扩充国家安全战略视角控制危机
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《了望》杂志 文章：乔良
危机是由非常事件引发的险急状态。长久以来，危机常常被视为一种局部、偶发现象，对危机的处理也大多是采取临机处置的方式，缺乏必要的预先关注、预防监测和全程控制。如果不能把危机问题放到国家安全战略层面来考虑，其结果是本可避免或可控制的一些突发事件，最终令人遗憾的演化成了一场场社会甚至是国家危机。“非典”的突如其来，再一次提醒我们，研究进而控制危机，已经成为充实中国国家安全战略无法回避的大课题。
正视当今世界人类面临危机的变化
与一些人的乐观估计不同，冷战后的世界并没有步入太平盛世。衡量世界秩序公正性的南北差距没有缩小，反在扩大；社会主义阵营和资本主义阵营之间的意识形态斗争，被民族生存与主权这个意义上更加广泛的对抗所取代；美国一超独霸的格局及其单边主义路线更加剧了全球局势的恶化；此外，世界生态环境濒危化、不可再生性资源枯竭化、国际金融资本过度投机化、大规模杀伤性武器扩散化、少数族群边缘化、一些激进派别走向极端化以及一批第三世界国家濒临破产边沿，等等，这些或隐或显、或急或缓的趋势与各国内部的就业、医疗、养老、教育、犯罪、移民、贫富差距等传统难题交织在一起，使人类的生存始终面临一种弥散性危机情境的挑战。在此基础上滋生的生态危机、资源危机、金融危机、军备竞赛危机、国家信用危机、民族危机、宗教危机以及某些人类初次面临怪病引发的疫情危机，随时随地可能爆发。这些大大小小的危机或是已发生的，或是潜在的，它们在改变世界的同时，其自身也正在出现值得关注的深刻的变化：
——危机由个别的孤立事件变成普遍现象。大量发生的危机和更多的隐患，使危机成为人类社会生活的一种常态。备受世人关注的以色列和巴勒斯坦人的血腥冲突，一轮轮互为因果的报复形成了砍不断、理还乱的危机链，对地区甚至对全球安全都产生了严重负面影响。尽管新近公布的中东“路线图”计划给人们带来一线和平的曙光，但以色列军队在加沙的武装行动和巴勒斯坦激进组织对其进行的自杀性反抗，使人们对中东未来局面难以持乐观的态度。在不少恐怖事件中，可以发现失去家园和最低生存保障的绝望人群，他们既是危机的受害人也是新危机的制造者。
——危机由偶发事件变成频发现象。人类对资源的掠夺性开采和对生态保护的长期漠视，使原来50年一遇、百年一遇的自然灾害，已经变成几年一遇甚至年年相遇；SARS的爆发流行固然是一个偶发现象，但谁又能保证其它病毒不会变异而给人类带来新的疾病？自然界越来越经常、越来越严厉的报复，既加剧了全球的贫困化问题，又凸显了缺少合理公正的全球秩序与经济全球化进程飞速发展间的巨大反差。正是这种各国、各利益集团间的长时期无序竞争，直接导致了危机的此起彼伏，有些危机久治不愈，已危及到一些国家整体的政治制度、经济秩序和社会稳定，成为令这些国家政府头疼不已的安全公害。
——危机由主要是单一因素事件变成复合型事件。如今任何一种危机，不论是否因单一或多种因素引发，都势必或多或少地表现出复合性危机的特征。如阿根廷危机，驻韩美军士兵压死女学生事件，法、德、俄等国反对美国对伊拉克动武等等，都是由此及彼，由简单变复杂，为当政者始料不及。
——一些局部危机往往会迅速蔓延，酿成全局性危机。而现代信息技术与传媒的结合，更使危机事件由于能够适时传播，加快同时也加重了危机的冲击力，使局部危机有可能成为波及全局的战略性危机。在“非典”传入北京的初期，因多种原因致使信息严重失真，几乎让一场一般性的公共卫生危机，变成了严重的政府信任危机。
——一国危机随时可能转化为跨国危机，甚至造成全球性危机。与经济全球化并行不悖，危机也在全球化。发生在任何地方的危机，都可能迅速扩散，冲击其他国家，蔓延到整个区域甚至是全世界。如90年代中期的拉美债务危机和紧随其后的亚洲金融风暴，萨达姆政权与美国的冲突，朝鲜核危机，也包括此次“非典危机”等，都具有这种特点。我们应当清醒地看到当今世界人类社会生存与发展所面临的种种危机形态的变化，进而真正把握应对和战胜各种危机的主动权。
丰富国家安全战略的内涵
长期以来，防止敌对国家的入侵一直是各国安全战略的核心内容，国家安全资源的运用和国际秩序的设计都侧重于此。我国的安全战略也不例外。在建国后相当长的一段时期里，对安全问题的思考大都集中在抵御外敌，随时准备战胜侵略者。在强敌环伺的大环境下，准备大打、早打、甚至打核大战，理所当然地成为维护国家安全的合理选择。随着两极格局解体和经济全球化浪潮的兴起，以单一领土扩张为目的的战争日渐式微，我国遭受大规模入侵的可能性相对降低。同时，改革开放的深入带来了社会阶层间利益格局的全面和深度的调整；融入全球经济一体化，在使中国从中获利的同时，也使我们难以完全回避各种国际争端。从某种意义上说，在我们获得更多的发展机会和更广的发展空间的同时，我们面临的可能危及我国家安全和社会稳定的危机因素也会大大增加。今天，形形色色的危机扩大了确保国家整体安全工作的内涵。它要求我们不能仅对危机进行一般性、随机性的关注，而是要把应对各种危机、控制各种危机放到国家安全战略的层面上去思考和把握，扩大我们防范和控制影响国家安全的视野，尤其是那些可能给我们带来难题、带来麻烦的非传统战争的危机因素，那些可能制造危机的国际敌对势力，那些远比发动一次侵略战争成本要低得多，回报率也高得多的战略选择，那些可能陷我于危机之中，趁我首尾难顾时直接攫取利益，延缓我经济发展进程情形的出现。值得警惕的是，制造和利用危机，正在成为国际上流行的敌对势力间互相破坏他国稳定的重要手段。军事强国可以制造“先发制人”的战争危机，小国也可制造“核门槛”危机，极端民族主义组织可以制造恐怖危机，国际游资可以制造金融危机，石油生产国联盟可以制造能源危机，投资管理评估机构可以制造国家信用危机，陈水扁可以用“一边一国”的讲话制造两岸关系危机，如此等等，一次恶性危机的发生，对一个国家的安全与发展，其破坏程度完全可能超出一场局部战争。像巴厘岛恐怖事件，就严重打击了印尼的支柱产业并影响到周边国家的金融市场。突发性危机对国家安全和发展的举足轻重的影响，已使世界大多数国家都不敢对其掉以轻心。
强化我国控制各种危机的能力
目前，从国内外情况看，对危机和危机管理的研究，主要还是集中于企业界。由于企业危机规模小、涉及面窄、层次低，尽管在理论上对国家级的危机研究会有所启发，但对安全战略层级的危机控制难有实质性指导。国外对国家安全危机的研究，亦处于两种极端的状态。要么侧重于把危机作为单一事件的个案来分析，从技术层面解决问题；要么像麦克纳马拉所说，“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理”。低则过低，高则过高，至今无人认识到应把危机和危机控制既放到国家安全战略高度去考量，又落到技术层面的实处去寻找解决办法。这一理论空白，为危机问题的研究者们留下了大有作为的空间，但难度甚大。在今后的时代，大量突发性事件随时可能发生，令人猝不及防。特别是那些广泛参与全球事务的大国和处在社会转型期的国家，遇到危机的可能性更大。应对危机和控制危机，无一例外成了考验这些国家政府能力的主要试题。为更好地应对和控制危机，我们应当积极探索，构建我国的危机控制体系，包括：建立国家危机控制方面的最高咨询机构；建立综合性危机管理机构；建立危机信息收集网络和分析中心；制定应对危机的政策，设计危机处置程序并获得立法授权，如制订危机时期媒体管制办法等；制定各类危机处置预案，建立反馈性预案的快速生成系统；加强对公安、武警等的处理危机培训；研发处理危机需要的特种技术和装备；建立全国性的危机控制指挥自动化系统；建立分类管理与区域化管理条块结合的危机管理体制；建立国际间危机协调机构。
值得一提的是，对全球性的危机，要有像WTO一样的全球性危机防范和处理机制，需要各国政府以及跨国公司、非政府组织间的协调行动。因为没有世界性的努力，任何一个国家都无法单独面对全球危机潮，去单边实现国家的安全。遭遇SARS，使我们陷入了一场突如其来的战斗。在付出许多代价之后，“非典”可以战胜。但我们必须看到，今后危机还会在我们身边徘徊，对控制危机要作出制度性安排，加紧建立我国综合的危机应对体制，这是我们在国家安全战略层面上控制危机的基础条件。
：乔良、王湘穗
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