何干强：论城市住房体制的改革目标

论城市住房体制的改革目标*　　

何干强　　

内容提要：必须以唯物史观的思想方法为指导，从现行住房制度的弊病中发现标本兼治的根本办法；现行城市“住宅私有体制”在全民所有制的土地所有权基础上形成基本由私商供房、私人购房的市场供求关系，必然产生一系列不利于科学发展的深层问题，无法实现社会主义公有制与市场经济的有效结合；改革目标是实行公有制为基础的“新住房租赁制”。　　

关键词：福利分房体制  住宅私有体制  新住房租赁制　　

（本文发表于《中国流通经济》2011年第4期，第49～53页）　　

 问题的提出　　

新中国建立以来，我国城市住房体制到目前经历了两个阶段。上世纪90年代中期以前可以简称“福利分房体制”，以后逐步转变为建房、住宅私有化的“住宅私有体制”。　　

“住宅私有体制”实施初期，广大租用城市公有房产的居民通过住房制度改革，获得私人房产，不少人居住面积扩大，有较灵活的购房选择权，这使人们形成“住宅私有体制”优于“福利分房体制”的感觉。但是，在房屋建设私有化、住房私有化推行15年左右之后，其真实效果越来越显现出来。除私人房地产商、有能力购置高档房和投资多处住房获得很大私人利益的少数人之外，越来越多的人们开始埋怨了。普通工薪阶层从居住权应当有保障的角度看，反而觉得现行“住宅私有体制”比“福利分房体制”倒退了。客观事实是：房价与所谓“土地财政”交织在一起不断上涨、高档房越盖越多、投机性的房产投资不断攀比、工薪阶层购房困难、房地产私商暴富、政府官员因地产受贿腐败案接连不断、收入差距两极分化在居住领域明显表露；尽管国家政府不断出台调控措施，但是实施起来阻力重重，收效不大；而经济学家关于调控房价、保障住房的对策建议则众说纷纭，莫衷一是；诸如此类问题已影响社会稳定，造成人们很大困惑。　　

唯物辩证法告诉我们，“问题与解决问题的手段同时产生。”[①]要科学地解决“住宅私有体制”产生的问题，必须以唯物史观的思想方法为指导，解放思想，破除迷信，从现行住房制度的弊病中发现标本兼治的根本办法。　　

               “住宅私有体制”具有严重弊病　　

现行“住宅私有体制”是在城市土地归全民所有的基础上推行的；在操作实践上，由地方政府直接代理全民土地所有权，向房地产商提供建筑地段，而占房地产领域绝大部分的私营企业操作房屋建筑和销售，由此形成基本由私商供房、私人购房的市场供求关系。这就必然产生一系列不利于科学发展的深层问题：　　

1．造成私人房地产商暴富。在市场经济条件下，决定房价上涨的主要因素是土地价格的上涨；土地价格的本质是地租的资本化，地租包括绝对地组和级差地租，城市级差地租必然随经济社会的发展而上涨，由此必定引起土地价格上涨。正如马克思所揭示的，“建筑投机的主要对象是地租，而不是房屋。”[②]级差地租的实质是土地租赁期内土地经营者获得的超额利润，租赁合同期满，超额利润即应作为级差地租转归土地所有者。现在的问题是，国有土地在房地产上的土地“拍卖”，其经济关系的实质，本来只应是一定时期一定面积的土地使用权或经营权的租借，而不是属于全民所有的这块土地所有权的转让，但是，现在房地产私商获得土地经营权的时期很长，在其获得的土地经营期内，他们就可以长期因土地价格上涨获得超额利润，于是，大量的原本应当属于全民所有的土地级差地租就落入私人房地产商的腰包；而级差地租的实体，是“虚假的社会价值”，是作为 “消费者的社会对土地产品支付过多的东西”。[③]这就意味着，地方政府把土地“拍卖”给私商，等于放任他们无偿占有整个社会劳动群众创造的剩余价值。这就是房地产商能够暴富的根本经济原因。对于把住房当做投资转卖对象的购买者来说，实质也是投机于土地价格上涨，通过占有本应归属国家的级差地租来谋取高额利润的。　　

2．滋生房地产投机腐败。建房私有化，这为私商“空手套白狼”谋取暴利提供了温床。人们看到，私商通过一定办法取得大块地皮；以此向银行抵押贷款；接着预售住房，让购房者预交房屋款项，并边盖房边出售，由此取得收入，然后偿还银行。现代中国的这种私人建筑投机方式，与马克思在《资本论》第2卷引用1857年伦敦一个建筑业主证词中描述的投机方式，竟然如出一辙，[④]差别似乎只是，150多年前英国建筑商投机支配的资本可以超过他财产的20倍到到50倍，而当今中国某些私人房地产商经营的资本可以超过他自有资本的千百倍以上！私人地产商就是这样利用市场经济的信用制度和现行“住宅私有体制”，“使他可以不用自己的资本而用别人的资本来预付、来冒险”[⑤]。而私商行贿为了获取地皮，腐蚀了我们多少以权谋私的干部，这更是骇人听闻、众所周知的。　　

3．产生人们对土地所有权占用的不平等。我国宪法总纲第10条规定，“城市土地属于国家所有。”[⑥]也就是土地所有权归全民所有。本来，人们平等的土地所有权决定平等地享有土地使用权。但是，住房的私有化必定造成人们在住宅上使用土地面积的不平等。这并不是说，在土地全民所有制的条件下，人们只能绝对地居住占用同样面积土地的住房。问题在于，对于购买了多处住房的人，对于住房占用土地面积很大的人，他们享有了较多的土地使用权，却并没有理应向社会交出因社会经济发展而形成的级差地租。　　

4．造成土地利用的无计划并阻碍可持续发展。私人投资购买多处商品房，为了待价而沽，又囤积居奇，这就造成想正常购房的人因房价不断攀升而购房困难，同时又造成有购买力的购房需求旺盛、房屋供不应求的假象。于是，注意到表面现象的社会舆论乃至由私商操纵的某些舆论，就要求地方政府尽可能多地提供盖房土地，而地方政府一旦被动地接受这种要求，就势必难以计划控制城市住房的占地总面积。在现有财政体制下，地方政府选择住宅群的建筑地点，往往会从增加土地财政收入考虑，私人房地产商则必定要追求利润，这样一来，对于城市土地的利用，就很难把优化生态环境和社会文化建设放在首位，势必阻碍可持续发展和社会文明发展。　　

5．引发住房供求结构失衡和产业结构失衡。从住房供给看，由于私人地产商要追求利润，必然把建筑高档房放在首位，因为与销售中低档房相比，高档房可以从购房者有钱利于抬高售价，而获得更多利润。这就是为什么党和国家政府反复主张多建设经济适用房、廉租房、公共租赁房，但是即使用行政手段控制，依然难以实现的原因。而盲目发展高档房，脱离大多数人的收入水平，必然遇到有购买力需求的限制，经过一定时期，必定发生高档房供给过剩，这就势必发生所谓房价“泡沫”破裂，导致一系列相关产业的产能过剩。从住房需求看，由于私人房地产商必定要建设高档高价房，大多数需求者就不得不大力压缩其他消费支出，储蓄资金以备购房，这就势必缩减住房之外的社会消费需求，从而严重制约社会总消费对一系列产业的拉动。可见，现行城市“住宅私有体制”是一种助长市场经济自发性运动的体制，容易促使商品流通存在“危机的可能性”转化为现实性，[⑦]很不利于遵循社会再生产按比例发展的客观规律。　　

6.导致社会文化资源的无形损耗。典型表现是对高校的影响。“住宅私有体制”要求高校教师住房与校园分离，导致教师居住地由原先在校园中或校园附近较集中地居住，转换为分散到城市各地，这就导致师生之间，教师之间的交流时间显著减少；校园难以形成只有由师生共同活动才能形成的文化氛围；教师不得不把许多时间耗费在来校上班的路程上，不得不储蓄资金购买轿车，这又助长了资源的消耗和交通的拥挤。这方面的损失时无形的，也是难以弥补的。　　

近年来，广大群众压低房价的呼声不断，这使地方政府陷入两难境地，一方面，人民政府的宗旨是为人民服务，理应控制房价；另一方面，如果降低土地价格，把“房价/个人收入”从目前的14至20倍，大幅下压到联合国指导线的3至6倍，[⑧]那么从地方经济发展考虑，则担心大幅度减少地方土地财政收入，严重降低财政预算支出；还担心起支柱作用的房地产业萎缩带来与之关联的一系列产业的萎缩，由此又会带来政府税收收入的下降。　　

实际上，只要继续实行“住宅私有体制”，尤其是只要继续把房地产开发的经营权交给以赚取利润为目的私商，上述问题和政府所处的两难局面就不能从根本上改变。　　

改革目标是公有制为基础的“新住房租赁制”　　

从建设中国特色社会主义经济制度的大方向上看，上述问题的实质是，在住房体制上没有实现社会主义公有制与市场经济的有效结合。笔者认为，要构建和完善当代中国城市住房体制，关键在于要充分认识，住房这种商品与一般消费品相比具有特殊性，它是一种与土地使用权不可分割地结合在一起的消费品；土地使用权由土地所有权决定，在社会主义根本制度下，人们对国有土地的所有权享有平等的权利。这就决定了，中国的城市商品房制度，应当具有土地全民所有制决定的特殊性质，不能完全照搬资本主义国家的私人住房制度；何况随着当代资本主义制度的发展，为了缓和资本主义对抗性的基本矛盾，一些发达资本主义国家实行的住房制度，已经有了一些考虑公共利益的新因素，并非完全实行住房私有化。因此，我们有必要紧密结合宪法规定的土地国家所有制也就是全民所有制的性质，研究社会主义市场经济条件下的中国城市住房体制特点，明确深化改革的目标。　　

从这个基本认识出发，也就可以明白，“住宅私有体制”实际上已经到了需要转向住房制度改革的新阶段了。这就是说，新中国城市住房体制不应当停留在否定“福利分房体制”而形成的“住宅私有体制”阶段，而应当提出第三个发展阶段的改革目标，我认为，这就是要转向公有制为基础的“新住房租赁制”，其主要特点是：　　

其一，它是适应市场经济的住房新体制。必须明白，“新住房租赁制”实行住房的租赁关系，这同样属于商品货币关系范畴，并不改变由社会主义市场经济体制规定的住房的商品性质。住房的租赁关系，它实际上是在商品交换范围内，将一次性付款变为分期分款；但是，“住房租赁制”可以在不变更住房所有权的条件下进行，还能在土地全民所有制和住宅所有权公有两者统一的条件下，形成房屋使用权的分期租用；因而可以在房屋的生命期内根据租赁时段更换住房使用者。显然，它与“住宅私有体制”相比，具有更大使用灵活性，能给住房者较大的自由选择权，能够更好地适应社会化生产和市场经济条件下的人员流动。恩格斯曾在《论住宅问题》中提出一个重要观点，“大资产阶级和小资产阶级解决‘住宅问题’的办法的核心就是工人拥有自己住房的所有权。”[⑨]他认为，在当时的历史条件下，这会把工人束缚在有利于资本家剥削的地盘上，不利于工人阶级争取自身的解放，住房私有化也不适应大工业的发展对工人自由流动的要求。这个观点在今天并没有过时。　　

其二，它能够实现公有制土地供给与住房建设公有制供给的统一。“新住房租赁制”将彻底改变公有制土地供给与住房建设私有供给的矛盾，从根本上杜绝腐败，能够在很大程度上防止私商暴富和两极分化。这里要回答的一个重大问题是，房屋建设实行公有制，是否会降低住房供给的效率？其实这个问题的实质是，公有制条件下能否形成对建筑企业的激励，也就是公有制能否与市场经济实行有效结合。回答当然是肯定的。既然我们搞社会主义市场经济，就是坚信公有制能够与市场经济不但在宏观上能有效结合结合，而且在微观上也能对生产劳动者形成建立在按劳分配基础上的激励。建筑业公有制当然不能形成像私商暴富这样的包含剥削关系的激励，这是背离公有制性质的；而对劳动者的社会主义积极性的物质激励，是完全可以通过对经营管理者实行复杂劳动的按劳分配方式，通过对一般职工遵照按劳分配原则实行劳动用工制度改革和多种形式的工资制度来实现的。　　

其三，它有助于实现人民享有土地使用权的平等。“新住房租赁制” 实行房屋租赁者分期交付租金，根据不同建筑地段、房屋面积和占地面积，根据城市级差地租的变动，在人民群众民主参与下，规定不同地段、不同标准的房屋的租金，并根据城市不同地段经济社会的发展，适时相应地调节房租，这就可以实现多占土地使用权、处于优良地段的租房者多付租金，少占土地使用权、处于劣势地段的租房者少付租金，形成土地使用权占用上的平等，从而实现人们对土地所有权的公平。恩格斯指出，“消灭地产并不是消灭地租，而是把地租——虽然形式发生变化——转交给社会。所以，由劳动人民实际占有全部劳动工具，绝不排除保存租赁关系”[⑩]根据具体建筑地段、房屋面积和占地面积决定不同住房定期租金，可以做到，在土地全民所有制的条件下，把城市住房占用的土地级差地租转归代表人民利益的国家，为全体人民服务，从而根本消灭那种放任私商和投机购房占有原本属于国家和人民的级差地租的不公平现象。　　

其四，它有助于社会再生产遵循按比例发展的客观规律。实行“新住房租赁制”，由于居住者可以分期缴纳住房租金，这就可以不必为一次性支付昂贵的房价而压缩住房之外的消费开支，有助于全社会扩大有购买力的消费需求。而公有制控制的住房供给，不再以私人盈利为目的，而是以满足全体人民群众在满足住房基本需要、并且居住水平能根据社会生产力发展总体水平的提高而逐步改善为目的，同时，在实践上注意住房规格标准及其结构与收入结构的实际状况相适应，这就可以使住房建设真正拉动相关的一系列产业，促进市场总供给与总需求实现平衡，促进国民经济实现良性循环。　　

    其五，“新住房租赁制”不是回到传统的旧体制。传统的“福利分房体制”形式上也是租赁住房，也以公有制为基础，因而没有发生造成私商暴富、投资购房牟利和相关的腐败现象。但是，这种旧体制下的住房基本上属于企事业单位的所有制，一般按行政级别分房，租金差别小，住房管理缺乏灵活性，居住者缺少自由选择余地；由于撇开市场经济关系，租金带有福利性质，导致住房建设资金周转缓慢，再生产周期很长，住房改善比较困难。“新住房租赁制”，不再回到住房企事业单位的所有制，它要求使城市土地的全民所有权得到更好实现，实行住房土地的统一计划管理；要求住房租金纳入个人消费基金范畴，而不是福利的范畴，尽可能加快房屋建设资金的周转；要求综合考虑文化、教育事业、城市文明建设和生态发展，统一住房总体规划；要求有专门的覆盖全社会的住房租赁管理部门，实行社会化的住房租赁。显然，具体的“新住房租赁制”不应当凭主观随意设计，需要根据社会主义市场经济体制的新要求来建立，并通过实践来逐步健全完善。但是有一点是可以肯定的，它是针对现行“住宅私有体制”的弊病提出的，因而是住房制度深化改革的前进方向。　　

                向 “新住房租赁制”过渡具有现实可能性　　

从“住宅私有体制”向“新住房租赁制”过渡，具有必要性，因为只有实现这种过渡，才能根本改变上面指出的违反中国特色社会主义方向和阻碍科学发展的一系列问题。不可否认，过渡到新体制会遇到若干难题，但是，新生事物只有敢于克服困难才能发展起来。　　

第一，把住宅供给由私有制转化为公有制是能够办到的。在坚持社会主义基本经济制度的前提下发展住宅建筑公有制经济，这绝不意味者回到旧体制。我们必须把公有制与旧体制区分开来。公有制占主体地位是符合我国社会生产力发展客观要求的，这是“只有社会主义才能救中国”这个历史经验已经充分证明了的，公有制属于生产资料所有制范畴；旧体制是指国家依据对生产资料所有制和国民经济运行机制的认识程度制定的具体经济管理体制，它难免具有主观性。改革是社会主义制度的自我完善和发展；是为了纠正旧体制的主观性，形成与社会生产力发展客观要求的市场经济关系相结合，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制结构，形成公有制更有效的实现形式。这绝不意味者要改变公有制的主体地位，相反，一旦公有制的主体地位受到削弱，就必须纠正过来。在房地产业这个关系到广大人民群众居住权、又是与全民所有制的土地使用权紧密结合的经济领域，把住宅供给由私有制转化为公有制为主体是十分必要的，也是完全可以办到的。不能忘记，新中国推进生产资料私有制向公有制的转变，已有1956年对生产资料私有制进行社会主义改造取得伟大成功的历史经验。在实行社会主义市场经济条件下，这种转变的办法更多：可以建立公有资本控股的股份制房地产公司，将现有的房地产私人资本纳入公有资本控制的轨道；也可以将大型私人房地产公司直接收归国有。　　

第二，已经形成的大量私有住房转为公有的租赁房是必要的和可以办到的。国家规定国有土地使用权为70年，实际上这已经指明了住房所有权变私为公的必要性。须知70年之后，国家必定要收回土地所有权，这是土地所有权属于全民所有的客观要求；如果私人土地使用权无限延长，那么实际上就将土地共有权转化为私有权了。其实，国有土地使用权70年期满之后，那时出现问题只在于解决国家与某些高级住宅的住户私人之间房屋残值所有权的转移问题。既然那时要解决的问题如此简单而清晰，那么，要提前解决这种问题也是完全能够办到的。选择适当时机逐步将现有私有住房提前转为公有的租赁房，要解决的问题也不过是房屋残值的计算及其所有权的转移；只要贯彻等价交换的原则，这在技术上不会遇到不可逾越的困难。　　

第三，尽快按照新租赁制提供住房供给也是可以办到的。根据目前出现的一系列不良问题，从“住宅私有体制”向“新住房租赁制”的过渡期不宜拖得太久；因为由私商供房、私人购房的市场供求关系，存在时间越长、在房地产领域私有制占的比重越大，新产生的问题就越多，旧的问题也越难解决。尽管说，国家近期已经出台了抑制不合理需求、调整住房结构（增加保障房、公共租赁房比重）、完善土地出租、加强房产市场监督等措施，取得某些效果；但是，只要仍基本保留“住宅私有体制”，尤其是保留私商控制住房供给，现有的问题就难以得到根本治理。如果上述关于“新住房租赁制”的目标是正确的，那就有必要从现在起，尽快在推进住宅供给由私商控制转化为国有资本控制的同时，不再实行住房私有，而规定对新住户只搞租赁制，然后将现有私人住房逐步基本转为公有的租赁房。这里提出的问题是，这样的过渡是否会造成已有私人住房的居民不满？是否更会造成有条件购房群众的不满？回答是，对于已有私人住房的居民，只要明白转向“新住房租赁制”可以让绝大多数人实现“居者有其屋”，平等地享有全民所有土地的使用权；只要在操作上贯彻等价交换原则，使他们已购房产支付的价格能够收回，恐怕绝大多数人是会包支持态度的。对于大多数原先准备购房的人来说，只要能够早日获得符合收入条件的一定规格标准的住房，租赁房就不过是将一次性付款，转为分期付款，这对住房需求者反而是有利的，又何乐而不为？   　　

因此，笔者认为，从“住宅私有体制”转向“新住房租赁制”，不但是必要的，也是具有现实可能性的。　　

                                           2011．2．27　　

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