——有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其企业的所有权部分或全部归国家所有的企业，必须对全体公民公开其财务状况。对有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其所有权部分或全部归国家的企业，任何公民都有权利就国有财产的收益和增值情况提出询问、质疑和批评，上述机构和企业有义务回答公民的上述询问、质疑和批评;
——转让国家所有的任何企业所有权，都必须向全体人民公示。公告中必须说明转让了哪些企业的所有权、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方的详细情况;任何公民都有权就国家所有的企业所有权的转让情况向主管转让的机构和人员提出询问、质疑和批评，上述机构和人员有义务回答公民的上述询问、质疑和批评;
——转让国家所有的任何企业所有权，都必须经过同级人民代表大会的讨论和批准，并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见。任何公民就此类转让提出的异议，都必须提交同级人民代表大会讨论，讨论应涉及被转让所有权的企业、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方;
——出售国家所有的企业所有权的任何收入，都必须再投入企业中以形成新的国家对企业的所有权，只有在同级人民代表大会有决议专门指定了出售国家所有的企业所有权收入的用途时可以例外。
论国有资产运营公司
关键词：经营性国有财产;国有资金增殖;国有资产运营公司;国有资产监督管理委员会
在市场经济中，企业使用的国有财产如果不是由专门负责的机构或个人管理和经营，就可能导致重大的资源配置扭曲，使国有财产受到严重的损失。在中国目前的情况下，可以由专业的国有资产运营公司管理和运营企业使用的国有财产，以保证整个经济和国有财产使用上的高效率。本文简要地概述的就是笔者有关有效率的国有资产运营公司的设想。
一、对国有资产运营公司的需要
市场经济中的企业必须保证其使用的资金在经营周转中不亏损甚至增殖。这首先是因为市场经济中的企业通常都是赢利性的经济组织，而这种赢利性本身就意味着其使用的资金得到尽可能大的增值。更重要的是因为，可供企业经营使用的资金本身就是一种稀缺资源，企业的亏损会加剧经济中资金的稀缺，从而加剧产品供给上的困难，最终加剧人民在经济生活上的困难。这就要求任何有效率的市场经济体制和经济政策，都要保证管理企业的企业最高经营者有足够的动力使企业经营使用的资金不亏损并尽可能增殖。让国有资产运营公司来管理和经营企业使用的国有财产，归根结底是基于这样一种需要。
企业使用国有财产的最极端情况，是企业自有资金全部来源于国有资金的国有独资企业。负责这种企业的管理和经营的企业最高经营者，如国有独资工厂的厂长、国有独资公司的董事长或总经理，在企业经营中使用的当然不可能是归他自己所有的资金。企业私有的卫道士们通常都是基于国有企业经营者支配的不是他个人自己的资金这一点，断言国有企业的经营一定没有效率，一定会造成经营资金的严重亏损。不过，他们的这种断言，既没有严格理论分析的支持，也得不到经验事实的印证。
企业的最高经营者在经营企业时使用和支配的不是他个人自己的资金，这并不是国有企业独有的现象。即便是企业自有资金完全来自于私人的私有企业，往往也会有这种情况。私有企业的出资人也可能将自己的企业委托给没有向企业出资的职业经营者经营，现代的巨型股份公司更往往是由没向本公司出资入股的职业经营者经营的。这些私有的股份有限责任公司通常是股票上市的公司，其出资人股东人数众多而股权分散，股东们不直接参与企业的经营，企业的最高经营者董事长和总经理则通常都没有向自己经营的公司提供数额值得一提的资金。西方的主流经济学曾经作过严格的比较研究，认为这种由职业经营者经营的企业在资金赢利率上通常低于出资人自己经营的企业，但是那些由职业经营者经营的企业仍然通常不仅有正的利润，而且利润率也并不很低，往往足以弥补在资本市场上的筹资成本。
当代西方主流经济理论基于不对称信息所作的委托人—代理人理论分析，完全可以被照搬到将企业出资人视为委托人、企业经营者视为代理人的情况下。这样的理论分析已经足以说明促使企业经营者付出对出资人最优的努力的激励性报酬方案。大体上说来，这种激励最优努力的报酬方案具有相当简单的特征，这就是使企业的职业经营者的收入适当地随着企业投资总回报的增加而增加。我们还可以证明，这样的激励经营者的报酬方案，对于解决企业经营决策上所面临的其它一些问题，通常也是接近最优的。显然，这样的企业经营者最优报酬方案不仅适用于私营企业的职业经营者，也完全适用于国有和国有控股企业的最高经营者。
这样，从理论上说，在生产和销售产品的企业这个层次上，对大量使用国有资金的企业的最高经营者的激励并不存在什么根本性的问题，国有和国有控股企业应当可以获得不次于由职业经营者经营的私营企业的资金效益。而从实际的经验事实上看，中国、新加坡、法国甚至德国都有很多资金回报率相当高的国有和国有控股企业，它们以事实证明了国有和国有控股企业完全可以做到资金回报率不低于由职业经营者经营的私营企业。
上述的理论分析和经验事实都说明，在防止企业使用的国有资金亏损并令其增殖方面，主要的问题并不在于企业内部，而在企业外部，不在企业内部的企业经营者，而在企业外部是否有人足够好地履行了国有资金所有者的功能。
国有资金是全国人民的财产，但是全国人民不可能都来直接履行其所有者的权利。因此，国有资金所有者在企业外部的权利和职能，只能由具体的机构和个人代表全国人民来履行。在中国目前实行的这种市场经济体制中，代表全国人民履行国有资金所有者的权利和职能的应当是两个层次的机构，一个层次的机构就是国有资产运营公司，它是国有资金的直接支配人，而另一个层次的机构则是负责监管国有资产运营公司的政府机构国有资产监督管理委员会(国资委)。
在新加坡、法国和德国这样的有许多国有和国有控股企业的国家，大多数使用大量国有资金的企业通常都分别由政府的各个专业部门直接领导，有的国有控股企业甚至由政府的首脑直接参与管理。在经济改革之前，中国的国有企业也处于这样的管理体制之下。原则上说，直接领导国有企业的政府专业部门只要行为得当，也完全可能履行好国有资金所有者的权利和职能，使国有和国有控股企业有良好的资金回报。许多国家的实际经验已经证明了这一点。但是，由政府或其专业部门的领导直接支配和调度企业使用的国有资金可能导致许多严重的弊病，在中国目前的情况下不宜于普遍实行。
如果由政府或其专业部门的领导直接支配和调度企业使用的国有资金，而那些直接领导国有企业的政府专业部门又不是专门负责国有财产的保值增殖的，政府或其专业部门的这些领导就很有可能出于其政治的或专业管理的考虑而忽视国有资金增殖和防止国有资金亏损这方面的问题。而且政府或其专业部门的领导可能给予其直接领导的国有企业过多的优惠，妨碍它一视同仁地对待在其管理的领域中经营的私营企业。最重要的一点是，政府或其专业部门的领导人都是政府工作人员，按照政府向其工作人员发放薪酬的惯例，政府或其专业部门的领导人的个人收入、政府部门的经费和工作人员的收入，都不可能与其管理的国有资金的回报有很强的联系。长远来说，这不利于激励直接领导国有企业的那些政府工作人员采取尽可能增大国有资金回报的决策。
基于上述这些原因，又由于中国这个国家是如此之大，企业经营使用的国有资金是如此之多，支配国有资金的人使国有资金增殖的动力不足会给人民群众造成重大的损害，这都决定了中国应当将国有资金所有者在企业外部的权利和职能主要交给专业的国有资产运营公司来实施，这种公司的经费和其领导者的个人收入最终都应当正向地取决于其管理的国有资金的回报。只有那些只能由政府机构行使的国有资金所有者的权利和职能，才留给政府机构国有资产监督管理委员会(国资委)，它的主要任务就是对国有资产运营公司实行监管。
二、国有资产运营公司的法律定位
根据前边的论述，对经营性国有财产的管理和经营是一个由3个层次构成的完整体系：第一层是政府的监管机构，它根据法律规定，监督国有资产运营公司的运行，根据过去的经营业绩任免这种国有资产运营公司的负责人，将成功的国有企业负责人提拔为国有资产运营公司的负责人。政府的国有资产监督管理委员会应当担负的就是这样的职责;第二层是赢利性的经营机构国有资产运营公司，其唯一使命是管理和经营国有财产使其尽可能赢利，并按照自己的经营业绩获取机构和个人的报酬;第三层就是使用国有财产的企业，特别是国有企业。
国有资产运营公司所管理和经营的国有财产是经营性国有财产。用于生产或销售供出售用的物品的国有财产，为经营性国有财产。经营性国有财产中包括归政府所有的股权、证券等收益财产。经营性国有财产具有可交易性。除了有明文规定为政府对企业的补贴者外，政府投入任何企业的物品与资金都为经营性的国有财产。
为了实现市场经济运行的高效率，政府应当使政府机构与市场化经营完全分离，将所有的经营性国有财产都委托给进行生产或销售活动的企业使用，同时对使用国有财产的企业享有相应的所有者权益。政府对使用国有财产的企业享有的所有者权益表现为国家对企业的所有权。
为了真正做到政府机构与市场化经营完全分离，政府应当将所有的经营性国有财产都先委托给专门的国有资产运营公司，再由这种专门的国有资产运营公司将该财产委托给进行生产或销售活动的企业使用。政府对使用国有财产的企业的所有权，首先体现为政府对专门的国有资产运营公司的所有权，然后再由国有资产运营公司代表国家对使用国有财产的企业行使其所有权。国家对使用经营性国有财产的企业的一切权益和责任，都由相应的专门的国有资产运营公司承担。
国有资产运营公司是受公法管辖的独立的特殊经营机构，既不是政府机构，又不是普通的生产流通型企业，而以尽可能保存和增加其使用的国有财产的价值为唯一经营目标。国有资产运营公司掌握国有资本的最高支配权，在政府的国有资产监督管理委员会的严密监督下运行，享有下述权利：在不同企业之间分配和收回国有资本;任命使用国有财产的企业的经营管理者;支配国有财产收益中用于积累的部分;分享企业使用的国有财产的收益。国有财产经营机构的经费依据国家相应的法律法规，从其负责经营并交企业使用的国有财产的收益中按比例提取。
国有资产运营公司代表国家对企业行使其使用的国有财产的所有者的绝大多数权利。这些权利中包括：在公司法等有关企业的法律许可的范围内，享有全权支配和使用其所代管的国有财产，可以决定如何配置和使用其所代管的国有财产，决定用它如何投资，是否以及如何出租、出借其所代管的国有财产。对用其所代管的国有财产独资开办的企业，国有资产运营公司负责决定企业的开办和关闭、资本金与利润的使用和分配以及企业经营管理人员的任命和撤换;对用其所代管的国有财产参股的合伙企业和股份制企业，国有资产运营公司行使这部分股份的股东权利。
由于国有资产运营公司并不是普通的企业，而是代表国有财产所有者行使其在普通的企业之外的绝大多数权利和职能，国有资产运营公司就不可能是通常意义上的公司。与其说国有资产运营公司是一个股份公司，还不如说它更像当代市场经济中的投资基金。而每一个国有资产运营公司内部的核心，也确实应当是一个完全国有的基金。这就是说，任何一个国有资产运营公司都应当是某一个国有基金的外围机构。
这意味着，每一个国有资产运营公司的绝大部分股权都应当由相应的国有基金持有，该国有基金的管理人和管理机构也就是相应的国有资产运营公司的管理者和管理机构。国有资产运营公司与相应的国有基金的唯一差别在于，国有基金持有的全部财产都是国有财产，政府对国有基金享有单独排他的所有权;而国有资产运营公司可以是一个有限责任股份公司，其绝大多数股权只能由相应的国有基金持有，但是除此之外国有资产运营公司还可以有一些私人的小股东，这些小股东所持有的该国有资产运营公司的那一小部分股权，应当全部来自该国有资产运营公司给其过去成绩卓著的高级管理人员的股权和股票期权式的奖励。这也就是说，国有资产运营公司本质上就应当是一个国有基金，只是为了给予其管理人员足够的激励，需要给国有基金成绩卓著的高级管理人员股权和股票期权式的奖励，为了使这样的奖励不破坏国有基金的纯国有性质，才需要以国有基金为核心形成相应的国有资产运营公司，以该国有资产运营公司的股权和股票期权来对成绩卓著的国有基金高级管理人员进行奖励。
在这个基础上，应当以法律形式规定，专门经营国有财产的国有基金只能归国家所有，其创设和撤销仅由国家决定。禁止任何私人获得国有基金本身的所有权或股权。
尽管国有资产运营公司应当行使国有财产所有者在普通的企业之外的绝大多数权利和职能，但是它不应当拥有一般的财产所有者在普通的企业之外的所有权利和职能。这是因为国有资产运营公司也不是其持有和经营的国有财产的真正的所有者，而仅仅是国有财产所有者在普通的企业之外的代理人。原则上说，国有资产运营公司的管理人和经营者们也有可能侵占甚至抢夺由其代管的国有财产。为了防止国有资产运营公司的管理人和经营者们侵占国有财产，督促他们尽可能好地履行其保护和增加国有财产的职责，就必须有专职的政府机构来对国有资产运营公司进行监管。
因此，有大量经营性国有财产处于其管辖下的任何一级政府，都应当设立专职的政府机构国有资产监督管理委员会，以对经营性国有财产的使用和经营情况进行监管。国有资产监督管理委员会代表国家行使监督经营性国有财产的使用和在必要时最终收回国有财产的权利，其监督的主要对象是负责经营相应一级政府所管理的经营性国有财产的各个专业的国有资产运营公司。
国有资产监督管理委员会具有下述权力和职责：对经营性国有财产的使用情况进行监督，包括有权力和义务执行严格细密的财务和会计管理、审计和统计监督;最终收回对经营性国有财产的支配权，也就是撤换和惩处有故意侵害国有财产行为的国有资产运营公司负责人;规定经营性国有财产的财产收益(利润)以何种比例分配;按照上述规定的比例收取用于社会消费的那部分国有财产收益。这些用于社会消费的国有财产收益可以用于各种社会福利事业，如养老、教育补助、科技资助等等。国有资产运营公司负责人的个人收入、国有资产运营公司经费的提取办法、它与经营的国有财产的总回报的比例关系，都必须由政府的国有资产监督管理委员会发布规章统一规定。
为加强监管，国有资产运营公司与国有财产占资本某一比例以上的大型企业的总会计师或首席财务官，必须由政府的国有资产监督管理委员会任免。政府的国有资产监督管理委员会必须制定和公布规章制度，规定国有财产占自有资本何种比例以上、何种规模以上的企业，其总会计师或首席财务官必须由政府的国有资产监督管理委员会任免。总会计师或首席财务官独立于国有资产运营公司的首席经营者和企业的领导，只负责按照国家规定保证国有资产运营公司和企业的帐目准确、完整、清楚。国有资产运营公司和企业的任何造假账的行为、在总会计师或首席财务官主管的帐目体系之外进行的任何经营活动，皆为非法。
政府的国有资产监督管理委员会的主要职责之一是，按照规定的条件和程序选拔国有资产运营公司的负责人或撤销其职务。国有资产监督管理委员会应当依据事先统一规定并颁布的法律规章，在企业经营管理人员之间依据业绩进行的竞争中选拔国有资产运营公司的负责人，并任命业绩最好的前企业经营管理人员担任国有资产运营公司的负责人。这种选拔所依据的业绩是过去经营企业所获得的资金回报。这样的选拔标准意味着，只有曾经获得过大量的企业经营回报的专业经营管理人员才有资格担任国有资产运营公司的负责人。对于有效率地这样选拔公有财产代管人的具体做法，笔者在《混乱的经济学》一书的第六章第四节和《不许再卖》一书的第十七章第一节中都作过详细的论述。
另一方面，为了鼓励在国有财产的经营上作长远考虑，国有资产运营公司的负责人应当不受任何硬性的任期限制，可以一直担任其职务到按规定必须退休之日。不过，政府的国有资产监督管理委员会应当可以依据事先统一规定并颁布的法律规章，在有充分证据证明国有资产运营公司的负责人有故意损害国有财产的行为或对国有财产经管不善时，中途撤除其在国有资产运营公司中的经营管理职务。
政府的权力属于人民，国有财产归根结底是全体人民的财产。为体现全体人民对国有财产的最终所有权，任何一级政府的国有资产监督管理委员会都应当直接对该级政府的人民代表立法机构——人民代表大会负责，任何一级政府的国有资产监督管理委员会的负责人都应当由该级政府的人民代表大会选举任命。国有资产运营公司及相应的国有基金的设立、撤销、合并及由其所管理的国有财产的变动，由管辖该国有财产的政府中的人民代表立法机构人民代表大会讨论决定。此种决定必须以表决通过的法令规章形式正式公布。对于那些对该级政府管辖范围内的整个经济有重大影响的国有资产运营公司，其负责人也可以由该级政府的国有资产监督管理委员会提名，由该级政府的人民代表大会任命。
为了防止企业的重组和企业所有权的买卖造成国有财产的重大损失，使用国有财产的企业对外进行的任何股权投资或另外设立的任何独立核算单位，都必须报管理该国有财产的国有资产运营公司批准，并报相应的政府的国有资产监督管理委员会备案。在国有资产运营公司之间进行的国有财产产权交易(代管的企业所有权的交易)必须报告政府的国有资产监督管理委员会;在国有资产运营公司与私人或私营企业之间进行的任何产权交易(企业所有权的交易)都必须获得政府的国有资产监督管理委员会批准。
同样是为了保证全体人民对国有财产的最终所有权不受侵犯，应当以法律条文的形式规定，国有独资企业所有权的任何转让、对企业的国有股权的任何转让，都必须首先报请相应的政府的国有资产监督管理委员会批准。转让国家所有的任何企业所有权，包括转让国家所有的对任何企业的股权，其金额大到超过大型企业资本金数额以上者，必须经过相应级别政府中的人民代表立法机构人民代表大会的讨论和批准，并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见，在转让完成后向人民代表立法机构报告转让结果。
对于任何国有资产运营公司，当然也应当适用以下各项适用于任何经营性国有财产的规章制度：
——有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其企业的所有权部分或全部归国家所有的企业，必须对全体公民公开其财务状况。对有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其所有权部分或全部归国家的企业，任何公民都有权利就国有财产的收益和增值情况提出询问、质疑和批评，上述机构和企业有义务回答公民的上述询问、质疑和批评;
——转让国家所有的任何企业所有权，都必须向全体人民公示。公告中必须说明转让了哪些企业的所有权、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方的详细情况;任何公民都有权就国家所有的企业所有权的转让情况向主管转让的机构和人员提出询问、质疑和批评，上述机构和人员有义务回答公民的上述询问、质疑和批评;
——转让国家所有的任何企业所有权，都必须经过同级人民代表大会的讨论和批准，并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见。任何公民就此类转让提出的异议，都必须提交同级人民代表大会讨论，讨论应涉及被转让所有权的企业、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方;
——出售国家所有的企业所有权的任何收入，都必须再投入企业中以形成新的国家对企业的所有权，只有在同级人民代表大会有决议专门指定了出售国家所有的企业所有权收入的用途时可以例外。
参 考 文 献
左大培：《混乱的经济学——经济学到底教给了我们什么?》，石油工业出版社，2002年5
月北京第1版
左大培：《不许再卖——揭穿企业“改制”的神话》，中国财政经济出版社，2006年7月
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