论土地非要素功能的剥离

论土地非要素功能的剥离

内容提要：农村土地集体所有制承载着政治、社会保障的重负，这是历史的必然，但是随着经济的发展，农业已降为国民经济的次要方面;土地也已从主要生产资料逐步降为次要地位;土地价值在固定资产价值中的比重也日渐下降;所以土地已不必要作为集体所有以保证公有制的主体地位。均分土地的承包权益与经济发展必然引发与《土地承包法》稳定土地承包权的矛盾；土地作为农民的最后保障，是对应于上一世纪六、七十年代城镇社会保障制度的，一方面，土地的保障功能低下，另一方面，新型社会保障制度的建立健全必将涵盖农村;所以将土地做为最后保障也是不必要的。这些附加在土地上的负担的剥离，是进行农村土地制度创新的前提。

关键词：土地功能　　政治　　社会保障　　剥离

作　者：陈以文　　福建省福清市委党校高级讲师（邮编：350300）

农业发展遭遇现行农村土地制度的内在缺陷和深层矛盾，土地制度创新迫在眉睫，综观学界对此问题的认识，笔者以为进行农村土地制度的创新，首先必须把土地从重重重负下解放出来，还土地生产要素本来面目，才能在此基础上有所创新、发展。

一

土地作为农业最基本的生产资料，在农业人口占大多数的中国负重是必然的，土地负担的非生产要素功能有：

第一，土地的政治功能。

“普天之下莫非王土”，土地首先是国土，没有土地国家无从建立，这是“寸土必争”的终极根源，也因此土地必然负有政治职责，若从这个意义上说土地只能是国家所有。

而我国农村土地集体所有制所担负的政治功能更重，因为这是社会主义国家必须建立在生产资料公有制基础上的主要承载体之一。

在上一世纪五十年代，现代工业仅占整个社会生产的百分之十左右，而农业则占到百分之八十以上，因此，从官僚没收来的和从民族资本改造来的工商业资本在社会总资产中所占的比例不可能占有较高的比重。以一九五二年国民收入结构为例，当时国营经济占19.1%，合作社经济占1.5%，公私合营经济占0.7%，个体经济占71.8%，资本主义经济占6.9%，因此无论从哪个角度计算，均达不到公有制占统治地位的要求。

根据马克思主义经济基础决定上层建筑的理论，社会主义生产关系决定上层建筑的社会主义性质，那么建设社会主义公有制经济只能在农业中作文章，这样土地集体所有制的出现就在所难免，事实上经过“一化三改”到一九五六年，在国民收入结构上，合作社经济达53.4%，国营经济达32.2%，公私合营经济达7.3%，而个体经济相应地降到7.1%，在这里我们可以明显地看到如果仅进行对民族资本主义工商业的改造，公有制经济所占份额的上升仍然是有限的，只有同时进行对个体农业的改造，才使得公有制经济占据了统治地位。换句话说，农村土地集体所有制的确立，实际上是社会主义经济制度确立的关键环节。土地集体所有承载着社会主义性质的重负。

第二，土地的社会保障功能。

土地集体所有制形成之后，一直到一九七八年的承包制出现，循着从小集体到大集体的路径发展，承包制及其后的双层经营体制，在肯定土地集体所有的基础上，考虑了家庭经营的优势，使农民的生产积极性空前高涨，引发了波及整个中国经济的改革浪潮。但是土地制度的创新也陷入了泥潭中。集体土地所有制赋予村庄内每一个合法成员平等地拥有村属土地的权利（周其仁，刘守英，1988），由于这种成员权的存在，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利。所以农户生来享有一份土地承包权至死才变，这种与生俱来的性质使人无法不将其当作最后的屏障。

土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，并且既使他们在城里没有找到工作或工作不稳定，他还可以回到当地耕种自己的土地（姚洋，1999）。

在背负这两方面重负的情况下，为本身就步履维艰的土地制度改革设置了更多的障碍，土地制度的创新自然是难上加难。

二

作为社会主义经济基础的土地集体所有制还有存在的必要吗？答案是否定的。

(一)      .现代工商业已占据国民经济主要方面，农业已降为次要方面并将继续下降。

在2006年国内生产总值中，第一产业增加值仅24700亿元，占11.8%，第二、三产业增加值占88.2%，表明我国早已从农业国转变为工业国，上一世纪五十年代农业，尤其是传统农业占主要方面的状况早已改变，如果还恪守着当时的观念，一定要将农业中的土地集聚成集体所有，才能在生产资料上公有制占主体，无疑是过时的。

从表一更可清楚地看出，1978年十一届三中以后，我国农业所占份额有一个从升到降的过程，到八十年代末达到高峰，这是承包制及其后乡镇企业发展的缩影，但九十年代后，农业所占份额逐渐下降，一九九二年与二00二年对比，十年下降十个百分点，这一速度也是惊人的，而今后，在全面建设小康社会的进程中，农业所占份额降至百分十以下，估计不用几年内便可以达到。因此，将农业中的生产资料――土地再做为公有制的防线，已没有什么意义。

表一：第一产业下降趋势①

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：亿元%

(二)      土地已从农业的主要生产资料，降为主要生产资料之一，并将逐步蜕化到次要地位。

在我们确立农村集体所有制时，土地是农业的主要甚至是唯一的生产资料。当时农业完全依赖手工劳动，手工工具价值低廉，肥料也仍是传统的农家肥，比如说1957年化肥施用量仅37.3万吨，农村用电量1.4亿千瓦，农业机械总动力12.1亿瓦特，大中型拖拉机14674台，汽车4084辆。所以土地在农业生产中的地位是垄断性的，将土地集体化、农业的集体所有制就确立，但是今天，情况已发生了翻天覆地的变化，随着农业现代化水平的逐步提高，一九七九年机耕地已占全部耕地面积的42.4%，②机器在农业上的使用已日渐普及，表二可以看到，在耕地面积日益减少的情况下，农业中的装备水平日渐提升，对农户而言，占有一定的农业机械是比占有一定量土地更为重要的生产资料，一眼机电井，一台手扶拖拉机对于农户来说完全可以养活一家人，更不用说载重汽车了。对比1957年各项指标增幅均在10至20倍，而从1999年算起，各项指标的年均增幅均达10%以上（除大中型拖拉机以外），若照此速度，1996年至今又将近翻了一番（因无此后年度的统计资料，只有以此法推算）。因此，随着现代化进程的加快，可以预见不久的将来，土地将退出主要生产资料的地位。

表二：农业装备水平提高情况③

(三).从价值量的角度看，土地价值与其他固定资产的价值比日益下降。

在上一世纪五十年代，全社会固定资产量很小，所以土地的价值就十分庞大，而今天，全中国耕地价值达7000亿美元（罗伊•普罗斯特曼，2003），这一数值大约相当于2003年我国全社会固定资产投资额。表三显示了十年来固定资产投资情况。从中可以看出，我国固定资产已十分庞大，土地的价值在其中不过是九牛一毛，既使从农业角度看，虽然在固定资产投资中农业所占不足3%，但累积起来也有相当数量，这也从另一个角度印证了上面说的土地只是农业生产资料之一的观点。

表三：固定资产投资情况④

                        单位：亿元%

因此，农业在国民经济中已是次要产业；土地也已非农业中唯一的生产资料；整个社会固定资产价值已远远大于土地，在这样的条件下，坚持农村土地集体所有制从而来巩固公有制的主体地位还有必要吗？

三

集体土地的成员权与其社会保障功能是与相关法律及常理相悖的。

第一，集体土地成员权与《土地承包法》的矛盾。

十一届三中全会以后，农村土地政策发生重大变化，1983年中共中央《关于印发农村经济政策的若干问题的通知》肯定了包产、包干到户，至83年底，家庭承包经营的土地面积达到耕地总面积的97%，1984年规定承包期15年以上，1993年又进一步规定在原定的承包期到期的，再延长30年不变，2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》更将稳定承包作为立法主旨。但是由于土地承包原则是“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”，即人人天生享有平等的承包土地权利，这种与生俱来的平等权却包涵着与生俱来的矛盾：

1.人口变动与稳定承包权关系的矛盾，这是内生的矛盾。

生老病死是不可抗拒的自然规律，当一个集体经济组织内出生一人时，这一人也必然要求平分一份承包地，如果此时恰好死亡一人，将这一人的承包地转给新生的人就可以了。但是这种“以生顶死”的事不是都那么恰好的，所以要保证人人平等享有承包权，就必然要进行“小调整”，这与长期稳定的承包权益是矛盾的。

2.经济发展与稳定承包权的矛盾。

首先，经济发展必须要有土地支撑。1987――2001年全国非农建设占用了3394.6亩耕地，按现有经济发展速度估计，2000年至2030年的30年间占用的耕地将达到5450万亩（韩俊，2003）。排除为了谋取耕地“农转非”而滥用耕地因素外，根本上还是因为工业化、城市化所必然引起的对土地的需求，毕竟工厂是建立在地上的，城市也是建在地上的，耕地的占用必然引起承包关系的改变。

其次，全面建设小康社会的奋斗目标必然要求农村城镇化、农业现代化，势必减少农业人口，而这一“农转非”的过程，必然要求调整土地承包关系。周天勇认为10年后城镇就业人口和劳动力比例将达50%，20年后将达65%（2003）。也就是说这二十年将有30%的农村人口转移到城市，那么这些人的土地承包关系必定要进行调整。

再次，实施环境保护、可持续发展战略，必然要求土地进行调整。“公地悲剧”、土地的过度开发等，造成了土地资源的严重破坏、环境的恶化等危害，必须及时纠正。几年来我国已在退耕还草、退耕还林、退耕还湖等方面做了一定工作，取得一定成效。如二00三年退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退耕还湖0.09万公顷，生态退耕已成为当年耕地面积减少的主要因素，今后这一工作力度还会进一步加大，那么因此而进行的土地调整也就是必然的了。

此外，土地利用规划的调整等外部因素，也还会使原有的承包关系变更。因此稳定与调整的矛盾存在是必然的，也正因此，在实践中，实际上“小调整”是不断的，“大调整”（即将原承包土地全部退还集体，然后再重新进行分配）也在不时地进行。李平在安徽和山东实地考察了农民是否拥有长期稳定的土地使用权问题时他们发现，相当比例的农民并不清楚自己承包的土地能使用多久，因为“大调整”一般每3年至6年进行一次，“小调整”更不用说了（1994）。

第二.集体土地成员权产生的其他矛盾。

人人平等享有承包土地的权利也带来一系列新的矛盾。比如，根据这种权利，农民为了多获得承包地，就有无限制生育的要求，因为多生一个就多一份承包地，多生二个就多二份承包地，所以这种权利带来的是鼓励增加人口的倾向，但是在将计划生育做为基本国策的中国，这无疑是一对矛盾，即这种成员权与人口增长有计划的矛盾，张新光（2003）分析了平分土地对于刺激农村人口增长的诱惑作用：“为农民超生、偷生、抢生和加速分家析户以及侵占集体土地扩建宅基地等诸多农民的非理性行为提供了选择空间。”再如，根据这种权利，人一生下来就有了“天赋资源权”，而这一点只在农村集体经济组织中才有这一“特权”，由此带来整个社会的不平等，众所周知城镇公民（或曰非农人口）没有这一权利，不仅是全民所有制下的，就是城镇集体所有制（这种所有制与农村集体所有制应该是一样的吧？）也无此特权，所以人们将这一“特权”做为农村没有生活保障而补给农户的“最低生活保障”即赋予了土地社会保障的功能，这一点留待下节讨论，这里需指出的是这种成员权引发了社会不公问题。

诸如这些矛盾，必然导致《土地承包法》的推翻，因为无论是内生还是外生的因素都对“稳定”土地承包关系构成了威胁，事实上，土地承包关系是难以稳定的。

四

土地是农民最后的生活保障，即是说农民在城里打不成工了，还可以回到家乡，在承包地上劳动以获得生活资料；土地是农民最低的生活保障，即是说依靠在承包地上的劳动获得最基本的生活资料，无论何种提法都说明土地承包关系对农民至关重要。土地的社会保障功能由此而来。

我国社会保障制度长期以城镇居民为主，农民较少受惠于国家社会保障制度。近年来新型社会保障制度的建立，农村也落后于城市，但是并非国家没有考虑农村社会保障问题，首先是从农村中转移来的农民工的社会保障问题。现有一亿左右的农民工的社会保障根据国家的要求是与城镇工人一样的，但是问题在于一是个体、私营企业主不积极，因为增加其成本开支；二是机关、事业单位雇佣的农民工未将其社会保障列入预算；三是农民工自己也只考虑眼前有钱拿就行，拿去交社会保险谁也不愿意；四是农民工流动性太大，管理等成本较高，社会保障部门还主要着眼于对城镇社会保障的完善健全上，所以造成农民工失保，但是国家既已要求建立农民工的社会保障，这些只是工作中的问题，这一问题的解决我想是指日可待的。其次是农村中的社会保障问题，国家已开始在农村中建立与城镇居民一样的最低生活保障制度，从1997年开始，中国部分有条件的省市逐步建立了农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》，以法律形式将农民纳入社会保障的范围。目前全国有2000多个县级行政机构建立了农村最低生活保障制度，保障对象985万人，约占农村贫困人口总数的42％。这项工作在全国将逐步普及，最终建立与城市相同的最低生活保障制度。

在2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议上首次明确提出，将积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。根据会议透露的信息，明年中国政府除提出将积极推进现代农业建设外，特别要求明年要继续增加财政对农业和农村的投入，加快发展农村社会事业。引人瞩目的一句话是：“积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。”

此外，农村卫生医疗等保障制度也正在着手建立，如农村基本医疗保险——一种新型的合作医疗制度,从2003年试点至今，新型农村合作医疗已经取得了很大的成果，2006年1月卫生部等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》（以下简称《通知》）更是为新型农村合作医疗的进一步发展起到了重大的推动作用，中央和地方财政加大了支持力度，并且明确提出了2008年新型农村合作医疗在全国基本推行,所以今后农村的社会保障问题是会得到解决的，将土地做为社会保障的“最后保险”是不必要的。

农民工找不到工作再回农村种地以维持生计这种论调其实更是不值一驳。不用说一个多年在城里务工的农民回到田里还会不会种地的问题，即使有回乡的农民，也只是个别现象，毕竟农民市民化、农村城镇化和我国工业化的发展浪潮是阻挡不住的。农民转移为现代产业工人是历史的必然。这种以偶然性取代必然性的论法无需我们去关注。

如果从“天赋资源权”的角度看，农村集体经济组织内每出生一人就天然享有一份土地的权利，说明我国的社会保障政策是重视农民而轻视“非农”人口的，如果说福利国家“从摇篮到坟墓”的社会保障政策与我国的社会保障制度还有天壤之别的话，我国的农村却早已实现了这个目标！虽然有学者提出“如果以土地换社会保障，农民千千万万次要求收回土地”，对土地与社会保障（其实是农民的社会保障与城镇居民的社会保障）的差距有着深刻的批判，但反过来看，城镇居民又有多少社会保障？如果土地作为一种保障，农村居民生来就有，可是城镇居民生来有什么？如果土地做为一种保障，农村居民生来人人都有，可是城镇居民的最低生活保障只有一些人才有。即只有家庭生活极度困难的人才有，其他普遍没有。婴儿谁都知道没有劳动能力，却分给生产资料――土地给他，假如这作为最低生活保障，按城里的做法也只有困难（甚至是特困）家庭才有，不能人人有份！

土地究竟有多大保障能力？二00六年我国人均耕地已降到0.093公顷（约1.39亩），比1996年农业普查时的0.106公顷（1.59亩）减少0.013公顷。这样的人均耕地水平，能够有多少保障能力呢？罗伊•普罗斯特曼（2003）测算出每公顷耕地价值约为5000美元。根据不同的贴现率，30年净现值相当于所有权的70%－95%，而净现值主要体现在前端时期。因此30年土地使用权拥有者应该得到70%－95%，所有者得到5%－25%，但是，由于现行土地政策在实践中造成层层对土地盘剥，到农民手上所剩无几。韩俊（2003）指出：“现在国家每征一亩地，铁路、公路给农民的补偿是5000－8000元，我们现在一些重大基础设施建设，征地款都没有打足，有的地方就讲一亩地2000块钱，有的甚至一分钱也不要，由地方来补偿农民。实际上地方根本无力补偿农民。工商业用地对农民的补偿一般是2－3万元钱（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费），发达地区是3－5万元钱，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里之后如何分配又是一个很尖锐的问题。真正到农民手中的土地被征补偿，一般在二千到二万之间，这又够对失地农民多大的保障呢？其实，专家们早就指出，从建国到改革开放前，我们利用工农业产品剪刀差从农民手中拿走了三千亿左右，而从改革开放后通过低价从农民那里征地，然后高价出售，从农民手上拿走了二万多亿！所以说现在财政是在“吃地皮”。真正给予农民的补偿非常有限。大家普遍认为必须减少中间截留，提高对农民的补偿标准，但是即使是中间不截留一分钱，按罗伊•普罗斯特曼的标准如数补偿给失地农民，每个农民不过四万元左右，这也是土地对农民最高的保障水平了。假设一个人一出生分得1公顷承包地，而后被征用，获得补偿四万元(这是最高的保障水平)，以这一人生存70年计，其每月的补偿（或者说保障）不足50元（若加上利息，50元多一些）。这就是农地对农民的最高补偿水平，但是这种情况出现的概率是较小的，不是每个农户都会得到的。更多的情况是，一个集体经济组织内出生一个人，分得承包地后，由其家长代为耕种，以其劳动所得做为生活保障，其实在这里，承包地对于他的实际意义是租用土地的租金和承包费或其他税费的差额，即是说他的保障＝租金－承包费。在承包费极低甚至为零的地方，保障＝租金。那么1.4亩地的租金又有多少呢？

 “安徽省是人均土地仅有半亩多点的省份，又是一个农民外出打工的大省，即使在这样一个土地资源匮乏的省份，土地撂荒仍然令人吃惊。针对这个问题，安徽省滁州市定远县委政策研究室对该县九个乡镇搞了一个调查。结果发现：9个乡镇有弃耕现象的村达107个，占村庄总数的95.2%，平均每乡弃耕土地达3872亩，最高的达9520亩，有些乡村甚至全部抛荒，呈现出弃耕比重大，范围广、蔓延扩大之势。安庆市宿松县下仓镇南赛村全村土地1886亩，已有三分之一抛荒，农技村全村1200亩土地约有300多亩撂荒。定远县卜店乡大庙村韩井荣一家9口人都在厦门打工。二轮承包时又回来要了17亩地，现在这些全部荒着。张桥乡三官村周文龙在镇上教书，家人在镇上做生意，也回村承包30亩地，弃之不耕。定远县连江镇的红旗、天塘两村有800多人在外打工经商，弃耕1035亩。⑤说明这些抛荒地出租的租金收入趋向于零。有些地方甚至出现了倒贴税费的现象，即承包地给你种，税费仍由承包者交的现象。

河南省唐河县，将外出经商打工或撂荒农户的土地集中反租回来，以每亩100元的价格倒包给有经营能力、科技意识强的种田大户。⑥及东海县与上海福缘食品有限公司以每亩180元的价格从农民手中流转土地，建立农庄,还有一些“股田制“的实践，这些现象说明土地租金每亩从一、二百元到没有之间，这百把元钱有何保障能力？

最后由土地带来的收入在农民收入结构中的比重日趋下降。据对31个省市区6.8万个农户的抽样调查，2003年前三季度农民现金收入1721元（其中工资收入578元，外出劳务收入181元），土地的产出收入在农民收入中的主体地位日益被工资性劳务收入等所取代。事实上仅靠人均1.4亩耕地是不可能实现小康生活的。这是谁都知道的常识。

土地这么一点微弱的社会保障功能，完全可以在完善社会保障制度时加以剥离。

第一.可以将新增人口纳入统一的社会保障体系，即农村新增人口享受与城市新增人口一样的社会保障，以此切断新增人口对承包地的重新瓜分。这样既可以稳定承包关系，又可以逐步建成统一的社会保障体系。当这些新增人口成长为新增劳动力时，也就是城乡统一的社会保障制度建立之时。事实上当城乡二元的户籍制度打破时，已在城镇就业的农民工的子女，所享受到的社会保障与城市工人的子女是一样的。所以对这些新增人口分配给承包地，反而是“超国民待遇”。

第二.农民工失保问题的。农民工失保问题本身就是健全完善社会保障制度的题中应有之义。所以加大工作力度，尽快落实解决这一问题是各级政府应尽的职责。

   第三.根据《中华人民共和国物权法》四十二条规定“ 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

    被征地农民的社会保障费用的确保,将使得被征地农民享受到与城市人口一样的社会保障。

第四.农村最低生活保障制度与城市低保制度的统一问题。虽然农村低保工作刚起步，但是相信不用多久，城乡统一的最低生活保障制度必将建立。至此，社会保障将不再成为附加在土地上的一项功能。

将土地集体所有当做社会主义制度的基础在今天已失去其存在的意义，将土地做为农民最后的社会保障是对应于上一世纪六、七十年代的城镇社会保障，今天我们建立统一的社会保障制度，也已不必考虑其社会保障功能。所以，这些附加在土地上的负担可以剥离，土地也应轻装上阵了。

注：

①：本表据国家统计局各年度统计公报计算。由于统计口径变化，1986年前为工农业总产值，后为国民（内）生产总值。2000年第一产业值为测算数。

②本表据1979年国家统计局统计公报

③国家统计局各年度统计公报

④本表据国家统计局相关年度统计公报计算得出

⑤引自《中国经济时报》2001年2月14日文

⑥引自《中国经济时报》2001年3月23日7版

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