自改革开放以来，职能转变成为社会治理的政治目标和主要研究课题。翻阅了有关职能转变方面的论文、著作和实践经验，结合当前社会实际，得出来的思维定式就是：问题的出现，解决问题需要职能，然后职能决定机构，机构决定人员。这种思维方式已经存在几十年，当然有他积极的一面，能解决一时的现象，但是为什么人民群众越来越不满意呢?细心思考一下，解决问题没有深入根本，这就是人们平时常说的，总跳不出头痛医头，脚痛医脚的怪圈，只治症，不治本，最后还出现职能重叠、人浮于事，甚至职能紊乱、不作为、乱作为的问题。下面笔者从另一种思维方式谈一谈个人观点仅起拋专引玉。
一、对职能的认识
职能概念从字面上讲，职就是事务，引申义：要做的或所做的事情;能在这里只能理解成作用或者功能;所谓职能概括地讲是指人、事物、机构所应有的作用。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力;指事物的职能，一般等同于事物的功能;机构的职能一般指机构承担的职责所发挥有利功能。职能中的 “职”来说，先有职，后才是职能，职决定职能，职是核心，职是根本，有什么职才会发挥什么职能，没有职，职能就没有什么意义，职能也就不存在。众所周知，能只有大小之分，强弱之分，正负之分，但不存在方向这个说法;职是静态的，能是动态的;因此职能时时处于一个动态的，针对人、事物、机构来说，职能只有适应不适应，合理不合理，科学不科学之分，当然也就不存在方向之说。
二、职能与职责、职权的关系
有了职能的概念，还要搞清职责和职权的概念，更重要的是弄清他们之间关系，不然在日常工作中，犯逻辑问题。职责是指应该做的，必须做的事;从我国法律角度讲，职责就是法律明文规定应该做的，必须做的事;职责是职权的基础，是职能的根本，也是职能的核心;职责是静态，一般用在法律条文上。职权是指在某职位上赋予的职责而所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力;权指能支配或指挥别人的力量;因为力量有大小之分，强弱之分，是一个变量，所以职权也是一个变量，时时处于一个动态，适用于日常管理工作中。
从社会治理角度讲，他们之间的关系：一是相互依存，一方面，职能职权来源于国家法律所规定的职责;另一方面，职权在日常使用方面对职能的发挥起决定性作用，同时，职能在社会管理实践中是否科学是否合理反过来促进职责的修改和完善;职能是大概念，其包容职权、管理方式和职责等等;二是相互作用，一方面，职权在职责基础发挥权力;另一方面，职能只有在职权发挥作用时才实现功能;三是相互制约，一方面，职权不能超越职能，也就是我们平时说，把权力关进制度的笼子里，职能考核的目的就是切实保护职权充分发挥又同时必须限制权力;另一方面，职责是保障职权的使用必不可少的法律依据，没有法律依据，任何使用职权都是乱作为。
三、机构与职能
是机构决定职能，还是职能决定机构，这是一个十分重要的思维方式问题;可以肯定的事实，思维方式不同，其结果不同。
1、职能决定机构。建国以来，我国政府机构依照苏联的计划经济理论以职能决定机构的思维方式设置的，改革开放后，思维惯性没有改变，政府改革的思维方式也是职能决定机构，这在理论和实际经验中都有论述。1956年底,国务院机构设置定工作部门81个;1959年底国务院的职能部门也相应减少为59 个;1970年初，国务院职能部门从79个裁为32个,其中13个部门还是划归“中央文革”及军队领导;1981年,陆续恢复和新增了48个部门,国务院共有职能部门100个,达到共和国历史上的最高峰;1982年国务院职能部门由改革前的100个减少到61个;1987年来，我国首次提出“转变政府职能是机构改革的目标”，1988年国务院部委机构由45个减为41个;1993年国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构从原来的86个减少到59 个，国务院非常设机构由85个减少到26个;1998年国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设司局机构减少215个：2003年国务院组成部门设置28个，减少1个;2008年国务院组成部门为27个，直属特设机构1个，直属机构16个，办事机构4个，直属事业单位14个。历次政府改革，都是以这种思维方式制定的方案。在地方政府，职能决定机构很突出，地方政府发个通知就可成立一个机构。这种改革的事实，就是职能决定机构，机构决定人员的思维方式，每兴新问题，要解决问题的职能，紧接着随意添新机构。一些地方政府随意设置机构的乱象不胜枚举，如管理装修，有装修办，管理馒头，有馒头办等等。之所以我国的政府机构改革总跳不岀“精减—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，是因为职能决定机构的思维方式产生的。当然职能决定机构也有积极一面，在一定时间段，缓解社会中岀现的问题，解决一些现象，但随之岀现新的问题，达不到解决问题的本质。我们天天喊转变职能，还要加快转变，到目前已经喊了二三十年，为什么政府威信和公信力还在不断下降?为什么一些政府机构或部门的工作人员胡作为、乱作为的现象及腐败现象比较严重呢?甚至一些涉及民生的公共服务职能，与老百姓的愿望渐行渐远。这是一个严酷的事实，也是我们必须面对和改革的事实。政府职能作为社会治理的中心，一旦公信力下降，那么其社会控制能力或社会治理能力就在下降。比如食品问题、治安问题、房价问题、工厂事故问题、交通事故问题等等。我们好多学者在研究中国问题、一味道就是转变职能，他们只关注现象，不关注根本，不关注机构这个主体，往往把“政府机构这个主体要务实履行职能排除在外”。比如，一些人批判政府腐败，说什么职能转变不到位的原因。但我们要问检察院反贪局法定的职能为什么不严格认真履行?还有我们的教育部门职能履行到位了吗?我们的医疗卫生部门职能履行到位了吗?我们的社会保障部门职能履行到位了吗?没有到位，差得很远。所以，研究中国问题要从中国现实国情出发，从机构如何发挥自身职能出发，不能人云亦云。
为证明职能决定机构，在这里以食品安全监管为例，众所周知，食品品种很多，粮食、肉类、鱼类、蔬菜类等等。一旦肉类岀了问题，就需要解决肉类方面问题的职能，因为职能决定机构思维方式，必然要设置监管肉类的机构，监管生猪屠宰的，商务部门设置生猪屠宰办，监管肉类卫生的，农业部门设置动物卫生监督所，监管肉类加工的，质量技术监督局设置食品管理分所等等，鱼类出了问题还要有监管鱼类安全的机构，如是设置渔政监督管理所，蔬菜岀了问题如是设置蔬菜办，甚至有的地方设置食安办等等各种形式机构。虽说有的机构确实起到一定作用，但是，随之就岀现相同或相似职能互相交叉，互相重叠，多头执法，必然导致机构部门之间的相互推诿、扯皮，尤其是面临食品安全突发事件、重点难题以及涉关利益交叉时，更会加剧部门机构拈轻怕重、相互踢皮球的现象。
2、机构决定职能。机构决定职能是依据马克思唯物主义“存在决定意识”基本观点和结构功能理论产生的。从马克思唯物主义基本观点推理：机构第一性，职能第二性，机构决定职能，职能在社会发展过程中反过来促进机构改革。从唯物主义辩证角度讲，一方面，机构与职能是有机统一整体，什么样的机构决定什么样的职能，如人大机构决定人大职能，政府机构决定政府职能，国防部门决定国防职能，卫生部门决定卫生保健职能，农业部门决定农业生产职能等等;另一方面，职能是否合理、是否适应、是否科学对机构改革具有促进作用;职能的促进作用主要表现在机构适应当时社会发展客观规律，科学的职能是指导机构健康、协调、有效地运行，维护社会秩序和谐发展;不合理的职能导致机构不协调，相互推扯，甚至阻碍社会经济发展。从系统的角度讲，把政府看成一个有机的整体，构成整体的各部门以及办事机构都发挥着各自的职能并互相依存，互相协调。可以肯定地说，这些部门以及办事机构的存在是为确保政府有效管理和服务社会所必须满足的需要和必要条件。
我们还是以食品安全监管为例论述机构决定职能的思维方式：众所周知“病从口入”，所有的不安全食品入了口都会导致对人的伤害，所以说把住“入口关”就把住了食品安全关。我们认为只有将所有食品安全监管机构统一起来，完善食品生产、加工、流通、消费环节的监管，切实构建以一个部门为主体的综合性、专业性、成体系的食品安全监管新型体制。也就是说将农业、工商、质监、卫生、商务、药食等部门的食品安全监管的职能梳理出来，组建一个新型的食品药品安全监督机构。食品药品安全监督机构决定所有食品安全的监管职能，反过来，食品安全监督机构在履行职能过程中，不断发现问题，不断完善职能，更重要推进食品安全监督机构改革。我们认为食品安全监督机构是第一性，监督职能第二性。有了食品药品安全监督机构，再根据不同的阶段，不同的种类，下设不同的分机构，如农产品监督科(包括畜产品、水产品、蔬菜产品、粮油产品、野生动物产品等等)、流通管理科、稽查执法队、政策法规科、食品药品注册科、食品药品无害化处理中心、食品药品监测检验中心等行政机构，明确相应的职能。有了这样的食品安全监管机构，决不会出现职能互相交叉，互相重叠的问题，也不会出现多头执法，相互推诿、扯皮的乱象，只有这样，食品安全问题才会得到根本扭转。
科学的行政机构职能，如同人体结构，五脏六腑齐全，是一种优化的排列组合，是统一的有机整体，什么样的机构决定什么样的职能，而不是简单的罗列堆砌。人体科学告诉我们，每个行政机构只有通过有机整体的有序组合，他们相互生成相互制约，在社会治理这个大整体中才能表现自身的效能。因此，我们应转变思维，充分运用“人体结构功能规律”，力求行政机构的最佳组合效应，在减少行政机构数量的同时，更注重优化行政机构内部调整，合理核定机构人员编制，理顺各种关系，逐步建立与社会治理相适应的体制编制，真正实现行政机构专业化、法制化、职能化的目标。
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