我国政府债务规模探析

　　本科学位论文（部分摘录）

三、我国政府债务规模　　

（一）显性的直接负债

1.国债。从1981年恢复发行国债以来，国债规模是不断扩大。在 1994年以前，国债发行量平稳递增，而这之后，国债规模迅猛扩增。全国国债年底累计余额从1985年的463.5亿元，增长至1994年的2832.8亿，而2009年末，该数值达到60237.7亿元，相对1994年增长了21倍多。2010年预算中，该指标预算数更是达到71208.4亿元，创下近五年的增长规模和速度的新高。

国债规模的快速增长，一方面是由于制度调整和财政状况的变化所导致的。1994年以前，财政赤字可以通过向银行透支和借款来弥补。1995年颁布的《中国人民银行法》第28条规定，人民银行不得对政府财政透支。自此以后， 财政赤字只能通过发行国债来弥补。这是造成 90年代后期国债规模跃升的一个重要原因。另一方面也与政府对国债认识的转变密切相关。政府逐渐认识到并有意识地利用国债来筹集收入，调控经济。特别典型的情况是在 1998年，政府通过大量增发国债2700亿来扩张支出，刺激国内需求，防范金融风险；2007年6月人大批准15500亿特别国债，为中投资本金，以满足我国外汇储备多元化、降低其系统风险的要求。2008年后世界金融、经济危机愈演愈烈，政府开始放松财政政策，结束了2005年以来的适度紧缩，转之以积极财政政策来拉动内需，推动经济平稳增长。

2.欠发工资而形成的债务。这些年来，政府财政欠发行政事业单位工资已经成为全国的一种普遍现象，全国半数的县难以做到及时发放工资。据粗略统计，2000年末，全国累计欠发工资达到25亿元；到2003年年中，该数额下降至14亿元左右。这种债务均在基层政府，对中央政府来说并不构成直接债务，但对整个政府而言，无疑是显性的直接债务。不过随着政府收入的增长，政府在工资支出方面愈发游刃有余；2005年《公务员法》和2006年《公务员工资制度改革实施办法》的出台实施，进一步保证了机关和事业单位的工资发放。

3.粮食收购和流通中的亏损挂帐。作为一个农业国家，粮食价格长期被政府所控制，直到现在也未真正放开。为了农民的利益，粮价一提再提现在已经高于国际市场的粮价水平。而为了城镇居民利益考虑，粮食销售价格长期基本未动，造成了长期的粮价倒挂，成为政府财政的一个沉重包袱。越是粮食丰收，政府的这个包袱就越重。由于财力不足，粮价倒挂形成的亏损年复一年地挂在帐上，再加上国有粮食企业经营不善，粮食亏损挂帐像滚雪球一样地不断扩大。2000年末，粮食企业挂帐亏损累积额达到 2400亿元左右；2001年，该数值就迅速增长至7000亿（忽略统计口径不兼容情况）。随着国家粮食收购制度和流通制度改革的推进，粮食最终销售价格自2006年起有了较大增长，并且国有粮食企业也积极解决自身“老账”、“老人”、“老粮”这“三老”问题，通过产权制度改革、粮食职工分流以及向县级以上国有资产管理公司、政策性银行和粮食局剥离历年政策性亏损挂账的方式解决粮食亏损问题。截至2008年底，国有粮食企业统算盈利达21.3亿元，自2007年初步扭亏为盈时盈利增长13倍多。此处因无法得到历年挂账确切数值，又鉴于其自2007年方扭亏为盈，盈利时间有限，暂定该指标水平与2001年基本持平，为7000亿。这是政府应支未支而形成的债务， 构成政府显性的直接负债。至于政策性因素造成的棉花亏损挂帐、外贸企业亏损挂帐，由于没有相应的统计资料，这里暂时不予考虑。

4.乡镇财政债务。乡镇财政困难是一个有目共睹的事实，许多乡镇政府基本上靠借债过日子。《预算法》不准地方财政打赤字，从帐面上看都是平衡的，实际上赤字一大片，除了少数发达地区乡镇真正没有赤字外，多数乡镇都有因赤字形成的债务。据中国新闻网 2001年 6月 19日报道，我国目前乡镇的总体负债水平，保守估计也在2000亿元左右。根据财政部科研所苏明研究员的测算，目前我国乡镇和村两级债务大约为 3259亿元，其中乡镇债务是 1776亿元，村级债务为 1483亿元。进入21世纪以来，乡镇负债呈现加速增长的态势。来自财政部科研所2004年的一份报告也显示了与此大致相同的结果：全国乡村债务总体规模大致在6000—10000亿元，占我国GDP比重的5—10%，占财政收入的比重约为30—50%。

综合各方面统计，本文取各匡算结果中值，将此项债务规模定为8000亿元。

(二)隐性的直接负债

现在主要是社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大，众说不一，在这里我们也只能是作一个大致的描述。

首先是养老保险基金债务。养老保险在我国已经有了50年的历史，养老保险制度从“国家企业统包”，到改革开放之后实行社会统筹，再到1995年实行社会统筹和个人帐户相结合的制度。与此相应，养老基金的管理由现收现付制转向部分积累制。这意味着在职的这一代人要承受双重负担，既要负担上一代人，又要为自己养老进行个人帐户积累。在实际运行中， 社会统筹基金不断透支个人帐户积累 (个人缴费形成的积累) ，造成个人帐户空账运行。其透支额在 1999年达到1990亿元。2000年，国家对养老保险实行社会统筹基金和个人帐户积累基金分开管理，分别核算的管理方式，不言而喻，实行现收现付的社会统筹基金的缺口将会越来越大。世界银行早些时候的研究估计，1994年我国的隐性养老金债务为当年 GDP的 46%～49%左右 (换算为绝对值是 21509～22912亿元人民币) 。由国家体改部门与国外保险机构联合进行的一项课题研究估测，近年我国养老金隐性债务规模(按相关因素的中值为计算依据)高达37000亿元人民币左右。故此处取各项统计中值37000亿元。

另外，失业救济的负担也不断加重。初步估计，按照目前国有企业的富余人员和社会新增失业人口计算，需领失业救济金的人口约为 3000万人。如按照每人年均3600元(月均300元)和平均每人1年失业期计算，1年需救济金 1080亿元。这也构成政府的一个债务来源。但由于该项统计实无统一口径，确切的申领人数无从知晓，申领数额各地差异过大，故舍去此项统计数值。

(三)显性的或有负债

这是指由政府公开承诺、担保(有的以某种政策形式) 而形成的或有债务。如果这些债务都可以按时、足额偿还，则这些债务无须政府财政来承担：但若是债务人无法偿还这些债务，则政府财政就要负连带责任，即清偿债务的责任就会落到政府财政的头上。至于在未来一个时期政府财政是否承担，以及承担多少，都是不确定的，要视具体情况而定。就我国目前的情况来看，下面两类债务可以判定为政府的显性或有负债。

1. 其他公共部门的债务。据国家计委课题组的报告，1999年公共部门债务余额达到 7324亿元。2004年末，包括政策性银行债和中央企业债券在内，我国公共部门债务余额达到14692亿元。而在2009年一年中，我国发放的政策性银行债与地方政府债两项，总共即达13676亿元。因缺少自2005年以来的公共部门债务投放记录，故此项数值取2004年末值。

2. 外债。就外债情况来看，按照我国官方的统计，截至2009年末，中国外债余额为4286.47亿美元，折合人民币29224亿元。以上这些债务都构成政府的显性或有负债。

3. 国家主导投资项目的配套资金。该项目统计口径不一且精算困难，一直无法得到确切数据，但四万亿计划给了我们一个极好的样本。2008年11月，为应对世界经济危机，抗危机保增长，我国出台四万亿计划，其资金来源为中央政府出资11800亿，中央代地方政府发行地方债2000亿，政策性贷款、地方政府、地方融资平台企业债等共同负担26200亿，其中后两项总共28200亿元均成为国家积极财政政策投资的配套资金。毫无疑问，积极财政政策是有成效的，按照经典说法:“这些投资使我们集中力量建成了一大批重点基础设施项目，办成了一些多年想办而未办成的大事”。而且，这些投资对扩大内需、拉动经济增长也发挥了重要的作用。但在取得这些成就的同时，也不可避免地带来了债务风险：配套资金可能成为未来政府的财政负担。国家投资项目大多是社会效益明显，而经济收益甚微，与此配套的资金很难收回的项目。可以这样认为，配套资金实际上是政策性贷款，或者说是政府担保贷款，其债务的清偿责任最终很可能会落到政府财政的头上。即使是由地方政府配套的部分，大多也是通过投资公司之类的经济实体从各种渠道融资而来，自有财力的投入是极少的。

4. 地方政府投融资平台债务。从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。除去四万亿计划中的新增配套资金28200亿，还有21800亿元。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

(四)隐性的或有负债

这是指政府没有承诺和担保的负债事项，但这些负债事项一旦出现危机，政府从公共利益的角度考虑，势必要加以干预，很难放手不管。政府干预也就意味着政府要投入资金，承担责任。这样的负债事项目前有三项。

1. 国有商业银行的不良资产。从各种资料来看，国有商业银行的不良资产规模较为庞大， 但究竟是多少，现在还没有一个完全可靠的说法。1998年四大资产管理公司共剥离四大国有商业银行（工、农、中、建）共计1.4万亿的不良资产。据新加坡《联合早报》2000年 7月 20日报道，截至1999年，中国国有商业银行的不良贷款比例超过了25%，按当年的贷款规模 93734亿元计算，不良贷款达到 23434亿元。综合起来看，我国国有商业银行的不良贷款在2000年前的规模应该在 32000～35000亿元之间。截至2005年二季度，国有银行的不良贷款率已下降至10.12%，不良贷款共计10135亿元。但考虑到四大资产管理公司在对中行、建行注资进行股份制改造时，曾核销建行569亿、中行1400亿损失类贷款，又在2004年将建行1289亿、中行1498亿可疑类不良贷款以50%的价格出售给信达资产管理公司；2005年5月工行2460亿损失类不良贷款被等值剥离给华融资产管理公司；2005年6月工行4590亿可疑类贷款按地区被分为35个资产包，被出售给四大资产管理公司。除此外再加上第一次核销的14000亿，国有商业银行的实际不良贷款总额仍高达35940亿元。随着国有商业银行股份制改革的不断推进，截至2008年底，商业银行按贷款五级分类的不良贷款余额5603亿元，比年初减少7082亿元，不良贷款率2.4%，比年初下降3.7个百分点。但考虑到农行股改7000~8000亿元的成本，国有商业银行的实际不良贷款总额仍可达到12000~15000亿元，故此处取中值13500亿元。在现行体制下，对不良资产回收率不能抱太高的期望，因为不良贷款的认定确实是针对已经有问题的贷款而言的，若再考虑企业在改制中逃废债务日趋严重的情况，呆坏帐的比例肯定还会上升。面对金融风险不断扩大的这种状况，政府出面干预的可能性越来越大。若是再考虑到各级政府直接办的一些融资性公司的不良资产以及坏帐的情况， 政府隐性的或有债务规模就更大了。

2.国有企业未弥补亏损。1998年末，国有企业累计未弥补亏损额达到7531亿元。由于国有企业仍在大量亏损，所以未弥补亏损额也在不断扩大。这威胁着整个国有经济的生存与发展。可以肯定地说，若政府财政放手不管，不只是国有企业将会消亡，也会加剧整个国民经济的衰退。政府财政出资成立四大资产管理公司，实行“债转股”的政策，也就已经表明，政府财政事实上在开始承担起这方面的责任。况且，由于政府所有者关系的客观存在，即使政府财政不公开承诺弥补国有企业的亏损， 但国企亏损实际上也在侵蚀国有资产 (国有权益) ，悄悄地向政府财政转嫁风险。近年来，通过“债转股”政策的实行，国有企业的利息负担大为减少。到 2000年 12月， 已经确认对 580家企业实施债转股 ，涉及总金额 4050亿元。这些债转股企业从2000年4月1日开始停息，当年就减轻利息负担200亿元左右，企业资产负债率从原来的70 %以上，降到了50 %以下，80 %的企业当年扭亏为盈。尽管如此，国有企业总亏损额从1998年至2007年累计仍达到23380亿元，加上1998年末的7531亿元，共计30911亿元，扣除1999-2007年已弥补企业亏损额2223.8亿元，国有企业累计未弥补亏损于2007年底即达到28686.7亿元。虽然此项会与国有银行不良资产相重叠，但因无法得知此处未弥补亏损的不良贷款转化率，故将其全值计入债务矩阵。

3.对供销社系统及农村合作基金会的援助。由于缺乏相应的统计工作，其真实数据无法得到。但有一个事实：出于社会稳定的考虑，不少省市已由财政出面担保向银行贷款来清偿这方面的债务。故此部分债务很可能已进入国有银行和政策性银行不良贷款统计中，故在此不作估算。

综上所述，我国政府债务规模可由下表表示：

(五)政府债务规模：初步的估算

上述债务事项的描述并不完整，有些因无法找到相应的数据而略掉了。但为了使政府债务事项完整表达，略掉的债务事项也尽可能一同列入下表。多数债务事项没有确切的统计数据， 而各方面的估算结果往往相距甚远， 我们依据掌握的情况做出相应的分析和取舍。对于情况不明晰的事项，在匡算时暂时不作考虑。这样，综合前面的分析和估算，我们可以得出一个初步的结论: 政府直接负债规模为112238亿元，其中显性的为75238亿元，隐性的为 37000亿元：政府或有负债规模达到136103亿元，其中显性的为93916亿元，隐性的为42187亿元。或有负债只是政府可能的债务，还必须根据或有负债事项的具体情况作进一步的分析。但由于情况复杂，一项一项地进行估算存在着很多资料方面的困难，实际上无法做到，因此，在这里本文参考贷款五级分类指标，分别以100%、70%、50%和30%四个比例处理直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务的实际债务转化率。暂且这样推算，政府负债规模将达到160752亿元。这个数字意味着， 在未来年度里，政府必须承担的债务责任是不轻的。也许应当指出，本文的估算是在得不到相关资料而不得不舍弃一些债务事项的情况下得出的，如果全部考虑进来，政府的实际债务规模可能比我们估算的结果还要大。可以这么认为，本文的上述结论是比较保守的，谈不上很精确，但应该说没有夸大。

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