“民生重庆”的国有经济角色

“民生重庆”的国有经济角色
2010年12月06日  　来源： 新华财经

    据《国企》杂志报道：社会主义与市场经济能否结合?国有经济与非国有经济能否并存?经济建设与民生工程能否同步?重庆的国有经济运作经验，或许给我们带来些别样的启发

    中共十七届五中全会关于制定“十二五”规划的建议明出，要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。而早在今年6月，中共重庆市委三届七次全委会就决定实施包括3000万平方米公租房、1000万农民工转户、6万微型企业等“十大民生工程”，涉及金额数千亿元。特别是，重庆市启动了目前全国最大规模的统筹城乡户籍制度改革和公租房建设，引发海内外媒体与社会各界的广泛关注和热议。

    而发展壮大的重庆市国有经济在重庆市的经济建设和民生建设中发挥了不可或缺的重要作用，重庆市的国有经济发展也因此受到了各方瞩目。国务院国资委邵宁副主任最近就在一公开场合对重庆市国有经济赞赏有加，引申重庆市国有经济对全局的积极意义。清华大学公共管理学院崔之元教授长期跟踪研究中国发展模式，今年起更是挂职重庆市国资委主任助理，近距离观察和参与重庆市国资管理工作。最近，崔之元先生就重庆国资运作的独特经验及其对其他省份的可能借鉴意义，接受了本刊记者专访。

    《国企》：重庆市长黄奇帆多次声称，在重庆市的经济和民生工作中，重庆国资扮演了“第三财政”的重要角色。如何理解黄奇帆所说的“第三财政”?

    崔之元：的确，重庆市市长黄奇帆提出了这一概念。他认为，重庆由于国资增值，形成了第三财政收入。按照通俗的叫法，第一财政收入是一般性的税收，我国最主要的税种是17%的增值税，当然也包括所得税等。第二财政指的是基金收入，比如能源建设基金。第三财政收入指的是国资在市场竞争中的增值。这个“第三财政”，在重庆市经济社会发展中扮演着至关重要的角色，我总结为“国资增值和藏富于民共进”。

    《国企》：具体而言，如何理解您说的“国资增值和藏富于民共进”?

    崔之元：具体而言，2002 年至今，重庆市属经营性国有资产从1700亿元增长到10000亿元。2002~2008年间，全国国有和国有控股企业的工业产值增长率是3.7%，而重庆的增长率是19%。这是我所说的“国资增值”。

    然而，重庆的国资增长并没有像人们所担心的那样与民争利或者挤出民间投资。恰恰相反，重庆的民营企业实际上以比国有企业更快的速度增长。因为2000年起，重庆市一直沿用15%的所得税，重庆将所得税率降为15%，使得工业企业有了相对较大的营利空间，使收益大大超过银行存款，从而重庆的投资吸引力增大。2000年时，中央对西部大开发有一条优惠政策，允许西部12省市对所有工业企业，凡是符合西部大开发产业条例的，只征15%的所得税。2008年1月1日以前，工业企业的所得税率全国统一是33%，之后降低为25%。西部其他省份也执行了15%的优惠税率，但不少省份两三年后发现，由于税率太低，税收收入大幅减少，很多省份主动放弃了优惠政策，继续执行33%的企业所得税率。

    而重庆国资增值带来的“第三财政”丰裕，使得重庆市政府的财政能力底气很足，不依赖于对企业(主要指民营企业)的高税收。政府有能力普遍地降低税率，民营企业和老百姓可以缴纳较少的所得税，投资有利可图。这是我说的“藏富于民”的主要机制。

    除了企业15%的所得税优惠外，“藏富于民”的另一个表现是重庆市居民第一次买房时，贷款可以抵扣地方所得税。

    还有一种形式，我称为“间接藏富于民”的形式。重庆市很多基础设施和公共事业投入，都是来自重庆八大国投国资经营所产生的利润，这不是一般意义上的财政收入。如果用一般财政收入修建，还是要从企业和个人中征收，而用国资增值来支持的话，实际上就等于减轻了老百姓和企业的税收负担。

    例如，重庆教育投资已经在全国率先达到GDP的4%。而最近开展的公租房建设和对微型企业的“资本金补助”都和重庆市属国有资本密切相关。公租房是由重庆八大国有投资集团中的两家承建，并从他们已有的土地储备中调剂出3万亩作为公租房用地。重庆市国资委今后5年每年将从国有资产经营收益中拿出1亿元对6万户微型企业进行“资本金补助”，如农民工创业自筹资本金10万元，政府就给5万元资本金补助。

《国企》：那么重庆国资如何增值的呢?您能否谈谈国资增值的具体机制?

    崔之元：我初步总结重庆的国资增值得益于以下三个基本机制。

    第一个机制，重庆市成立的市级国有企业——渝富公司，是重庆市国资经营和重组的“啜木鸟”。与全国其他地区一样，20世纪90年代末，重庆国有企业亏损严重，但渝富公司进行的重组和改造非常成功，实现了重组国有企业在市场竞争中的增值。金融危机后，美国的国有化规模非常大。为什么国有化成为美国救市的主要措施?担任18年美联储主席的格林斯潘的解释最有意思。美国很多银行的“有毒资产”不能从资产负债表中剥离，不能剥离的原因在于，私人股东认为“有毒资产”的目前市场价格太低，不愿卖出，要求政府以模型价格购买;而政府认为正是由于模型价格出了问题才导致金融危机，所以不愿意用太高于市场价格来购买银行坏账。格林斯潘说，如果银行本身国有化或部分国有化了，“有毒资产”定价难题就可以被绕开了：这就像钱从一个人的左口袋转到右口袋，初始定价并不像私有那么重要。通过格林斯潘对“有毒资产”(可以简单理解为坏账)定价问题的解释，可以理解渝富公司接手坏账并成功重组与改造国有企业的原因。

    2002年底，重庆有1000多家国有企业，欠工商银行157亿元贷款。2004年，黄奇帆牵头组织渝富公司与工商银行协商，重庆市属国有企业渝富公司以账面价值的20%一次性买下坏账，接手重庆国有企业的坏账。经过五六年，重庆国资增值后，工行可能想20%或许有点低，当时若要40%的账面价格更好。但不论工行还是重庆渝富公司，都是中央或地方的国有企业，因此初始定价问题的敏感度没有那么强烈，当年的谈判并没有那么困难。因此，重庆市国有企业能够迅速剥离坏账，能够重振旗鼓，实现市场竞争中的增值。

    第二个机制，重庆市八大国投在市场经济中的成功运作。重庆市不搞土地财政，不搞地王，比较成功地把土地规划和土地储备有机结合起来，把BOT(建设、运营、转让)变为BT(建设、转让)。重庆为什么要做这种转变呢?重庆是一个桥都，全市有40多座桥。BT模式取消运营阶段，政府一两年内就可以全部买下来，这样也加速了建设企业的资金流转，政府也能够获得土地增值收益。

    现实中，政府经常拿不到土地增值收益，而被少数开发商拿了大头。最明显的例子就是项目换土地，政府要开发一个项目，请开发商投资，并把土地转让开发商，这样土地增值的收益全部归了开发商。好一点的是期价方式，政府和开发商达成一个协议，项目建成之后，地价肯定要上升，政府与开发商之间要有一个分成，这比“项目换土地”方式要好，但政府拿到的比例还是少。更好一点的方式是用政府的土地储备抵押贷款来建，这样政府能够代表人民更多地获得土地增值的收益。重庆市政府如何做到这一点呢?基础设施建好后，周边土地将升值，政府有可能获得土地增值收益，将这种可能性变为现实的关键是要把规划和土地储备有机结合起来。这是一门大学问，涉及制度与政策创新的潜在可能性与实现机制。这里涉及一个具体的操作工具是五大注资，分别是：第一，国债注入，中央分给重庆的国债不再分给40个区县;第二，规费注入;第三，是土地储备收益权注入;第四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等等，划拨给各有关投资集团，成为投资集团的固定资产;第五是税收返还。

    BOT变BT的关键是土地储备收益权注入，主要是注入八大国投中的地产集团。基本思路是土地储备收益权注入地产集团形成资本金，不靠政府行政命令，不靠政府财政担保，而是通过政策增加国有企业的资本金，加大它们到金融市场的融资能力，从而形成五大注资带动社会资本，进行周边地块的滚动开发，这是重庆经验值得其他省市关注的重要方面。

    重庆坚持国资经营与政府行为脱钩，保证国资经营不靠政府行政命令，不靠政府财政担保，主要是通过“三个不”和“三平衡”原则，建立了极为严格的风险控制体系，形成严密的防火墙。“三个不”是指“市政府在任何情况下都不会把为八大集团提供担保放到首位”、“八大投资集团之间不得相互提供担保”、“八大集团自己的专项资金也不能用于担保”。“三平衡”是指“长期资产与负债之间的平衡”(重庆市国资委要求八大投资集团保持约50%的长期资产负债比率)、“现金流入与流出之间的平衡”、“投入产出之间的平衡”。

2009年的刺激计划中，重庆市把这种思路用于支持民营企业的发展。今年刺激计划引起舆论对中国信贷激增的担心，怕政府担保使得坏账大增。据江苏银监局统计，江苏大型银行对各级政府融资平台发放的贷款中，57.27%靠财政还款，49.13%由地方政府出具财政承诺函。这里重庆经验又值得关注。重庆从国家2009 年1~5月5万亿元新增贷款的“盘子”里拿到了1500亿元。重庆市不用政府财政担保，而是通过政策增加国有企业和民营企业的资本金，提高它们向银行的融资能力。重庆市市长黄奇帆讲得很到位：“中小企业资本金不足，是贷款难的要害所在，一般的做法是请政府官员出面要求银行支持，但这是人治，我们要讲法治。还有一个常见的说法是中小企业贷款，不看‘三表’(损益表、现金流量表、资产负债表)看‘三表’(电表，水表、报关单表)。这都是在某些场合下的说辞，讲到底还是要解决中小企业的资本金问题。”

    重庆正在出台的解决“微型企业”(大学生、残疾人和下岗职工的创业)的资本金问题的重大政策是：如果原始创业者投入的资本金是10万元，政府就给予10万元的税负补助;如果投入的资本金是100万元，就给予100万元的税负补助，上限为500万元。同时，重庆采取措施发展六种非银行信贷业务，包括担保公司、小额贷款、私募股权基金(PE)、信托、风险投资和金融租赁。今年1到4月底，重庆中小企业贷款余额增长了80多亿元，在全国增长率是比较高的。即便如此，政府财政与扶持政策仍然是严格隔离的。

    第三个机制，接下私营企业“自身掏空”的烂摊子，例如重组“西南证券”。西南证券是西部最大的一家证券公司，原来是一家民营公司，但是被内部人掏空了。当时西南证券已经被证监会停牌了，重庆市政府认为，重庆市好不容易有一家上市的证券公司，如果退出资本市场，对重庆的长远发展不利。重庆市政府主动接手西南证券，注资并上市。西南证券上市是2009年上半年最成功的上市事件，通过重庆市国资委注资已经被民营企业老板自己搞垮的企业，并重组上市，参与重组的国资和民营资本都实现了增值。

    这里有一个重要的理论。2001 年诺贝经济学奖得主阿克洛夫与新增长理论的创始人保罗·罗默提出“所有者掠夺”的一般模型：在一定条件下，所有者也会掠夺本企业的总资产。当然，并不是所有的企业老板都这样做，只是在一定条件下，存在这样的可能性。在这种情况下，国资委是被迫接手破产的民营企业。美国的救市，可以说是国家不得不接手被私营企业搞垮的烂摊子。

    《国企》：但也有声音认为，重庆的经验或许只是“土地财政”的翻版?

    崔之元：确有批评认为地方政府搞土地财政、搞天价地王，使地价高得不可思议，以地生财，形成土地财政。而我认为，不能笼统的讨论土地财政，应该认识到土地增值的收益应该归公。重庆市的实践恰恰突破了短期土地财政。

    关于土地增值的收益，中国人民大学周诚教授提出了一个问题，“涨价归公”还是“涨价归农”?根据“涨价归公”理论(英国的穆勒与美国的亨利·乔治)，英国工党政府曾经于1947~1953年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐(Development Charge)将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，不得不恢复“涨价归私”制，根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃。英国经验表明，极端的“涨价归公”——完全否定土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，从而使其无法适应市场经济的需要，在实践中碰壁而归于失败。在我国的现实经济生活中，过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文的政策原则。实行“涨价归公”制的出发点为维护公共利益，但实行“涨价归公”制也具有严重的副作用——据估算，大约有近半数的失地农民的生产与生活存在明显的困难。有鉴于此，部分学者极力呼吁实行“涨价归农”制。从亨利·乔治定理可以把“涨价归公”和“涨价归农”结合起来，“涨价归公”仍占大头。目前，对农民的征地补偿标准很低，但经过“招、拍、挂”之后，可能实现了数十倍的土地增值。很多人认为，这是对农民的剥夺，但实际上这种说法是不准确的。不论是孙中山还是亨利·乔治或是斯蒂格利茨都认为，土地增值不是私人导致的，而是社会集聚效应产生的，主要的涨价确实要归公。因为城市土地开发要经过四通一平，由生地变为熟地，这并不是通过农民的努力，而是通过政府、社会投资、企业和个人加在一起形成的集聚效应实现的土地增值，所以，涨价主要要归公，而不是归农或归私。但对农民的补偿，目前全国大多缺乏土地开发权补偿，而重庆土地交易所开展的地票交易正是对农民开发权的补偿。