新一轮改革的八项转变
吴忠民
2006年07月26日17:59
■“无序”状态所能容纳的改革和发展空间已耗尽，需要用新的、同现代社会和市场经济相适应的制度创新来激发社会活力和削减改革发展的阻力，以确保社会的正常运行。
■利益调整型改革也必然会引发社会结构层面上的一系列重要变化，造成大量十分复杂的社会问题。
■中国社会目前的贫富差距已经超出了合理的限度，引发了大量的社会问题。
■时至今日，改革如果仅仅停留在经济体制层面，则是远远不够的。
改革是分为不同阶段的，每一个改革的阶段均有着特定的任务和具体的目标。目前，中国进入了发展的关键时期，中国出现了许多新的问题亟待解决，中国社会面临着新的挑战。在这样的背景下，中国的改革必须进行一系列重要的转变。这主要表现在以下八个方面：
从“无序”改革到“有序”改革
从改革的发展逻辑来看，改革必然要经历一个从“无序”到“有序”的过程。从某种意义上讲，在改革初期，中国发展进程的迅速推进，与其说是得益于新体制的建立，倒不如说是得益于旧体制的瓦解，换个角度讲也就是得益于某种“无序”状态的形成。以往根深蒂固的计划经济体制严重地压抑了社会的活力，限制了社会成员的创造力。改革初期，旧体制的松动和瓦解，使得社会成员在很大的程度上解除了人身依附性和隶属性，使得社会经济资源垄断的局面明显松动，从而使得社会的创造力得以大幅度提升，社会财富的创造源泉得以大面积涌流。由于在改革初期还不可能有一整套新的社会运行规则体系和市场经济规则体系来代替以往的计划经济体制，由于中国的改革缺乏经验而不可能有一整套周详细密、可行的方略，因而对于中国改革进程的推动只能是“摸着石头过河”；而且，对于社会成员来说，即便是有一整套新的规则体系，也不可能在短时间内迅速适应。这一切，造成了在改革初期这一特定时期内中国社会的某种“无序”状态亦即规则的混乱和匮乏现象。当然，这种现象的存在具有某种历史合理性。然而，当改革进程发展到一定地步时，就必然会面临着系统建立新的规则和制度体系的任务。因为，“无序”状态所能容纳的改革和发展空间已耗尽，需要用新的、同现代社会和市场经济相适应的制度创新来激发社会活力和削减改革发展的阻力，以确保社会的正常运行。
为了保证社会的正常运行和健康发展，就必须及时地由“无序”转换为“有序”改革，以确保中国社会的安全运行和健康发展。
从增益型改革到利益调整型改革
所谓增益型改革，是指社会整体利益结构虽然发生变化但变化程度不大的改革，其基本特点是：凡是介入改革过程的人或群体一般来说均为获益者；而利益调整型改革，是指对社会整体利益结构进行重大调整的改革，介入者在利益方面得失不一。
中国改革的初期是典型的增益型改革。当时，由于市场竞争的不充分性，由于缺乏竞争的对手，由于计划经济体制之外社会空间的的相对广阔性，由于许多社会经济资源处在某种“无人认领”的的状态，因而便造成了如是情形：就一般情形而言，凡是卷入改革者均为赢家，而且，卷入改革者在利益方面的增进并不意味其他人或群体在利益方面同时要损失些什么。由于当时的改革往往意味着获益，因而容易得到改革介入者的积极认同。与之形成鲜明对比的是，中国现阶段的改革则是一种利益调整型的改革。这种类型的改革是同整个社会利益结构的重大变革相适应的。随着社会的剧烈转型，绝大多数社会成员都必然地要卷入市场经济当中。同现代化进程和市场经济进程的不断深入相适应，社会各个阶层必然地要重新定位，一些新的却是现代社会所不可缺少的阶层必然会出现，一句话，社会整体利益结构要重新洗牌。在社会利益结构进行重大调整的改革过程中，一方群体的利益增进，往往意味着另一方群体的利益损失，以往的那种卷入改革过程者皆为赢家的情形已经不复存在。
利益调整型改革一方面是绕不过去的，是增益型改革合乎逻辑的延伸和深化；同时，利益调整型改革也必然会引发社会结构层面上的一系列重要变化，造成大量十分复杂的社会问题。
从边缘层面的改革到核心层面的改革
中国的改革是渐进型的改革。渐进性改革的一个重要特征是，采用先易后难渐次推进的改革策略，即：在改革策略的安排上，除了对一些非改不可否则改革进程就要陷入停顿的旧体制进行直接改革的情况之外，对于大部分的改革任务从总体上讲应本着先立新、再破旧、以新蚕旧的策略进行。回顾中国改革的初期，就是在旧体制影响相对来说比较薄弱、在改革阻力相对较小的社会边缘层面培育新的事物、新的体制，并使之发展起来，尔后以此为突破口而向周围扩散。这种改革策略的作用在于，一方面，其本身的不断发展与壮大，可以对于改革与发展的全过程形成一种实际的支援力和推动力；另一方面，也可以对改革全局形成一种示范及压力。
现在的情况是，改革在容易推进的边缘层面已经完成，改革不可避免地推进到社会经济的核心层面。在制度层面上，改革要直面延续多年的土地制度、产权制度、社会管理体制、政治体制等极为艰难的改革任务；在群体层面上，改革要直面公共管理群体的规范和公权的限制，要直面企业主和经营者群体的规范包括照章纳税等一系列极为复杂和艰巨的任务。其难度和阻力无疑会成倍地加大。
改革已经没有退路。不管社会核心层面上的改革难题多么大和多么之艰难，改革也必须闯过这一关。否则，改革便成为夹生的改革，就会促成一个“强者恒强，弱者恒弱”的畸形社会结构的出现，从而失去了改革的本意。
从应对多种个案化的社会问题到应对整体化的社会问题
在改革的初期，社会问题虽然不少，但表现出一种多样化和个案化的特征。这一时段的社会问题更多地来源于价值观念体系的紊乱、生活方式的多样化以及社会成员对于新的社会环境的心理不适。这些来自多个方面、看上去五花八门社会问题，其对社会的破坏能量相对有限，相对来说难以在同一个方向上聚集和释放。所以，一般来说，这一时段的社会问题对于中国社会的安全运行不会构成很大的威胁。
而在中国现阶段，随着社会利益结构层面上的的大幅度变化，随着经济社会发展之间不平衡程度的加大，中国的社会问题就其总体表现而言发生了一个明显的变化：在依然存在多种社会问题的同时，源自利益结构层面上的社会问题逐渐凸现。此类社会问题具有这样一些特征：问题解决的迫切性要求很强；涉及人数的庞大；潜在能量的巨大；引发其他社会问题的连带性极强；而且，这一类的社会问题在各种社会问题当中居于中心的位置。更为严重的是，这一类的社会问题如今呈现出一种加速度加重的迹象。这一切，使得中国现阶段的社会问题具有一种整体化的特征，使得社会问题在某个时期可能会以一种比较激烈的、爆发性的形式表现出来。
显然，有效、妥善地应对整体化的社会问题，是确保改革进程得以持续推进的重要前提。要做到这一点，就必须从社会利益结构的层面反思改革方略，而不能只是本着头痛医头脚痛医脚的思路来被动地应对整体化的社会问题。
从单纯地看重经济效益到经济政策与社会政策并重
从２０世纪７０年代末到现在这２０多年的时间里，经济改革几近成为改革的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。虽然过分强调经济政策是多数国家和地区现代化早期阶段的一个通病，但是同别的国家和地区相比，中国在经济政策方面的过分看重几乎是有过之而无不及。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚。只是到了２０世纪９０年代末期２１世纪之初，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且，即便是在今日，社会政策无论是就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言都是不能与经济政策同日而语的。中国没能充分地利用后发优势，有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能地减小不必要的改革成本。
社会政策同经济政策是有所区别的两件事情。简单地说，经济政策侧重于经济效益和初次分配领域的事情。从一定意义上讲，经济政策直接体现了公正的机会平等规则和按照贡献进行分配的规则；而社会政策则是侧重于再次分配领域的事情，它在很大程度上体现了公正的人人共享、普遍受益的规则，体现了公正的基本权利保证的规则和公正的社会调剂的规则。显然，对于改革来说，经济政策和社会政策缺一不可。可见，为了保证改革进程的健康推进，就必须采取经济政策和社会政策并重的改革方略。
从“先富”逐渐过渡到“共同富裕”
在改革的初期，改革的重要任务之一就是要消除平均主义。长期计划经济体制造成了严重的平均主义观念和行为方式。平均主义既是对机会平等规则的歪曲，也是对按贡献进行分配规则的一种伤害。平均主义严重地压抑了中国社会的活力，禁锢了中国社会的生产力。所以，对于改革的初期任务而言，消除平均主义是首当其冲的事情。从操作的和现实的角度来看，为了消除平均主义，为了激发社会的活力，为了最终实现共同富裕，采取让一部分人先富起来、以“先富”帮“后富”的做法是必须的和行之有效的。
由于种种原因，中国社会目前的贫富差距已经超出了合理的限度，引发了大量的社会问题。中国社会的贫富差距现象若不予以认真解决，中国社会有可能会出现一种“有增长无发展”亦即多数人分享不到相应的社会经济发展成果的局面。就贫富差距过大问题，邓小平在其著名的南方谈话中指出，“什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出解决这个问题。”（《邓小平文选》第三卷第３７４页）邓小平的这一战略构想值得我们深思。
党和政府的对于中国人民的郑重承诺是“共同富裕”，中国共产党的十六大报告也明确宣布，全面建设小康社会的基本内容之一是要“惠及十几亿人口”。这实际上是在提醒人们，在中国现阶段，改革的重要任务便是应当从“先富”逐渐过渡到“共同富裕”。
从经济型政府逐渐转变为公共服务型政府
由于中国市场经济体制的建立是从无到有，是在社会缺乏足够的基础性条件下进行的，因而在改革的初期，需要政府的直接倡导与干预。正是从这个意义上讲，政府在改革初期定位为经济型政府是具有历史合理性的。
在现代社会和市场经济社会，政府的定位应当是公共服务型的政府。所以，一旦基本的市场经济体制得以建立，政府就应当从市场经济领域当中逐渐退出。否则，就很容易造成两种失误。一种失误是公权的越位，即：政府代替了企业家群体等市场经济主体的角色。在这样的情形之下，很容易造成市场经济缺乏市场性、公共管理群体缺乏公共性的局面。另一种失误是公权的缺位。政府本应是公共服务的主体。但是，政府如果长时期地卷入经济方面的事务，那么，其公共服务方面的职能必定无法予以切实的履行，民生问题相应地会出现难以改善甚至是恶化的情形。无论是公权的越位，还是公权的缺位，都将扭曲中国的改革进程，都将积累种种社会矛盾，从而对中国社会经济发展形成极为有害的负面影响。在中国现阶段，市场经济体制已经基本形成。在这样的条件下，政府的定位就应当逐渐地从经济型政府转变为公共服务型政府。
从经济体制的改革逐渐过渡到全方位的改革
中国的改革始自经济体制。这种作法的优点在于抓住了社会经济发展的基础层面，将改革同民众的切身利益形成了有机的结合，因而容易推动整个社会的改革，为其他方面的改革提供一个基本的平台。事实也证明，同其他国家和地区如俄罗斯、东欧相比，中国改革的这种路径是成功的。
应当看到的是，时至今日，改革如果仅仅停留在经济体制层面，则是远远不够的。社会各个层面的改革应当保持着相互促进、共同生长的状态。任何单方面改革的长足进展都是不可能的。任何一个层面改革的滞后，都会毫无疑问地导致整个改革进程的滞后。不能否认的是，这些年来中国的改革出现了明显的不协调情形。非经济层面的改革表现出滞后的情形。这突出地表现在社会层面尤其是社会管理层面上的改革十分滞后，致使社会结构同经济结构之间不协调的现象十分明显。所以，为了保证改革进程的顺利推进，就必须启动其他层面的改革，使社会、政治、文化等方面的改革同经济层面的改革保持着一种协调的关系。
（单位：中共中央党校社会学教研室）
（此文原发表于2005年4月8日的《中国经济时报》，为收入专栏，故再次转发)
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