改革开放以来我国政府机构改革的经验和教训
丁宁宁
改革开发以来，我国政府机构已经经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次较大规模的改革。但是在如何推进政府机构改革问题上，一直缺乏公开、深入的讨论，实际上存在很多不同的看法。为了消除认识上的分歧，明确下一步改革的方向，需要对以往政府机构改革的经验、教训进行认真的总结和反思。
一、适应了改革开放和政策调整的需要
上述五次政府机构改革，都和一些重大的改革开放及政策调整措施相联系。例如1982年的政府机构改革，在大力精简国务院机构的同时，增设了国家经济体制改革委员会，合并、成立了对外经济贸易部。以乡镇政府取代人民公社，巩固了包产到户的成果。1988年的国务院机构改革，新设立了（有的是正式列编）特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局等，以适应对外开放的需要。撤销国家经济委员会，为各级财政和国有企业的全面承包铺平了道路（尽管全面承包本身是不成功的）。1993年的政府机构改革，将国家税务局升格为总局，新设立国家外汇管理局，为1994年的税制改革和汇率并轨奠定了坚实的基础。1998年的政府机构改革，将国家体制改革委员会降格为体改办，强化国家经贸委的功能，将劳动部更名为劳动和社会保障部，目的是加强中央政府应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003年的政府机构改革，撤销经贸委，设立商务部，是出于中国加入世界贸易组织的需要。成立国有资产管理委员会和推进乡镇机构改革，则是为了进一步推进国有企业改革，减轻农民负担。
二、取得了精简机构和转变职能的效果
文化革命结束以后，由于大量受冲击的干部恢复工作，政府工作人员的职数迅速增加。此外，改革探索阶段的双重体制并存，成为政府机构和人员膨胀的另一个重要因素。因此，精兵简政成为改革开放以来历次政府机构改革的一项重要内容。1993年的十四届三中全会上，明确了改革开放的体制目标是社会主义市场经济，转变政府职能的任务，提上了政府机构改革的议事日程。从中央的情况看，政府机构改革在这两个方面都取得了明显的效果。国务院机构数从1982年改革前的100个（其中部委数52个），减少到目前的52个（其中部委数28个）。工作人员数量则从1982年改革前的51,000人减少到目前的16,000人左右。另一方面，政府机构的职能也随着经济体制改革的进程而不断地发生变化。1982年以前那些直接掌管企业、物资的各个工业部、物资部消失了。根据规范市场和公共服务的需要，成立了知识产权局、质量监督检验检疫总局、环保局等许多新的机构；国家劳动总局则升格为劳动和社会保障部。随着国内统一市场的形成，商业部、外经部和外贸部最终合并为商务部，国家计委改组为国家发展和改革委员会。
三、机构改革缺乏首尾一致的明确思路
由于每一次机构改革都是在政府换届前不到一年开始筹划的，历次机构改革之间，缺乏政策上的连续性。例如1988年撤销了国家经济委员会，90年代初以生产办的名义恢复了。1993年改称国家经济贸易委员会，1998年变成了一个超级大委，连它自己的工作人员都自比日本的通产省。本届政府（2003年）又把它撤掉了，导致经济运行协调工作上的困难。又如能源领域，到底要不要有一个政府机构来管，也经过了多次反复。1982年是行业部分设，1988年单设能源部，1993年恢复行业部分设，1998年降格为经贸委代管的行业局分设，2003年撤销所有的能源管理机构。现在能源问题突出后，又有人建议恢复能源部。此外，1982年将国务院体改办升格为国家体制改革委员会，1998年将其降格为国务院体改办，本届政府又将其撤销，也引起了很大的争议。本届政府以来，为了应付各地增加的煤矿事故，将新设立不久的国家生产安全监督管理局升格为总局。在撤销国家经贸委的同时，把1988年成立的国有资产管理局改组、升格为国有资产监督管理委员会，来“统一管人、管事、管资产”，违背了政府内部的权力制衡原则。
四、反复精简削弱了中央政府的执政能力
纵观20多年来的政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，人大、政协、党的机构和人员一直在增加。省及省以下政府的机构和人员编制，实际上已经完全失控。1982年中央政府精简机构时，各地正在根据宪法恢复乡镇政府。1988年国务院机构改革时，省里正忙于推广“市管县”的经验。1993年国务院带头减编20％，地方只有省一级政府响应了中央减编的号召；省以下的机构和人员仍以“县改市”的名义在继续膨胀。1998年国务院强行减编50％，从3.2万人减到1.6万人；省及省以下各级政府纷纷表态坚决压缩人员编制，实际上只减少了100多万人，根本没有达到中央减编20％的要求。如果说80年代这种“上减下不减”的政府机构改革，还符合当时经济体制“放权让利”的改革要求；那么90年代以后的这种精简态势，则不仅不符合中央政府对经济进行宏观调控的需要，而且降低了中央政府履行自己社会责任的能力。尽管2003年的政府机构改革没有继续强调精兵简政，但中央政府的执政能力已经在历次机构改革中被大大削弱了。各地违规的小煤窑建设屡禁不止，安全事故成倍增加就是一个不祥的例证。
五、机构频繁变动降低了政府官员的素质
这种每一届政府都要精简一次机构、人员的做法，导致了政府官员队伍的不稳定。况且政府机构精简时，很难留住业务能力强的官员，留下来的人员中多数不是原来的业务骨干。如果留心一下中央政府分流人员的去向，就更令人担忧了。我们对中央各部委的分流人员，既缺乏应有的政策关怀，又没有严格的从业限制。不少熟悉中央政府政策制订过程的官员，直接去了与原部委有业务联系的国内各大型企业、外资企业、以及各地方政府的驻京办事处。目前许多外资企业的北京代表处中，既有原国家经委和各行业部的官员，也有参加过WTO谈判的、原外经贸部的官员。中央部委官员如此流失的结果，不仅影响到目前政府工作人员的思想稳定，而且使中央政府几乎无密可保。往往各部委的政策还没有出台，内外资企业和地方政府的对策就已经准备好了。不少来中央政府工作的博士、硕士，预先就打定了主意，先在部委里混几年，取得经验后就下海。尽管从学历上看，国务院系统的官员平均学历水平越来越高，但实际上的工作能力和政策水平却不断下降。这一点，仅从各部委文件错别字和语法错误增加上就可以清楚地看出来。
六、反思“社改乡镇”、“市管县”、“县改市”
批评政府机构臃肿、官员超过了老百姓的供养能力的意见当然是有道理的。1982年宪法恢复了1954年宪法中有关乡镇一级政府的规定。其初衷是为了取代人民公社，以巩固包产到户的成果。但人民公社是政社合一，真正吃政府饭的干部很少。变成乡镇政府后，由于职能不明确，机构设置比照县政府，一下子多出上千万吃财政饭的人员来。这是农民负担重的真正根源。现在要精简乡镇政府机构，首先需要明确乡镇政府的职能。否则精简了还会膨胀回来。另一个膨胀因素是所谓“市管县”的改革试点，实际上将300多个地区行署变成了一级政府。既增加了政府的机构和人员，又降低了行政效率。最后是民政部搞的“县改市”，不仅名义上好听，而且行政级别升半格，何乐而不为！结果又增加了政府的机构和人员。这就是在地方政府的自我约束机制建立以前，下放干部管理和机构编制权限的后果。与地方各级政府机构、人员的膨胀速度相比较，国务院精兵简政的成果可以忽略不计。这种盲目的行政性分权，在降低中央政府控制能力的同时，必然导致市场的割裂。跨地区经济纠纷打官司要先打管辖权，就是一个明显的证据。
七、机构改革的关键是要明确各级政府的职能
本届政府已经提出了转变政府职能的任务。但是如何确定各级政府的职能，却不是一个“依法规范中央和地方的职能和权限”所能解决的。中国是一个人口众多的大国，把所有事情都集中到中央来解决显然不行；但中央只管军事和外交，剩下的事情都交给地方的办法也不行。例如跨地区的经济纠纷，在地方层次就解决不了。不仅如此，由于地区经济差距的存在，为了保证义务教育、社会保障等公共服务领域的可及性，即使具体的工作要靠地方政府去做，最后责任也必须由中央政府来承担。中央和地方之间存在三种分工模式。一是条条，即中央要集中的权力，必须一插到底。二是块块，即允许地方独立决定的事情，中央可以基本上不过问。三是条块结合，即地方分级行政，中央对口管理。我们的毛病是不管什么事情，都搞分级行政，对口管理。结果是“上下一般粗”，机构、人员膨胀难以控制；不仅降低了行政效率，而且最后无人承担责任。从国外的经验看，条条就要靠中央财政供养，对中央政府负责；块块则应由地方财政供养，对地方政府负责；分级行政，对口管理的事情，中央要承担财政转移支付，统一法制规范的责任。
八、事业单位改革不能照抄国企改革的模式
近年来有人讲，事业单位是传统经济体制的最后堡垒，要求加快事业单位的市场化、企业化改革。这种说法是很不负责任的。中国的现代化过程和西方国家有很大的区别，很多社会事业是政府带头办起来的。现在看来，有些不属于公共服务的领域，政府确实可以退出；但决非所有的事业单位都能够企业化。其实即使在西方国家，具有明显“外部性”的民办社会事业，例如环境保护、医疗卫生、扶贫防灾、基础科学研究等，也都注册为非营利机构，并主要靠政府来提供经费。一些涉及政府公共服务的领域，例如基础教育、基本医疗服务等，公立机构的比重依然很高。我国事业单位约140万个，工作人员近3000万人，其中专业技术人员占全国总数的６４％。各项事业经费占国家财政支出的30%以上。在事业单位改革问题上，首先应当弄清政府的社会责任，不能只考虑减轻财政负担。因此，要根据事业单位的性质来进行认真的分类。属于政府职能的要“归队”，承担公共服务职能的政府要继续提供经费，与公共服务无关的那部分才应当变成企业。此外，应尽快完善民法通则，为非营利机构的存在提供可靠的法律依据。
2005年7月15日
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