕种，并且一直按照国家及村里的相关规定缴纳各种应承担的费用，即起诉人已经履行了作为一个村民应当履行的义务。依据《陕西省村民委员会选举办法》第十二条第二项（条款见下）之规定，起诉人应当在合兴村进行选民登记。
洛南县人民法院最终认定起诉人马永红现在的居住地和户口所在地统一，因此认定起诉人马永红为合兴村村民，而并未以是否为非农业户口为判别标准。当然如果起诉人的居住地和户口所在地不同一时，法院对于起诉人是否为村民将难以认定。而起诉人的代理律师为什么要引用《现代汉语辞典》的解释呢，因为关于村民我国的法律尚没有相应的法律解释，所以对于村民的解释最终是各执一词。急于此要求司法部对于村民的定义做出相应的司法解释将显得极为必要。
6． 选举委员会的合法性：党支部书记不是本村村民是否可以兼任选举委员会主任或者成员？
在本案中，被起诉人为麻坪镇合兴村第六届村民选举委员会，被起诉人代表为选举委员会主任邓道华，因为按照镇政府所设选举指导小组的文件，各村选举委员会主任一般需由村党支部书记担任，而邓道华为政府从石门镇供销社借调过来任合兴村党支部书记，其本人户口在石门镇供销社，为内退职工。选举时按文件则成为选举委员会主任。但是《陕西省村民委员会选举办法》第八条明确规定，选举委员会应当由有威望有能力，熟悉情况，热心为村民服务的村民担任，无论是按照选举委员会对于取消起诉人马永红选民资格的理由还是对于国家法规来说，邓道华都不是本村村民，因此也不能成为村民选举委员会的成员。
但是事实情况是在许多地方都存在着党支部书记任选举委员会主任的情况，而且极其普遍，不管村党支部书记是否为本村村民，是否需要经过村民的选举。
虽然《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第三款规定，党支部领导和推进村级民主选举，民主决策，民主管理，民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。但是如果严格按照法律，党支部书记直接兼任选举委员会主任都将是不合法的，因此要么修改原来的法律，要么严格原来的法律，否则党政不分，法律的公信力会大大折扣。
7． 选举权利：村民委员会选民资格是否等同于人民代表的选民资格？
在关于此案的审理中，起诉人认为村民委员会选民资格等同于人民代表的选民资格，两个选民资格是统一的，如果某人获得人民代表的选民资格确认后，那么只要在人民代表选举和村民委员会选举之间的时间里，起诉人只要未被剥夺政治权利，则自然拥有村民委员会的选民资格。
但是被起诉方认为虽然事实上可以如此认为，但是因为村民委员会和人民代表的选举依据的是不同的法律，所以其组织实施法律依据和程序也有所不同，因此关于人民代表选举引起诉讼的相应审理和处罚程序也不可以在村民委员会选举中借用。
笔者认为，国家应该制定一个大的统一的选举办法，村民委员会的选举和人民代表的选举同样适用，这样可以避免法律资源的重复和浪费。
四． 笔者关于民诉中审理选民资格案件的法律适用争议处置建议
1． 法律应当规定在选民资格案件中，对于前置程序的申诉，选举委员会应当出具签收文书给申诉人，否则是否申诉无法得到见证，不利于保护申诉人的合法权益。
2．在关于选民资格案件审理的特别程序中，应当对应设置同级或者上级的特别监督程序，以及时进行监督和矫正法院的审理程序出现错误或者不当。
3．对于选民资格案件的受理范围应当包括候选人资格案件，否则依法保护公民的选举权将不能最终落到终点，落到实际处。
4．应当进一步商讨选民资格案件附带民事赔偿问题，并能在新的修改稿中予以确定，以彰显法律的公平精神。
5．司法部对于村民的定义应当尽快做出相应的司法解释，以避免居住地和户籍所在地不一的公民在农村的选举权利。
6．党支部领导和推进村级民主选举，应当在组织法或者选举法中将其实现形式予以明确，使其具备合法性。
7．国家应该制定一个村民委员会的选举和人民代表的选举同样适用的统一的选举办法，称之为《中华人民共和国选举法》。
参考资料：
1．《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议。
2．《陕西省村民委员会选举办法》，1999年9月8日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议。
3．陕西省洛南县人民法院民事判决书（2005）洛民特字第0538号（关于马永红诉洛南县麻坪镇合兴村第六届村民选举委员会的判决书），2005年11月10日
4．《马永红就村选举委员会取消其候选人资格和选民资格一事的严正声明》，马永红，2006年11月3日
5．《关于取消马永红候选人资格和选民资格的决定》，合兴村第六届村民选举委员会，2006年11月2日
6．合兴村部分村民七问合兴村选举委员会，合兴村部分村民，2006年11月2日
7．《从支农到竞选村官》华商报2005年11月30日，江雪
8．《一个支农学生的梦想和挫折》南方周末2006年2月23日
9．凤凰卫视《鲁豫有约》之《我的理想》（上下）2006年12月23日—24日
10．凤凰卫视《社会能见度》之《村官大学生》2006年3月
11．中央电视台《人物》之《马永红》2006年8月1日
12．《大学生竞选村长引争议》（经典案例）陕西博硕律师事务所网www.bsls.com.cn
13．马永红行动网myhxd.yoxiu.com
14．青年中国行动blog.sina.com.cn/u/1266089665
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