简论“政资分开”
何干强
本文是南京财经大学何干强教授11月13日在“深化国企改革对策研究”研讨会上的发言。
党的十六届四中全会提出，加强党的执政能力建设，要“坚持社会主义市场经济的改革方向”，“坚决破除一切妨碍发展的观念和体制机制弊端”。就促进国有经济巩固和发展而言，一个很重要的问题就是，要下决心深化管理体制改革， 把“政企分开、产权明晰，权责分明、管理科学”的方针落到实处，真正促使国有独资、控股企业成为能够应对市场竞争，实现保值增值的法人主体。而就国有资本所有者与国有企业的关系而言，首要的是破除阻碍“政企分开”的体制弊端。实践已经表明，“政资分开”是实现“政企分开”的前提条件。
所谓“政资分开”，是指在国家管理机构中，作为国有资本的所有者代表机构和社会行政管理机构在职能上分开，政府机构不再一身而二任，即同时兼任国有资本所有者职能和社会行政管理职能。这样分开后，才能真正改变多个“婆婆”管理国有独资企业、国有控股企业的状况，才能有一个专职机构，从人财物统一管理的角度，管理好国有资本的投资、参股，改变所谓国有资本所有者“缺位”的弊病，实现国有资本产权关系人格化。本文暂不讨论国有资本分级关系，仅要就现存地方政府国资委的管理体制改革，谈点个人看法。
应当说地方政府设立国资委，这朝“政资分开”迈开了重要的一步，是符合社会主义市场经济体制改革的方向的，但是，从实践的情况看，也应当承认，这在一定程度上还只是形式上的进步，在实质内容上，离开国有资本产权关系人格化的要求，还有较大距离。如果看不到这种差距，认为现有地方国资委已经名副其实了，那么面对国有企业依然存在的困境，就会产生错觉，以为政资分开后，政企分开仍然是无法消除的，因而搞活国企是不可能的，从而就会在“一卖了之”私有化行为面前，感到束手无策。
为什么说现在地方国资委在管理体制上还需要进一步改革呢？这是因为，它尚未真正成为一个在实质内容上能够充当全民所有制的生产资料所有权的代表机构。现有的地方国资委仍然存在的缺陷是：
——从组成人员来看，一般都是由地方党政主要负责人担任国资委的主要负责人，初看起来，这体现了党政领导对国有资本管理的高度重视；但是，从资本运营管理来看，党政主要负责人的一身而二任，不能适应经济全球化和现代市场经济这种外部环境提出的客观要求。国有资本要适应国际化的市场竞争，要实现国有资本的良性循环、周转，保值增值，必须有专业的经济工来管理操作。
——从国有资本的财务管理来看，现在地方国资委的财务管理一般都放在政府财务部门兼管；但是，资本运营的财务管理和政府行政职能的财务管理，两者在管理目的和方式上都是有区别的，前者重资本的合理投入和产出效益，而后者重财税的收支和分配，两者需要的经济管理人才在专业上是有分工差别的。我们在调研中发现，目前，一些地方政府管理部门一般不公布国有资本的价值数额，这种状况的存在，或者是对这关系人民物质利益的资本总额心中无数，或者是看轻这个统计数据，或者是缺乏对它的专门统计。
仅从上述两点缺陷来看，也说明现有的地方国资委还不能称职地履行国有资本所有权代表机构的职能。这也是在普通老百姓都已看出国有资本明显流失的情况下，地方国资委却似乎无能为力、无所作为的重要原因之一。
马克思主义的实践辩证法认为，问题与解决问题的手段同时产生，事物在前进过程内生的问题中，蕴藏着解决问题的方法。从上述国资委存在的问题中，我们可以看出，要促成政资分开，使国资委真正成为能操作运营经营性国有资本的所有权代表机构，有必要做以下几点管理体制上改革。
1、国资委机构主要负责人应由专职人员来担任。在国资委尚未隶属于人民代表大会管辖之前，其主要负责人有必要像法院、检察院的负责人那样由人大任命。这是因为国资委关系到巩固社会主义经济基础，因而很有必要提高其政治地位。主要负责人的遴选标准，除了立党为公，执政为民的思想政治素质要求之外，应由至少懂得资本运作，具有现代经济管理的专家来担任。
2、国资委对国有独资、控股企业实行职能资本控制权管理。国资委有权通过人才市场机制选拔专家，并直接任命企业重要负责人，实行对企业国有资本营运的控制和监督；并在完善职能资本控制权管理职能的过程中，把这种控制、监督与加强党的领导统一起来；由于党的工作重心就是社会主义经济建设，因此这种统一是具有现实可能性的。
3、国资委必须有独立的财务核算机构。应弄清管辖范围的国有资本全部家底，并定期向社会公布。将国有独资、国有控股、国有参股的国有资本数额和定期增值程度分类统计。
4、国资委实行决策权利和承担责任相对应。国资委有权直接做出所管辖的国有资本投资决策，同时在决策中实行“项目记名投票责任制”，即投资项目营利，投赞成票者有适当的奖励，反对者则不享受；投资失误或造成损失，投票赞成者必须承担决策失误责任，承担必要的经济处罚，而投票反对者则不承担责任，从而形成对国资委决策层的激励机制。
5、地方政府党政负责人代表人民履行对国资委的监督。他们不直接参预国资委投资决策和日常管理，但是在人民代表大会尚未成为国资委的直属领导机构的条件下，他们有必要定期听取国资委的工作报告，从而代表人民对国资委实行必要的日常监督。
以上措施是从理论角度提出的，在操作实践上难免遇到新的矛盾，但是科学理论是正确实践的先导，理论上说得通，实践上就可以减少盲目性。公有制与市场经济的结合，核心在于生产资料所有权关系和市场关系的有机结合，而国资委机构的改革与完善，正是实现这种有机结合的关键性环节。
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