建立和完善综合决策机制是实现可持续发展的制度保障

摘要：我们提出对可持续发展进行综合决策在理论上是基于这样一个悖论：市场对于资源的有效配置使市场成为进行环境保护和资源可持续利用的最有效手段；同时，由于市场对于资源管理和环境保护的失效性，必须由政府参与必要的环境管理。事实上，由于市场的失效性，政府在经济发展和环境保护中的作用在这个世纪有了长足的发展。如果我们假定市场经过完善可以把资源和环境问题全部纳入市场内部，那么，我们就必须承认政府对于环境与发展的综合决策只是一定历史条件下的权益之计和暂时的选择，如果我们承认市场的确存在失效性的一面，社会和环境发展必须由政府的干预的话，综合决策就是一种历史的必然。我们在这样的假设下，来展开对于环境与发展综合决策的讨论。 政府参与环境决策，就是在经济发展和环境保护、社会发展之间找到一种平衡手段。环境政策制定者必须考虑环境目标与经济目标的统一。问题是他们往往在二者之间进行权衡，并总是不能在有限问题上作出适当的判断。从决策目标来看，就是如何在环境目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。

一、建立综合决策机制

(一)综合决策的基本理论

综合决策是建立在人类对于可持续发展观念的接受、人类对于自身与其周围环境关系的重新界定和对于政府作用的深入理解的基础之上的。

可持续发展观念的实现仅仅依靠市场是不可能的。完全的市场机制是建立在完全明晰的产权机制的基础之上的，事实上，在现实生活中没有纯粹明晰的产权机制。在实现可持续发展目标的过程中，政府有必要进行适当的干预。

人类有能力把经济发展同生态保护和环境保护结合起来。在以往的历史实践中，人类在之所以没有做到这一点，主要原因是：20世纪60年代以前人类总认为他们可以向自然界无限地摄取资源，作为人类生活来源的自然资源和作为废弃物排放场所和自然净化场所以及人类生存前提的环境，不仅是取之不尽、用之不竭的，而且是任何人都可以无偿使用而不会损害他人利益的。所以人类在这个时期的生产活动中采取粗放式的经营方式和生产方式；第二，人类对于自己与自然界的关系和自然界内部本身的关系缺乏认识，人们对于生物多样性的破坏就是一个例证。在40年前，人们认为科学没有必要对环境问题进行研究，这其中包括经济学。目前，人类已经改变这些观念。第二次世界大战之后，特别是20世纪60年代以来，世界经济和社会局势发生了巨大变化。20世纪五六十年代发达国家发生了一系列的重大环境污染问题震撼了各国政府、学术界、企业界和公众，环境污染及其治理问题成为世界的热点问题。各国政府联合行动共同治理环境污染问题成为冷战之后的世界政治和经济秩序的特色之一。1972年的联合国第一次人类环境会议、1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会，都表明了各国政府的新的政治行为及其变化，《人类环境宣言》、《蒙特利尔协定》都是例证。

环境保护活动本身就是一种创造经济价值的活动 ，并与经济活动和社会活动结合在一起，相互受益。生态农业就是一个比较典型的例子。1991年，联合国粮农组织（FAO）在荷兰的丹博斯召开的可持续农业与农村发展国际研讨会上，对可持续农业下了一个定义，这个定义后来得到各国同行的广泛认同。这个定义是：可持续农业是，“采用某种管理和保护自然资源基础的方式，以及实行技术变革和机制性改革，以确保当代人及其后代对农产品需求得到满足，这种可持续的发展（包括农业、林业和渔业），能维护土地、水、动植物遗传资源，并不造成环境退化；这种发展在技术上是适当的，在经济上是能维持下去的，并能为社会所接受的。”中国在生态农业的开发方面取得了突出的进步。许多地区已经建立了种植-养殖-加工配套成龙的生产链，模拟自然界的生物链关系，组建相应的种、养、加工车间，使尽可能多的农业初级产品转换为次级产品和加工产品。通过能量物质的进一步转化，使产品的质量和价值提高，促进商品生产和流通，提高农业效益。目前，我们正在探讨循环经济。

（二）对于综合决策的理解

发展的目的旨在提高人们的生活质量，达到人们所追求的可能目标和满足人们必须的生活要求。虽然由于文化的差异，各社会的人民在发展目标的追求上各不相同，但是各国人民一些基本的要求是共同的：能够健康长寿、有受教育的机会、保障基本的生活、享受政治自由、保证人权和安全。人们只有在上述要求都可以满足的情况下，才算是达到了可持续发展所需要的生活质量。

可持续发展的第二个目标是必须保证地球上生命的不断延绵和生物多样性。可持续发展必须保证我们人类和生物所赖以生存的生态环境的结构、功能和多样性不受破坏。具体说来：（1），保护地球上的生命的支持系统～气候、空气、水、土壤；（2），保护地球上的生物多样性～植物、动物和有机体；（3），保证自然界的所有可再生性资源是可持续的～土壤、野生和非野生有机体、土地、耕地、海洋和可供水生动物生存的水系；（4），最小限度地使用不可再生资源～矿产、石油、天然气、煤炭；（5），保持地球的承受能力不受破坏，控制人口的增长和人口的膨胀。由此我们可以类推出不可持续发展的基本特征：（1），由于人口的过渡增长造成对于资源的过渡需求；（2），发展不能满足人们基本的生存条件而使相当一部分人民处于贫困状态；（3），地球上各类资源的日益减少；（4），环境的日益污染；（5），贫穷不发达国家负担的沉重债务。

可持续发展的特点决定了推行综合决策制度的行动具有一系列的特点：（1），综合决策是一个不断调适的和周期性的过程;（2），有关部门和利益群体应当参与综合决策的所有过程;（3），沟通决策各部门和决策涉及的各利益群体是综合决策的关键;（4），综合决策是一个提出规划和推行规划的行动过程;（5），必须把综合决策的制定和执行纳入到整个社会经济政策体系中去。综合决策既是一个探索的过程，又是一个参与的过程。所谓探索是指在制定综合决策之前，决策者应当会同专家对决策的目标和实际状况进行研究和评估，提出发展目标和具体的运作手段，并随着政策的实施进行监督和修正；所谓参与过程是指被实施政策的地区和产业的各利益群体和个人都将要参与政策的讨论和政策的制定，并参与政策的实施，这些参与者或者在实施综合决策的过程中获的一部分利益，或者在政策的实施过程中失去一部分利益。综合决策就是在对各种利益群体冲突目标的协调中达到可持续发展的总目标。

（三）综合决策的政策分析框架

一个政策越综合，它的制定过程和实施过程就越复杂。因此，综合决策需要一个巨大的数据库支持和一个范围广泛的群众参与。公众参与的含义是政府官员、政策实施对象中的各利益群体的法人和有关专家参加综合决策的全部过程。而建立信息系统的含义是指必须有有一个信息系统来作为综合决策过程的一部分，这个信息系统包括信息收集网络和信息处理系统。同时，必须建立一个在可持续发展方面有丰富经验的专家队伍的信息库。在综合决策过程中，专家队伍将发挥重要的作用，尤其在技术分析和信息处理方面。专家提供的技术和信息将影响到综合决策的决策可行性、决策的执行、监督和评估。

一般来说，跨部门的综合决策需要满足下列条件：（1），决策者必须确定综合决策的明确目标；（2），决策者必须明确提出所要解决的问题是什么？对于这些问题的分析可以产生两个方面的结果：第一，揭示综合决策的目标和综合决策的重点；第二，为参与者提出参与的理由并提供一道工作的机会，在共同的参与中一起提出可以接受的解决方案。在综合决策的考虑中，优先解决的问题必须满足下列条件：（1），这种问题对于可持续发展是至关重要的，它直接影响到人们的社会福利和人类赖以生存的生态环境；（2），这种问题在政治上可以获得各级政府的支持，在政府议事议程上具有重要的地位；（3），这种问题已经影响到人们的生存和生态环境，如果不加以解决，可能后患无穷；（4），对于这类问题的的解决可能产生良好的效益；（5），在决策体系中强调这类问题是非常合适的。

综合决策政策分析的核心是信息分析。综合决策信息分析的内容包括：（1），资源和生态环境发展的趋势分析，包括：环境生态质量与数量、环境资源的使用、环境资源的所有权和管理、在既定的技术条件下资源利用的生态极限（在社会经济活动可持续发展要求允许的范围内）；（2），关于在主要管理部门和社会群体中加强资源和生态利用的政策和手段，这些政策和经济包括债务、贸易、产业结构调整、利率、税收、价格政策、政府财政收入和支出、就业和收支平衡等；（3），确定上述政策和经济手段所产生影响，以及各部门和社会群体的责任；（4），评估资源容量和生态环境对于不同社会群体的重要性和相关意义，分析环境容量与人口、收入、健康以及社会福利的关系；（5），对于各个管理部门的详细分析，包括：林业、农业、住房、渔业、能源、交通、工业和旅游等等。在分析的过程中，必须计算每个部门利用能源的数量及其对生态平衡的影响。另外，要研究各部门是如何对待经济、社会和环境的相互关系的，每一个部门的目标是什么？他们如何达到这些目标？各部门的影响是什么？（6），跨部门分析：检验主要部门之间的关系。分析部门与部门之间的影响，例如，各部门对于自然生态、人类健康、资源流动以及自然景观的影响，在分析中应当注意到体制、法规和规划划问题的一致性；（7），对于被各部门和各利益集团支配的资源和生态的可持续性的评估：包括生物多样性、生态过程、自然资源储备、自然资源产出的可持续性、经济的持续性、社会福利和社会平等。在信息的收集过程中，信息的可靠性是至关重要的，错误的信息将导致错误的判断和错误的决策；（8），对于体制约束和社会约束因素的分析：政策、计划过程、体制的作用、立法、教育、公民意识、培训、技术、资金配置、发展过程的监督，等等；（9），环境模式和发展模式的分析，包括环境伦理和国民生活目标；（10），优先发展目标和项目的确定。

（四）综合决策的行动框架

综合决策的第二步是在决策分析的基础上建立行动框架。这个框架包括：（1），在各级政府、部门和有关利益群体的参与者之间进行综合决策问题的培训（training）、教育（education）和沟通（communication）；（2），制定保证综合决策顺利实施的立法、法规、和准则；（3），建立推行综合决策政府机构，在国际上这个政府机构通常是由政府官员和专家学者组成的委员会，委员会的常设机构是秘书处；（4），建立推行综合决策的经济手段和市场政策、诸如税收政策、金融政策、投资政策、贸易政策、等等；在这里，建立对于经济政策和重大项目的环境影响评估的立法是最重要的；（5），建立综合决策的优先开发项目；（6），建立综合决策的规划体系和程序；（7），准备必要的人力资源和财政资源；（8）,开展有关项目的技术革新和技术开发。

综合决策的行动框架必须与政府目前正在执行的其他政策有一个合理明确的关系，同时，也要处理好与其他合作伙伴的关系;应当确定那些政策是可以忽略不顾的，理由是什么？例如，综合决策范围内的部门政策较综合决策本身而言，是次级政策。但是，财政部门的年度财政预算可能会忽视综合决策。如果发生此类问题，最重要的行动就是要努力争取财政部门将综合决策的财政预算在整个财政预算中给予优先的位置。为了避免在综合决策忽略有关的因素和过程，应当把部门政策纳入到整个综合决策中去。这就要求综合决策的实施具有一定的权威性 在实施综合决策的过程中有几个值得注意的原则：（1），介入综合决策的各个利益集团，不论是管理部门还是地方社区，都要考虑到他们在综合决策过程中的实际关系和实际利益，这是他们作为参与者的激励机制所在，考虑到所有权关系和对于整个综合决策的全面理解在实行计划的初期是十分有意义的；（2），在迅速发展的状态下，必须考虑到综合决策计划的变通问题。一旦条件发生变化，如果计划不改变现实，就会被现实改变计划；（3），一旦执行综合决策的行动开始，就会出现既得利益者和受损失者，如果一部分人拒不接受改变这一现实，那就要与其进行协商，综合决策实施小组必须考虑如何最大限度地降低综合决策实施过程中的负面影响。

在推行综合决策的过程中，必须特别考虑社区人民的态度和社区自身的传统文化及生活方式。每一个社区会拥有自己独特的自然资源，按照其文化背景能综合可持续性的各个方面。实施综合决策战略，意味着更多地了解当地人民的知识和文化，这要在法律和制度中逐步形成标准，需要承认社区人民的综合权利（例如他们对于自己的生存环境、土地和资源的所有权、智力和文化产权以及管理环境和自然资源的权利）。公众参与意味这对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。事实上，我们已经看到，许多的部族社会能够与其生存的环境保持长期的持续关系。这其中已经包含了可持续的选择。我们可以从中挖掘出若干有意义的方法。我们不能以现代化的名义来破坏他们的选择。我们可以从他们的持续发展的传统中，了解到那些方式是可以保留并带入21世纪，从中也可以了解到若干的可持续发展的知识。

在社区人民参与的过程中，我们的前提是承认社区人民对于自己的生存环境有选择和管理的权利。但是，这种权利应当不与整个社会的可持续发展战略发生冲突。

二、实施综合决策的保障问题

（一）综合决策的实施评估

综合决策的第三步是对综合决策的实施过程进行评估。为了保证综合决策按既定的目标实施，必须对综合决策的实施不断进行评估。在综合决策的实施过程中，评估包括监督、评价和报告三个部分.评估的目的是推动综合决策的进程，促使综合决策行动满足既定的目标，并不断修正目标，以满足变化的需要。评估必须是综合决策的一部分，它贯穿决策始终并寓于决策因素的每一个方面：目标、参与、沟通、决策体系中的角色的规定、规划、执行和效果。综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及到社会的方方面面，不同层次，诸如个人、家庭、企业、部门、地区和国家－涉及有关的利益群体，综合决策的目的就是要协调这些利益群体的相互冲突的利益，推动他们共同去实现社会的发展和环境生态的保护，实现可持续发展的目标。

对于综合决策来说，评估都是不可缺少的部分。评估将保证决策沿着既定的目标前进，并不断回答下列问题：（1），人类社会和生态环境的状况，以及他们之间的相互关系。据此，决策机构可以积极地有目标地决策和实施决策；（2），在综合决策的实施进程中，参与决策实施的人们可以不断提出设计和操作方案。在综合决策的评估中，下列过程和问题是最值的注意的：监督－怎么了？评价－预期目的和实际发生的是什么？分析－现在和将来应当发生的是什么？

对于综合决策实施的全面评估的目的是为了保证社会和生态环境的向着可持续的目标发展。它的目的是：（1），提高全体人民对于生活福利提高与保护生态环境的意义的认识并在实际行动中加以贯彻；（2），让人民了解他们目前的生存状况是什么和将要预期达到的是什么？（3）决定将要达到的目标是什么？（4），制定行动计划；（5），根据条件、资讯、资金和优先考虑的目标和计划。

综合决策评估人员由两部分人组成，一是由实施综合决策而涉及其利益的群体，另外是局外人。局内人和局外人是不一样的。局内人的评估是最基本，局外人的评估对于综合决策有积极的促进作用。直接参与综合决策的人们将从这种决策中获得利益，所以，他们应当积极地参与，并充当中心的角色，作为参与者，他们会在评估中获得更多的信息并知道如何达到既定的目标。对于各级（小城镇、区域或国家）决策者来说，每一具体的问题都与当地的实际情况有关，政策的有效性取决于政策对于当地情况的了解。所以，由地方的官员参与评估是综合决策评估的基本要素之一。与此同时，非基本的和独立的观点对于理解综合决策也是不可缺少的。一个局外人的评估会给决策者一个新的视角，使他们避免由于自身的利益而产生的偏见。

在综合决策的过程中，评估的频率取决于条件的变化速度和变化的方向，以及社会和生态资源遭受破坏的程度。在成功的综合决策的设计和执行的过程中，评估往往是以隐含的形式出现的。例如，在国家实施的综合决策的战略中，评估贯穿于决策的目标的制定、决策的制定、和决策的执行。在评估的过程中，不断修正目标和政策，使其保持一致。隐含的评估的意义在于评估可以使参与者重新考虑先决条件、调整目标、修正行动计划。

在综合决策的评估中，有四类问题值得研究：生态系统，人群、人群与生态系统的相互关系和他们的综合。

（二）综合决策的财政支持

资金支持是推行综合决策的基本保证。财政支持是达到预期的政策目标和顺利推行综合决策的根本保障。综合决策是促进经济、社会和环境一体化和帮助建立国家实施可持续发展战略的工具。保证国家和地方综合决策的一致性和相互支持是非常重要的。如果综合决策制定者仅仅视综合决策为一种评估、文件制作和规划，那么，这种研究会进行的很快，但它句决不是综合决策，而仅仅是可供空谈的报告或计划。

通过过去几十年来在各国实施可持续发展战略，人们已经在利用各种财政支持方面积累了许多的经验，归纳起来主要有十条：（1），协调资助者的活动，接受资助的政府在推行决策的过程中应当发挥其领导作用；（2），进行长期投资；（3），对于政策实施的过程给予支持；（4），支持现行的战略；（5），避免对发展政策征税；（6），组织和支持合作；（7），寻求具有连续性的开发项目；（8），建立新的评估方式；（9），追加投资；（10），在财政支持方面要有弹性和创造性。

综合决策的资金投入包括规划成本和执行成本两部分。规划则包括行动计划的准备和投资计划的制作。无论在那里，规划阶段都将花费一定时间，其中包括一定范围的示范和项目建设的评估。

（三）综合决策机制支持系统

广义来讲，环境与发展综合决策支持系统包括三个层面的要素：技术的、制度的、法律的。技术层面的要素包括决策分析模型和监督评估体系；制度层面的要素包括部门参与、专家参与、公众参与和社区参与；法律层面的要素包括环境影响评价立法与环境影响评估。

1．关于技术支持系统问题

建立环境综合决策支持系统的首要问题是要解决方法和技术上的问题。必须拓宽现有的分析方法，将环境因素考虑到发展分析方法中去，建立一个对于发展和环境现状进行综合评价和监督的指标体系和决策分析模型。这是进行把环境保护纳入发展规划的综合决策的基础性工作。使经济政策有利于持续发展，就必须调整好经济活动和环境之间的大量复杂关系，采取平衡兼顾的措施。理想的综合政策模型应当包括经济、社会与环境领域的所有变量，但是在可预见的未来阶段，由于数据收集的困难，这一理想模型很难马上实施。不过，在局部和特定的范围内，以经济、社会与环境的主要关系为重点，对经济、社会与环境进行综合分析还是可能的。

2．关于建立公众参与制度问题

推行综合决策制度和培育亿万人们的可持续发展意识是实施可持续发展战略的两个别无选择的基本手段。这已经成为国际社会的共识。通过政府的立法和各部门的综合决策来协调市场难以调节的各种利益群体冲突并使各冲突群体的利益目标在可持续发展的框架中得到统一，同时通过政府和民间的运作使可持续发展意识深入亿万民众心理，并变为亿万民众的潜移默化的行为和素养，在中国，这将是两个全新的行动领域。

公众的介入和参与是一个项目和经济计划实施的基本条件之一。环境影响的成功程度很大程度上取决于公众的参与的成功程度。不少国家政府在保护环境方面日益承认公众的参与和公众的利益，并通过法律承认公众的作用。公众参与的含义包括有权独立要求索赔和允许公众参与环境影响评估的审议，并发表意见。

公众应当参与有关环境和资源的决策，从各种目标的定义到各种政策、方案、工程项目的全面审查－我们可以统称为“可持续性的文化”。我们的时代需要通过各种方式来建立可持续性文化。 （国家发展和改革委员会宏观经济研究院 研究员 丁元竹）