美国国家战略传播体系与美国对外宣传

美国国家战略传播体系与美国对外宣传

吕 祥

 吕祥，哲学博士，中国社会科学院世界政治研究中心特邀研究员，研究领域包括哲学、世界历史、世界政治、跨国传播、传媒组织等。本文系在黄平研究员的提示和鞭策下完成，特此致谢。

载：黄平主编《美国蓝皮书2011》，北京，社会科学文献出版社，2011年5月出版

〔摘 要〕2010年3月，美国总统奥巴马向参众两院提交了《国家战略传播构架》报告，系统地阐发了由其国家主导的、直接服务于国家总体战略目标和军事战略目标的宣传体系的性质、目标和实施体系。以此报告为标志，美国政府主导的国家传播体制进入了一个成熟的、更加具有联动运作能力的发展阶段。对此报告及其在美国国家战略体系中的地位和作用的解读，将有助于我们理解美国行为模式的根源及其在战略和战术层面的表现。
〔关键词〕美国战略传播 宣传 普世价值 软权力 国家安全
〔英文标题〕An Initial Study on the Formation of the U.S. National Framework for Strategic Communications
〔Abstract〕In March 2010, the U.S. President Barack Obama submitted to the Congress a report entitled National Framework for Strategic Communications, a comprehensive report on the nature, objectives and implementation system of America’s state-driven mechanism of propaganda which directly serves the U.S. national strategic and military objectives. The report is a landmark signifying to more proficient and integrated capabilities of America’s state-driven communications efforts targeting at both domestic and foreign audiences. Study on the formation of the U.S. national communications system and its role in the U.S. overall national security strategy may help people understand “the sources of American conduct” at both strategic and tactical levels.
〔Key Words〕U.S. National Strategic Communications; Propaganda; Universal Values; Soft Power; National Security
奥巴马当选美国总统之后，其政府于2010年5月公布的《国家安全战略报告》（National Security Strategy 2010，简称“NSS 2010”）在世界范围内引起广泛关注。然而，稍早于此，2010年3月由奥巴马总统向美国参众两院提交的另一份报告，即《国家战略传播构架》（National Framework for Strategic Communications），却没有引起人们足够的注意，而且美国政府也没有声张其存在。这份报告是历任美国总统中首次系统而清晰地阐述了美国的国家战略传播――也就是由国家主导的、直接服务于国家总体战略目标和军事战略目标的宣传体系――的性质、目标和实施体系。以《国家战略传播构架》为标志，美国政府主导的国家宣传体制进入了一个成熟的、更加具有联动运作能力的发展阶段。

一、作为美国国家安全利益的“普世价值”

根据美国国会于1986年通过的《戈德沃特-尼克尔斯国防部改组法》（Goldwater-Nichols Defense Department Reorganization Act）(Z1)第603条的要求，美国总统应定期向国会提交并向社会公布有关美国国家安全及相应的全球外交与军事政策的《国家安全战略报告》。从历年“NSS”报告看，其所谓“国家安全”包含狭义和广义的两层含义。狭义的国家安全意指美国及其盟国不受其他军事力量（包括非国家态的恐怖组织）的军事打击的能力，而广义的国家安全则包括有利于美国实现其国家利益和全球领导地位的军事、经济、文化和全方位国际秩序等诸多要素。因此，就根本而言，美国之所谓“国家安全”，实质就是美国确保并进一步伸张其国家利益和全球领导地位的实力部署和制度安排。
相较于往年的“NSS”报告，“NSS 2010”以更加直露的方式彰显了美国之所谓“普世价值”及相应的“战略传播”规划在维持和伸张美国国家利益的整体安全战略中的重要作用，体现出奥巴马政府将更多地利用以“普世价值”为核心的全球性“软权力”战略框架及战术暗示。对于未来的美中关系而言，基于其“普世价值”的外交攻略，无疑将发挥更大的作用，也必须引起我们足够的重视(Z2)。
“NSS 2010”清晰地界定了涉及美国国家安全的“四大持久的国家利益”（four enduring national interests），即：（1）美国及其国民、美国的盟国及伙伴国的安全，特别是防范核恐怖袭击的能力；（2）持续创新、不断成长的美国经济；（3）在美国国内及全球对“普世价值”的尊重；（4）由美国推进的国际秩序。这也是美国政府首次清晰地将“普世价值”列为其核心的国家利益。
在“NSS 2010”的整个行文中，所谓“普世价值”（universal values）与“我们的价值”（our values）始终是互换使用的概念，表明所谓“普世价值”无非就是美国所张扬的价值，包括“言论自由”、“集会自由”、“信仰自由”等老生常谈。该报告时而也用“普世权利”（universal rights）一词来表达“普世价值”。该报告引用奥巴马的话说：“从过去到现在，我们的价值始终是我们最宝贵的国家安全资产（our best national security asset）。”
“NSS 2010”一方面将“普世价值”界定为美国的核心战略利益，另一方面则又将其刻画为美国对外扩张的重要战略手段。报告称：“我们的长期安全势将依赖于我们对普世价值的不懈支持。这样的支持，使得我们区别于我们的敌人、敌对的政府和同样在谋求扩大影响力的潜在竞争对手。”
“NSS 2010”提出，美国将持续地在全球致力于“普世权利”的推广，并将在战术层面采取以下措施：（1） 强化“我们的典范力量”；（2）在全球推广“民主”和“人权”，特别是要建立一个全球化的“更广泛的推进普世价值的行动者联盟”（a broader coalition of actors to advance universal values）；（3）以满足人的基本需求增进尊严。
“普世价值”之作为美国的重大战略利益和战略手段，同样也是美国构筑国际秩序的重要基石之一。“NSS 2010”所期待的国际秩序，也明确地反映出美国的价值取向，其战略联盟实际上也可以理解为一个普世价值联盟。

二、“普世价值”与“战略传播”

对于美国的国家安全战略而言来说，“普世价值”并不是有关价值观的夸夸其谈或泛泛而论，而是其国家战略传播体系的核心概念。在长达半个世纪的冷战中，美国建立起一整套以“普世价值”为核心概念的国家战略传播体系和运作机制。
虽然语焉不详，“NSS 2010”提出，为推进包括“普世价值”在内的美国战略利益，美国必须开展更有效的“战略传播”（strategic communications）。报告指出，“贯穿于我们的所有努力，对于维护我们的全球合法性（global legitimacy）和支撑我们的政策目标而言，有效的战略传播是根本性的。”
“战略传播”概念大约于上世纪90年代中期兴起于美国的企业界，其意指的是大型跨国公司相对于产品营销（product marketing）而进行的涉及公司整体发展目标和形象的营销推广活动，也被称为“战略营销”（strategic marketing）。自21世纪初期开始，美国国防部和情报部门调集多方资源，力图借用“战略传播”这一概念来整合美国政府多个部门分别开展的对内、对外宣传活动。在美国政府的官方术语中，所谓“战略传播”也被称为“精心运作的传播”（deliberate communications），意指直接服务于国家的战略利益和战略目标并围绕相关战略信息而进行的系统化传播活动，实际上也就是由国家主导的制度化、系统化的宣传活动。
美国国防部对“战略传播”的正式定义是(Z3)：
〔战略传播〕是美国政府为理解并触及关键受众以便创造、强化或保持有利于增进美国政府的利益、政策和目标的环境而进行的针对性努力。〔战略传播〕与国家权力的所有手段相同步，使用协调一致的方案、规划、主题、信息和产品。
在一段时间内，“战略传播”专指美国军方开展的对内、对外宣传活动，与美国国务院主导的公众外交（public diplomacy）活动相并行，共同支撑着美国的整体对外宣传的构架。
《邓肯·亨特2009财政年度国防授权法》（Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009）要求美国总统就美国的“有关公众外交活动和战略传播活动的全面的跨部门战略”向国会两院提交一份报告(Z4)。据此，奥巴马总统于2010年3月向美国参众两院提交了《国家战略传播构架》。这一报告的一个特别引人注目之处，在于它没有按国会的要求就美国的“战略传播活动和公众外交活动”进行分别阐述，而是以战略传播这一概念来统摄包括公众外交在内的所有对内和对外的宣传活动。
根据《国家战略传播构架》，“战略传播”作为“精心运作的传播”，是有目标、有规划、有步骤的系统化的全球攻略，是美国实现由其主导的国际秩序、维护并伸张其全球领导地位的重要手段之一。这一战略的实施对于美国具有三重意义：促进国内的团结，并以此作为对外扩张的动员要素；对盟国而言，则是强化同盟关系的作用；对非盟国而言，则是削弱其政府、分化其政治和社会制度的利器。
根据奥巴马总统《国家战略传播构架》的具体阐述，美国国家战略传播的要点是(Z5)：
（a） 使国外受众认可其国家与美国之间的相互利益；
（b） 使国外受众相信美国在全球事务中发挥着建设性作用；
（c） 使国外受众将美国视为应对全球挑战的令人尊敬的伙伴。
而美国国防部对美国战略传播之目标的界定则显得更加直言不讳(Z6)：
（a） 增进美国的信誉和合法性（improve U.S. credibility and legitimacy），引致有利于美国的态度和行为；
（b） 贬损对手的信誉和合法性（weaken an adversary’s credibility and legitimacy），比如诋毁（discredit）对手的意识形态或政策，揭露对手的错误和谎言；
（c） 说服特定受众采取特定行动来支持美国或国际的目标；
（d） 引致对手采取或放弃采取特定的行动。

三、美国战略传播体系的形成：简要的回顾

1898年，美国以一场战争将西班牙逐出菲律宾，由此正式登上世界舞台，其对外宣传的需求也由此开始。西奥多·罗斯福总统的名言“温言在口，大棒在手，故而致远”（Speak softly and carry a big stick; you will go far）(Z7)，为日后美国的对外宣传活动确定了基调。而美国的国家宣传体系的雏形则始于第一次世界大战末期，成型于二战结束之后和冷战之初。
1917年，在对同盟国宣战的一周后，美国伍德罗·威尔逊总统即成立了“公共信息委员会”（Committee on Public Information）(Z8)，成员包括国务卿、陆军部长、海军部长和商界财阀，直接服务于参加一战的宣传需要，被称为美国历史上第一个由国家政权主导的“制度化的宣传机构”(Z9)。该委员会主席克里尔（George Creel）在战后的著述中指出，与战场上的炮火相并行，美国还发动了一场全球范围的舆论战，“这是为人的心灵而战，为征服他们的信念而战，而战线延伸到每个家庭、每个国家„„正是认识到公众舆论之作为主要战力之一，这次大战在根本上区别于过去所有的冲突„„在国内，我们针对偏见、冷漠和不忠而战；在国外，我们针对无知和谬误而战”(Z10)。而在此前后，社会学、统计学、实验心理学（特别是社会心理学）和商业广告在美国的蓬勃发展，则为美国的国家传播活动提供了丰富的理论和技术资源。
鉴于当时作为美国对立方的德国在频繁地使用“宣传”（propaganda）一词，美国政府刻意舍弃了这一术语，并将之贬斥为谎言和欺诈的同义词(Z11)。克里尔明确指出，“我们不称之为宣传，因为这个词在德国人手里已经混杂于欺骗和讹误”(Z12)。时任威尔逊总统顾问的沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）因此而提出了以下著名命题：“我们必须记住，在战争期间，敌方阵线所说的一切永远是宣传，而我方阵线所说的，都是真理和正义，是人类的事业，是为和平而进行的圣战（a crusade for peace）。”(Z13)从威尔逊开始，美国政府就较多地使用“信息活动”（information activities）之类的相对中性的词汇来指称通常所说的“宣传”。在研究者看来，这样的指称转换，就好比是用“杀人”（killing）一词取代“谋杀”（murdering）(Z14)，前者稍显中性。如此转换的明显意图是，将敌方所说的一切冠以“宣传”一词，进而加以消解。
第二次世界大战期间，富兰克林·罗斯福总统认识到，“我们的安全依赖于我们与其他国家说话并赢得他们支持的能力”(Z15)；“图书如同舰船，拥有最坚硬的装甲、最长的巡航半径和最猛烈的火力”(Z16)。在他任内，美国政府先后成立了“新闻协调署”（Coordinator of Information）、“精确资料办公室”（Office of Facts and Figures）、美国之音（VOA）、“战时新闻署”（Office of War Information）、“战略事务局”（Office of Strategic Service）、“国际新闻和文化事务署”（Office of International Information and Cultural Affairs）等众多机构，还设立了专门负责对外文化传播事务的助理国务卿一职，全力开展服务于美国战争目标的对内、对外宣传事务。
二战之后，在杜鲁门和艾森豪威尔两任总统的努力下，美国政府于1947年至1953年间依照《国家安全法》（National Security Act of 1947）、《美国信息与教育交流法》（The U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948）(Z17)等法规，分别成立了国家安全委员会（NSC）、中央情报局（CIA）和美国新闻署（USIA），为美国的战略传播奠定了雄厚的制度性基础。杜鲁门总统于1945年明确地指出：“今日对外关系的本质使得美国必须将维护海外信息活动作为运行其对外事务的一个集成部分。”(Z18)直到今天，虽然冷战已经结束，美国传播体系的核心仍然是将世界划分为“自由世界”和“专制世界”两大对立阵营的杜鲁门主义。
美国政府及主流媒体长期以来将“宣传”一词刻画为专制国家的专利，仿佛他们自己从来不进行“宣传”。而事实上，美国自二战起即建立起庞大、高效而且运作精妙的面向全球的宣传机器。在不同的历史时期，美国政府使用了多个含义相互重叠的术语来指称其对内、对外的公开和隐蔽的宣传活动，包括“公众外交”（public diplomacy / PD）、“公共事务”（public affairs / PA）、“信息活动”（information activities）、“心理战”（psychological warfare）、“观念战”（war of ideas）、“信息战”（information war / IW）、“心理运作”（psychological operations / Psyop）、“信息运作”（information operations / IO）、“有控的信息散布”（managed information dissemination）、“战略影响”（strategic influence）等等。一位曾在美国新闻署和国务院任官员的研究者在说到所谓“公众外交”时就曾明确指出：“当然，我们不会把我们所做的事情称为宣传。这一词汇的含义过于复杂，而且总是联系于一些卑鄙的统治者，比如斯大林和希特勒。我们的委婉说法是‘公众外交’。”(Z19)
至2010年，在美国军方的竭力推进下，以奥巴马总统的《国家战略传播构架》为标志，美国政府终于以“战略传播”一词来统括上述所有这些活动。

四、美国国家战略传播体系的制度构架和运行机制

冷战结束后，美国的战略传播体系非但没有削弱，反而变得更加精致而高效。2000年之后，以美国国防部为主的势力极力推动以战略传播概念来统领美国的全部宣传活动，并由国防部“国防科学委员会”（Defense Science Board）进行专项研究和提供咨询报告。2004年，该委员会首次提出了如下图所示的美国国家传播体系的系统构成(Z20)：

美国总统2010年《国家战略传播构架》所阐述的战略传播体系，与上述提议完全一致。
在这一战略传播体系中，所谓“公众外交”和“国际广播”都是美国政府直接掌控的公开对外宣传活动(Z21)；“公共事务”指的是美国国务院和国防部主导面向国内受众的舆论引导(Z22)；而“信息/心理运作”则是心理战的替代词，指的是由国防部、中央情报局等机构主导的、面向国内外进行的隐蔽的传播活动。所有这些传播活动的根本目的，都是通过信息操控而实现对国内外受众在特定战略事务上的感知操控（perception management）。
根据美国国防部的定义，所谓“感知操控”指的是“向国外受众传达和/或阻隔特定信息、以影响他们的情感、动机和目标推断的行动。这样的行动也面向（国外的）情报系统和所有层级的官员，以影响其国家的官方评估，从而最终致使其国家做出有利于行为发起方之目标的官方行为”(Z23)。
从这一定义不难看出，美国之战略传播的终极目的是通过信息操控而图谋其他国家做出有利于美国实现自身战略目标的行为。
根据美国总统《国家战略传播构架》的阐述，美国国家战略传播构架是在总统通过国家安全委员会（NSC）领导下的庞大的跨部门（interagency）体系，是美国外交、军方和诸多情报机构的联动机制。这一联动机制，可通过下图予以简要表述：

在这一构架中，全部的战略传播活动由国家安全委员会统领，并直接向总统负责(Z24)。在国安会内部，副国家安全顾问是国家战略传播体系的具体负责人，由其负责国家战略传播的规划和全面实施，并协调其他各部门的相关传播活动。
值得注意的是，在对所有相关部门的传播活动的描述中，《国家战略传播构架》对所涉及的17个国家情报机构的职能却是一带而过，从一个侧面突显出其情报机构的隐蔽活动在其国家战略传播活动的特别作用。

五、美国国家战略传播在战术层面的表现

美国对内、对外传播的重要特点之一，是其所追求的“意识形态的穿刺力”（ideological thrust）(Z25)和“武器化的信息”（weaponized information）(Z26)，也就是说，所有传达的信息，都必须是服务于国家战略利益和战略目标并能达致类似战场效果的有效信息。用约翰·肯尼迪任总统时期的美国新闻署署长爱德华·穆罗（Edward Murrow）的话说，就是：“说服术是美国权力的一个关键要素。美国说服术的军火库必须像我们的核武库一样随手可用。”(Z27)而美国军方在其标准教程中则表达得更为直露：“信息是战斗力（combat power）的一个要素。”(Z28)也正因为对信息武器化的如此追求，美国政府在冷战初期就将“黑色的”隐蔽行动定义为对外宣传活动的重要构成部分，亦即其“遏制”敌对政治力量的最重要的战术手段之一(Z29)。当时的研究者也相应地将美国的对外“信息活动”区分为“白色的”公开行动（overt operations）和“黑色的”隐蔽行动（covert operations）以及处于二者之间的“灰色”行动(Z30)。
鉴于美国战略传播涉及诸多的隐蔽活动，美国公开的官方文件从不提及其在战术层面的表现。而根据研究者透露的零星材料，美国的战略传播主要采取的是如下形式(Z31)：
“白色”宣传，即以政府的公开活动为主的渗透性宣传，现由美国国务院主导的公众外交以及以“美国之音”为代表的政府媒体即属此列。
“黑色”宣传，即以隐蔽行动开展的宣传活动，美国中央情报局、国防部等机构所开展的宣传活动多属此列，包括秘密控制国内外媒体、收买政治家等大量的渗透性活动。研究者揭示，在1970年代，美国中央情报局在国内外秘密控制的媒体达50家之多，有的是直接拥有，有的是通过予以补贴而控制；有的是直接用于宣传目的，有的则是用于掩护其他的隐蔽活动。当时，美国至少有22家新闻机构直接雇佣为中情局工作的记者，每年有上千种图书是接受中情局的补贴而出版的(Z32)。
“灰色”宣传，即通过幕后的收买、利诱等手段诱使相关国家内部“意见领袖”及媒体从业者充当其代言人，从而达到张扬美国利益诉求、进而影响相关国家政府决策的目的。从零星曝光的资料看，美国军方和情报部门时常采用外包方式委托特定公关公司从事“灰色”信息作业（psyops）。美国媒体披露，2005年，美国国防部与几家公关公司签订了价值数亿美元的合同，由他们编写有利于驻伊拉克美军的各种新闻、分析和评论，并通过向伊拉克“自由媒体”秘密支付酬金的方式将这些“反映伊拉克人自己的声音”的信息发布出去(Z33)。
在此三种对外战略传播活动中，所谓“黑色”和“灰色”宣传基本由中央情报局、国防部等机构负责，其行为的隐蔽性使得我们无法了解其具体的行动方案。据美国研究者透露，美国国防部下属的特别运作指挥部（Special Operation Command，简称SOCOM）从事大量的对内、对外宣传活动，其2006~2011年的总预算为280亿美元；而在中央情报局从事的所有隐蔽活动中，40％是隐蔽性的对外政治性宣传活动，其经费远远大于其他公开机构（如美国民主基金会及现已归属美国国务院的原美国新闻署班底）的费用的总和(Z34)。

六、结语

纵观美国的战略传播体系，需要特别说明的是如下关键要点：
首先，美国政府公布的所有有关国家战略的文件都指向同一个战略目标：在全球维护并扩展美国的权力（American power）和领导地位（leadership）。追求全球权力，可以说是美国一切战略行为之基本的和终极的动因，也是我们理解美国行为的根源(Z35)的关键之所在。用美国前国务卿基辛格的话说，“权力是终极的春药（Power is the ultimate aphrodisiac）”(Z36)。而为达致这一目标，美国必须证明、维护和强化其全球领导地位的合法性（global legitimacy），从而让其他国家支持、顺从或起码不阻挠其权力的实施和伸张。
美国政治学理论对“权力”（power）的经典定义是：“〔在甲、乙二者之间，〕甲使得乙去做了如果甲不要乙做乙就不做的事情，在这个程度上说，甲就对乙拥有了权力。”(Z37)约瑟夫·奈（Joseph Nye）进而引人注目地将美国统领世界的权力划分为“硬权力”和“软权力”，前者以惩罚和奖励的方式引导世界，后者则是以软性的价值观、文化、制度等方面的吸引力诱使别国顺应美国的领导地位；前者通过使用或威胁使用武力、提供或中断经济援助甚或实施经济制裁的方式“改变他人的行为”（to change what others do），后者则通过“塑造他人的期许”（to shape what others want）使其顺应(Z38)。约瑟夫·奈明确指出：“权力就是你改变他人的行为以得到你所想要的结果的能力。基本上有三条途径可以做到这一点，即胁迫（大棒）、酬报（胡萝卜）和诱使（软权力）。”(Z39)显然，美国的成熟的、制度化的战略传播体系是其“软权力”体系中最重要的构成部分，离开美国政府主导的庞大的传播运作，其“软权力”将无从谈起(Z40)。
美国的战略传播体系是基于美国传统的权力观念而形成的一整套服务于其国家战略的运作体制，是其“软权力”的运作和伸张的核心力量。美国《国家战略传播构架》对其国家战略传播的要点和目标的定义，完全是在这一统领世界的权力框架中展开的。
第二，显然，战略传播本身不是战略，更不是战略目标，而是面向国家总体战略目标的支持体系。战略传播之为战略性的，恰恰是因为它必须围绕着国家的战略利益、战略环境和战略目标而进行。而正如美国国防部文件所表明的，在支持其国家战略方面，美国战略传播的核心一方面是要“增进美国的信誉和合法性”，另一方面则是要“贬损对手的信誉和合法性”，这决定了美国的国家战略传播活动始终是战斗性的。在美国认为需要时，这样的战斗性往往能够转换为对其他国家的社会和政权的侵蚀、瓦解甚至颠覆。
第三，美国的国家传播体系是由美国最高行政当局部署和督导的政治性机制。富兰克林·罗斯福以来的历届美国总统无不亲自参与国家传播计划的规划、部署和实施。从组织管理的角度看，美国战略传播体系始终是国家安全战略的一个重要的支持系统，是受国家安全委员会主导的庞大的跨部门联动机制，而不是由单纯的某个宣传部门或外交部门掌控的。
第四，美国的战略传播体系始终贯穿着坚定的核心价值主张，即美国所张扬的所谓“普世价值”，并以此为基础形成了在世界范围内具有重大影响的话语体系，这使得美国能够在众多的环境和机遇中取得道德和文化上的强势地位，实现美国之“普世价值”与“普世权力”之间的高效互动(Z41)。在美国实施的传播活动中，其利益诉求往往被精巧地捆绑于其价值主张，这进而能够更有效地诱导他国领袖、社会精英乃至民众顺应美国的利益主张。
第五，美国的战略传播体系在战术层面上涉及复杂的公开行动和隐蔽行动，从而使得其传播行为具有更强的渗透性和穿刺力，其影响往往能够如“隐形统治者”（invisible governors）(Z42)一般在世界各地挥舞，时如盐入清汤，了无痕迹，时如酱入佳肴，色香一体。一方面，其国内民众在政府巧妙设置的信息场中，往往在朦胧中即接受了政府的动员，成为政府特定政策的坚定拥护者（第二次伊拉克战争之前有关“大规模杀伤性武器”的传播可谓这方面的经典案例）；另一方面，众多国家的不同社会群体也往往在不知不觉中成为其呼应者或受害者。在后一方面，尤其是面临较多动荡因素的发展中国家往往容易成为美国传播行为的牺牲者。
最后需要简要说明的一点是，无论美国的传播能力有多么强大，它也面临着自身和世界各地条件的多方面限制，其传播目标与其要达到的效果之间，在特定的历史时期也存在着巨大的差异。1960~1970年代的越南战争曾将美国社会拖入分崩离析的局面。而在小布什总统发动的第二次伊拉克战争期间，美国政府在初期完成了面向国内的战争舆论动员，但结果却都是其对外政策的公信力和合法性在国内和全球范围内的大幅度降低(Z43)。

注释：【文中以(Z*)标识】
1. 该法律被称为自1947年美国《国家安全法》（National Security Act of 1947）以来涉及美国整体国家安全及相应军事战略的最重要的法律。
2. 必须指出，所谓《国家安全战略报告》仅是一份提交美国国会并向公众公开的战略报告，其叙述是粗线条的勾勒，基本不涉及战术层面的具体运作规划。因此，要更加全面地了解美国的安全战略，还需要我们对更多资料的解读。
3. 见U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, amended ed. 2011
4. 见Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009, Sec. 1055
5. 详见U.S. President, National Framework for Strategic Communications, 2010
6. 详见U.S. Department of Defense, Strategic Communication Joint Integrating Concept, 2009
7. 据说这本是西非地区的一句格言。参见Nathan Miller, Theodore Roosevelt, A Life, Quill William Morrow, New York, 1992, p. 337
8. 该委员会因其主席乔治·克里尔（George Creel）之名而被俗称为“克里尔委员会” （Creel Committee）。克里尔一直被认为是美国政府公共外交的创始人和首位负责人。关于该委员会的活动，可参阅韩召颖：《输出美国：美国新闻署与美国公共外交》，天津人民出版社，2000，pp. 45-49
9. 参见Stephen M. Tanous, Building a Psychological Strategy for the U.S.: Leveraging the Informational Element of National Power, U.S. Army War College paper, 2003。更确切的说法，应该是第一个公开活动的制度化的宣传机构。
10. 见George Creel, How We Advertised America: The First Telling of the Amazing Story of the Committee on Public Information That Carried the Gospel of Americanism to Every Corner of the Globe, Macmillan, 1920; reprint by Forgotten Books, 2010, pp. 3-4
11. 据考证，直到第一次世界大战，“宣传”（propaganda）在西方文字中尚不是一个流行词汇，而仅仅是在罗马天主教教廷和少数特别组织中使用。1911年版的《大英百科全书》甚至没有“Propaganda”词条。西方各国语言中“Propaganda”一词均源于拉丁文“propagare”，意为“播种”、“散布”。1622年，天主教教皇格里高利十五世（Gregory XV）首次在“宣传”的意义上使用该词。出于抵制新教影响和加强对“新世界”控制的需要，格里高利十五世在罗马教廷内部设立了历史上第一个制度化的宣传部门――神圣信仰宣传部（Sacra Congregatio de Propaganda Fide）。该部门的任务是“研判并处理有关在整个世界传播〔天主教〕信仰的每一个和任一个值得关注的问题” （参见Mark Crispin Miller为Edward Bernays《宣传》〔Propaganda, Ig Publishing, Brooklyn, 2005〕
所作的导言，pp. 9-11。该书于1928年初版，1955年修订；另见Garth S. Jowett, et al, Propaganda and Persuasion, Sage Publications, Thousand Oaks, 2006, p. 2）。然而，不无讽刺意味的是，“宣传”一词最早用于国家机构名称，既非德国，也非苏联，而是英国政府于1914年和1918年分别成立的“战争宣传局”（War Propaganda Bureau） 和“对敌宣传部”（Enemy Propaganda Department）这两个当时秘而未宣的机构（参见James Ciment, Thaddeus Russell, eds., The Home Front Encyclopedia: United States, Britain, and Canada in World Wars I and II, Vol. 1, ABC-Clio, Santa Barbara, 2007, p. 425）。
12. George Creel, How We Advertised America, p. 4
13. 引自Lisa Finnegan, No Questions Asked: News Coverage Since 9/11, Praeger Publishers, Westport, 2007, p. 127。李普曼与克里尔都服务于威尔逊总统，二人在政见上时有冲突，但在对传播的理解上，根本上是一致的。
14. 参见Nicholas J. Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, Cambridge University Press, 2008, p. 9
15. 引自Joseph S. Nye, Power in the Global Information Age: From Realism to Globalization, Routledge, New York, 2004, p. 91
16. 引自J. Michael Waller, ed., The Public Diplomacy Reader, The Institute of World Politics Press, Washington DC, 2007, p. 338
17. 亦称《史密斯-蒙特法》（The Smith-Mundt Act）。该法历经数次修订，至今依然有效。
18. 引自Walter L. Hixson, Parting the Curtain: Propaganda, Culture and the Cold War, 1945-1961, St. Martin’s Press, New York, 1997, p. 5
19. Nancy Snow, "From Bombs and Bullets to Hearts and Minds: U.S. Public Diplomacy in an Age of Propaganda", Yahya R. Kamalipour, Nancy Snow, eds, War, Media, and Propaganda: A Global Perspective, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham, 2004, p. 17。该于1992~1994年任职于美国新闻署和国务院，并自称是美国政府的“宣传家”（propagandist）。
20. 详见Defense Science Board, Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, 2004
21. 所谓“公共外交”和“国际广播”原先都是美国新闻署（USIA）的职能。1999年，USIA被拆解，其广播职能交由新成立的广播管理委员会（Broadcasting Board of Governors）行使，其他职能则划归美国国务院。
22. 美国官方一般如此区分“公共外交”和“公共事务”的功能：公共外交旨在“影响”(influencing)受众，而公共事务的主要功能则是“告知”(informing)，即相对单纯的消息发布。
23. 见U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, amended ed. 2011
24. 2008年，美国参议员布朗白克（Sam Brownback）曾向议会提交《战略传播法案》（Strategic Communications Act），要求美国政府成立一个统筹对外传播活动的部级机构――国家战略传播中心，但并没有被通过。奥巴马政府的做法，是延用国安会机制来实现这样的统筹。
25. 美国前总统罗纳德·里根的用语。见Ronald Reagan, “National Security Decision Directive 75: U.S. Relations with USSR” (Jan. 17, 1983)
26. 参见David Miller, "Information Dominance: The Philosophy of Total Propaganda Control"，载Yahya R. Kamalipour, Nancy Snow, eds., War, Media, and Propaganda: A Global Perspective, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham, 2004, p. 9
27. 引自Cathal Nolan, ed., Power and Responsibility in World Affairs: Reformation versus Transformation, Praeger Publishers, Westport, 2004, p. 94
28. U.S. Army, Information Operations: Doctrine, Tactics, Techniques, and Procedures, 2003。在美国军方的用语中，“信息”一词的含义非常广泛，既包括一般传播/宣传/情报意义上的“信息”，还包括军队指挥与控制（C2）系统中的信息流以及实施/反击通过电磁信号欺诈/干扰所进行的信息作业，因此也包括对敌方信息系统的侵入/破坏/摧毁和对己方及友方信息系统的保护。
29. 美国政府之强化的大规模对外“黑色”隐蔽活动，应是在“冷战教父”乔治·凯南（George Kennan）于1948年5月提出绝密报告“开创组织化的政治战争”之后开始全面实施的。见PPS Memorandum, “The Inauguration of Organized Political Warfare” [May 4, 1948], U.S. Department of State, FRUS [1945–1950]: The Emergence of the Intelligence Establishment, Doc. 269。另参见史澎海、杨艳琪：“冷战初期美国对外隐蔽心理战的考察”，《河北师范大学学报》，2011年第1期；白建才：“冷战初期美国隐蔽行动政策的制订”，《陕西师范大学学报》，2003年第4期；Sarah-Jane Corke, ”George Kennan and the Inauguration of Political Warfare”, The Journal of Conflict Studies, Summer 2006; Scott Lucas, Kaeten Mistry, "Illusions of Coherence: George F. Kennan, U.S. Strategy and Political Warfare in the Early Cold War, 1946–1950", Diplomatic History, January 2009
30. 见Charles Thomson, Overseas Information Service of the United States Government, The Brookings Institution, 1948 (reprint 1972 by Arno Press Inc.), p. 12
31. 详见Loch K. Johnson, ed., Strategic Intelligence, Vol. 3，Praeger Security International, Westport, 2007, pp. 108, 110-112
32. 中情局从事的隐蔽活动当然不局限于隐蔽的宣传活动，而是包括三个主要的方面，即隐蔽的政治和经济活动、隐蔽的准军事行动和隐蔽的宣传行动。参见同上书，pp. 107-108
33. 见于Washington Post，2005年6月11日；Los Angeles Times，2005年11月30日；MSNBC，2005年12月2日等零星报道
34. 参见Loch K. Johnson, ed., Strategic Intelligence, Vol. 3, pp. 134, 146
35 这是套用乔治·凯南之“苏联行为的根源”的说法。见X (George Kennan), “The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, July 1947
36. 见New York Times，1973年10月28日
37. Robert Dahl, “The Concept of Power”, Behavioral Science, July 1957, pp. 202-203
38. 参见Joseph Nye, The Powers to Lead, Oxford University Press, New York, 2008, p. 30
39. Joseph Nye：“Think Again: Soft Power”, Foreign Policy, March 2006
40. 约瑟夫·奈的“软权力”理论中有一种刻意的误导，仿佛任何具有一定吸引力的文化都自动地具有能够发挥的“软权力”。作为曾任美国国家情报委员会主席和国防部助理部长的教授，奈不可能不了解美国军事及情报机构的隐蔽活动在运作美国“软权力”方面之巨大而无可替代的作用。而在他专门谈论“软权力的运作”（the wielding of soft power）的篇章中，他显然是故意忽略了美国军事和情报机构的大量隐蔽活动的作用，而仅以一句“那并不意味着中央情报局在生成软权力方面毫无作用”为引导而轻松描过。参见Joseph Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, Public Affairs, New York, 2004, pp. 115-117
41. 参见亨廷顿的命题：“不同文化在世界的分布，反映了权力的分布……文化几乎总是追随着权力……普世的文明总是有赖于普世的权力。”（Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Touchstone, New York, 1997, p. 91）
42. “隐形统治者”概念来自被称为“美国公共关系理论之父”的爱德华·贝内斯（Edward Bernays）。参见他早在1928年提出的命题：“有意识地、智能化地操控广大群众的组织化习惯和意见，是民主社会的一个要素。操控这一不为人所见的社会机制的人构成了一个隐形政府（invisible government），他们是我们国家的真正的统治权力……人们通常意识不到，这些隐形统治者（invisible governors）对于我们的群体生活的有序运行是多么必要。”（Edward Bernays, Propaganda, 1928; reprint by Ig Publishing, Brooklyn, 2005, pp. 37-38）
43. 下面这个真实故事，有助于我们理解美国战略传播能力的限制：1960年代末，身处越南战争泥沼的林登·约翰逊总统向当时的美国新闻署署长马可斯（Leonard Marks）发问：“你拥有两亿美元的拨款，你还说你拥有最强的人力。但是你为什么不能让世界理解我们在越南的所作所为？”马可斯答曰：“总统先生，他们理解我们。他们不同意我们。” （见Nicholas J. Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, p. 287）

主要参考文献：
（1）美国政府档案在线数据库
- http://history.state.gov/historicaldocuments: U.S. Department of State, ed., Foreign Relations of the United States (FRUS)
- http://www.fas.org/irp/offdocs/direct.htm: U.S. Presidential Directives and Executive Orders,
（2）美国政府与国会的官方及半官方文件
- National Security Act, 1947
- The U.S. Information and Educational Exchange Act, 1948
- Goldwater-Nichols Defense Department Reorganization Act, 1986
- United States Advisory Commission On Public Diplomacy, Consolidation of USIA Into The State Department: An Assessment After One Year, 2000
- U.S. Department of Defense, Information Operations Roadmap, 2003
- U.S. Army, Information Operations: Doctrine, Tactics, Techniques, and Procedures, 2003
- Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act, 2004
- Defense Science Board of U.S. Department of Defense, Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, September 2004
- Defense Science Board of U.S. Department of Defense, Final Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, 2008
- Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009, 2009
- U.S. Department of Defense, Strategic Communication Joint Integrating Concept, 2009
- U.S. President, National Framework for Strategic Communications, 2010
- U.S. President, National Security Strategy, 2010
- U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, 2011
（3）研究文献
- George Creel, How We Advertised America: The First Telling of the Amazing Story of the Committee on Public Information That Carried the Gospel of Americanism to Every Corner of the Globe, Macmillan, 1920
- Harold Lasswell, Propaganda Technique in World War I, Kegan Paul, Trench Trubner & Co., 1927; MIT Press, Cambridge, 1971
- Edward Bernays, Propaganda, 1928; reprint by Ig Publishing, Brooklyn, 2005
- X (George F. Kennan), “The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, July 1947
- Charles Thomson, Overseas Information Service of the United States Government, The Brookings Institution, 1948
- Robert Dahl, “The Concept of Power”, Behavioral Science, July 1957
- Jacques Ellul, Propaganda: The Formation of Men’s Attitudes, Alfred A. Knopf, 1965; reprint by Vintage Books, New York, 1973
- Walter L. Hixson, Parting the Curtain: Propaganda, Culture and the Cold War, 1945-1961, St. Martin’s Press, New York, 1997
- Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Touchstone, New York, 1997
- 韩召颖：《输出美国：美国新闻署与美国公众外交》，天津人民出版社，2000
- Stephen M. Tanous, Building a Psychological Strategy for the U.S.: Leveraging the Informational Element of National Power, U.S. Army War College, 2003 - 白建才：“冷战初期美国隐蔽行动政策的制订”，《陕西师范大学学报》，2003年第4期
- Joseph S. Nye, Power in the Global Information Age: From Realism to Globalization, Routledge, New York, 2004
- Joseph Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, Public Affairs, New York, 2004
- Yahya R. Kamalipour, Nancy Snow, eds, War, Media, and Propaganda: A Global Perspective, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham, 2004 - Joseph Nye, “Think Again: Soft Power”, Foreign Policy, March 2006
- Garth S. Jowett, et al, Propaganda and Persuasion, Sage Publications, Thousand Oaks, 2006
- Loch K. Johnson, ed., Strategic Intelligence, Vol. 3，Praeger Security International, Westport, 2007
- J. Michael Waller, ed., The Public Diplomacy Reader, The Institute of World Politics Press,Washington DC, 2007
- Nicholas J. Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, Cambridge University Press, 2008
- 于群主编：《新冷战史研究》，上海三联书店，2009 - 史澎海、杨艳琪：“冷战初期美国对外隐蔽心理战的考察”，《河北师范大学学报》，2011年第1期

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