社会保障新论断

社会保障新论断：八大看点解读十六届六中全会

----学习领会十六届六中全会精神

 中国社科院拉美所所长  郑秉文 研究员

2006年11月1日

    自1982年党的十二大算起，中央全会至今总共召开了35次；其中讨论经济事务的有15次，政治事务3次，文化事务2次，党的建设事务15次。专门讨论社会事务的中央全会只有这一次。这次六中全会将和谐社会思想推向了一个全新的高度，并且，对社会保障的重视达到了空前的高度，对完善社会保障提出了许多新观点和新论断，概括起来有8条新解如下： 

    1．与历次中央全会文献相比，十六届六中全会将社会保障的地位摆到了一个前所未有的重要位置。这主要表现在3个方面：一是在《决定》中“社会保障”这个概念出现了11次，是历次全会“决定”中出现频率最多的一次。二是在《决定》提出到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务中，社会保障不但列在其中，而且排在第三位。三是《决定》认为，虽然我国社会总体上是和谐的，但也存在六类影响社会和谐的矛盾和问题，其中社会保障是重要的一类，并排在了第二位。

    2．《决定》提出，社会保障与其他社会事业一样，是我国社会主义事业的一个组成部分。十六大以来我们党对社会和谐的认识不断深化，构建和谐社会在我国社会主义事业建设总体布局中的地位已经明确。六中全会进一步指出，发展社会事业和加强社会事业建设中理所当然地应包括社会保障。社会事业概念宽泛，包罗万象，但与文化事业和体育事业等相比，社会保障作为一项社会事业在我国还比较年轻。这里有两个新意：一是社会保障与其他社会事业一样，她首先是一个“事业”，是我国社会主义事业的一个重要组成部分；二是她与社会建设一样，是经济建设的重要一翼，后者是前者的物资基础，如果只强调前者而忽视后者，那么前者将被束之高阁；前者是后者得以可持续发展的重要保证，而社会保障是前者一个不可或缺的重要领域。和谐社会这个命题既是国家的政治纲领，也是社会主义事业的政治目标，而社会保障就是社会事业的重要支撑。

    3．全会明确提出了2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一是“基本建立”一个“覆盖城乡居民的社会保障体系”。这是一个伟大的战略部署，体现了全党全国各族人民的共同愿望。众所周知，从覆盖面上讲，在城镇我国目前社保制度主要覆盖的是国企职工，在农村则几乎是空白，覆盖率太小，可以忽略不计，而目前几乎所有OECD国家都已覆盖了绝大部分劳动者；从时间跨度上讲，在二、三十年的时期里（从90年代中期到2020年），要走完发达国家半个世纪或近一个世纪走过的路，这是无疑是个挑战；从经济发展水平上讲，发达国家社保制度覆盖城乡全体居民时其人均GDP几近万元美元水平（不变价格），而我们目前则刚刚跨过人均GDP1000美元的门槛，那么到2020年是个什么水平呢？胡锦涛总书记在2005年10月15日20国集团财长和央行行长会议开幕式上的讲话中指出，“我们准备再用15年时间，把GDP提高到40000亿美元左右”，这就意味着，2020年我们的人均GDP是3000美元左右。目标是伟大的，任务是艰巨的，正如《公报》指出的，“我们拥有了构建社会主义和谐社会的各种有利条件”，例如，仅就社保改革来说，到2005年底，养老、医疗、失业、工伤和生育保险的覆盖人数分别达到1.7487亿人、1.3783亿人、1.0648亿人、0.8478亿人、0.5468亿人；上述五项社会保险基金总收入已达6968亿元，支出5401亿元，累计积累6066亿元；从近几年的增长率来分析，社会保险覆盖人数每年递增6%左右，基金收入每年递增20%左右。 

    4．《决定》将社会保障纳入到“加强制度建设，保障社会公平正义”一揽子框架之中，这在以往中央全会文献的表述中是鲜见的。在现代社会，几乎没有一个经济体的社会公平正义不受到现代社会保障立法保护的；对任何一个社会成员，社会保障既是一个手段，也是一个目标，因为社会保障首先是一个社会权利的保护问题，这个权利应受到立法保护。完善社会保障体系既是完善法律制度的一个重要方面，又是夯实社会和谐的一个法治基础，同时，还是保障社会公平正义的一个重要体现，换言之，在社会保障、法制建设和社会公平正义的三者关系之中，社会保障体系是一个制度建设的重要子系统，制度建设又是保障社会公平正义的根本保证，而社会公平正义是构建社会和谐的一个基本条件。《决定》对社会保障的这些深刻分析告诉我们，虽然目前《社会保障法案》早已提到议事日程并正在拟议之中，但应该加快立法进程；这样的立法，既是对保障社会公平正义具有重大作用的一个制度建设，也是我国依法治国过程中不可或缺的一个法制建设，她向世人昭示，社会保障制度建设已经步入到法制化的轨道，社会公平正义的保证已经与法制建设紧密地联系在一起。

    5．《决定》将社会保障视为完善公共财政制度、增强公共产品供给能力和逐步实现基本公共服务均等化的一个重要方面。社会基本保险与企业年金等补充保险不同，前者主要是个财政问题，而后者主要是个金融问题。将社会保障视为公共财政制度的一个部分，这就存在着财政收支结构的调整问题、财政资金的投向和力度问题、中央和地方的事权及其与之匹配的财权问题；就完善社会保障制度来说，加大财政转移支付力度和促进转移支付规范化就被推倒了前台，这就需要在完善社保制度中鞭挞中央机构部门利益至高无上的无序现象，避免地方主义无限膨胀的博弈趋势，将社保制度建设完全纳入到公共财政的法制化轨道。 

    6．《决定》将社会保障视为完善收入分配制度和规范收入分配秩序的一个重要部分。《决定》明确提出通过包括健全最低工资制度和完善工资正常增长机制在内的逐步提高社会保障标准等诸多举措，来提高低收入者收入水平。收入分配制度失序是几年来被社会媒体所诟病，而建立一个科学和公平的收入分配制度是实现社会和谐的一个重要体现，这里，既涉及到一次分配，也涉及到二次分配；既涉及到广义的包括工资制度在内的福利制度，也涉及到狭义的社会保障各保险项目之间的协调匹配问题，如最低工资水平和低保水平与基本养老金水平之间关系的协调问题等。我们还应当看到，社会保障制度作为二次分配的一个重要子制度，既在提高收入水平和完善收入分配制度方面具有不可替代的调节作用，又要注重健全最低工资制度和完善工资正常增长机制甚至坚决取缔非法收入等完善一次分配制度的作用。收入分配制度的滞后和党政官员的腐败已使社会制度越来越难以消化由经济快速发展带来的消极后果。

    7．《决定》单列一节，题为“完善社会保障制度，保障群众基本生活”，专门详细论述完善社会保障改革的具体内容，这在历届中央全会的决定中是少见的。十六大之来，经济政策的优先地位已逐渐让位于社会政策，“亲商”已逐渐被“亲民”和“亲农”所替代；六中全会更加明确地提出要通过完善社保制度来保障群众的基本生活，提出诸如低保政策等要向弱势群体倾斜，尤其是对农民工的社会保障工作提到前所未有的高度，并明确提出要“解决好被征地农民的就业和社会保障”等。

    8．《决定》用234字的篇幅单列一节“建设宏大的社会工作人才队伍”，对社会工作的重要性和紧迫性进行了高度概括，这在历次全会文件中还是第一次。社会工作作为一个专业在我国高校开始出现，还是十几年以前的新生事物，2000年之前只有29所高校，现在已近180所，但仍然不能满足社会的需求，社会工作的人才队伍缺口还是很大，目前从事社会工作的人员全国大约只有40万人。众所周知，社会保障和社会福利都离不开社会工作，社会工作是社会保障制度运转的润滑剂和重要补充，社会工作人才队伍是社会保障体现以人为本的有效载体，专业的社会工作是维护社会稳定、提供社会公益和提升社会福利水平与质量的服务保障。《决定》要求造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才，以便将之充实到公共服务和社会管理部门，完善社会工作岗位设置，提高专业化的社会服务水平。社会工作在社会和谐和社会保障建设中被提到如此这样一个重要的高度，这既是我国社保改革从以往单一的“硬件”建设向“硬件”“软件”建设并举的一个重要标志，同时又是一个信号：在新形势下，传统的“政工”逐渐被现代的“社工”所传承，并已成为构建和谐社会的一个重要制度安排。

  （该文曾以《社会保障：构建和谐社会的新要求》为题发表在2006年11月2日第1版《中国社会科学院院报》，发表时有很大的删减）

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