周平海：村民自治组织被动维权现象探析
2007-10-16 ：周平海 来源：三农中国
内容摘要：本文着重分析了村委会在维护农民权益中的现状和特征，提出村民自治组织被动维权的观点。现实种种现象凸现出当前村委会维权能力差且存在维权中侵权现象，所能发挥的作用微弱，这主要是基于村民自治组织成员知识、能力、精力和责任心不够，以及人员流动频繁外出打工村民增多异地维权艰难维权成本高昂等原因所致，村民也并不对村委会维权抱有很大的期望。要保护农民权益，首先平等地给每个农村每个农民以同样的机会，加大对农村的投入不断发展农村经济，提高农村现代化水平，同时建立必要的监督和农村建设决策制度，严防组织侵权行为发生，并发展农村文化，提高农村政治文明，维护农民共同权益。
关键词： 村民自治组织; 权益维护; 被动行为
村民委员会作为基层群众性自治组织，从村民委员会组织法的角度看，其主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等，【1】以保证农村的经济发展、社会稳定。当前由于我国各种民间组织发展的不平衡性，特别是在广大落后地区各种民间组织发展还相当滞后，本文所指的自治组织主要指村民委员会（以下简称“村委会”）。
村民委员会一般由三至七人组成，根据实际需要可以下设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，实际工作中村民委员会成员（以下简称“村干部”）大多身兼数职，虽然内部分工明确，但是他们合作大于分工，许多地方都推行了村干部“包组”制，即每一个村干部负责协调一到几个村民小组的工作。生活中，每一个村民都往往习惯于选择自己信任的村干部来解决现实中的困难。在我国农民传统的思维和视角中,村委会是一级“政府”，而非真正意义上的基层自治组织。虽然法律上对村委会的设立、成员的产生、任期、职责都有明确的规定，村委会一经选举产生就具有合法性、稳定性，但是由于多种原因使得村委会变动的情况依然存在。以Y县为例，在抽样对8个乡镇163个村的调查中，最近一届村委会班子诞生以来，发生干部变动的村有65个，占村总数的39.8％，共计变动78人，约占村干部人数的10.6％.村委会成员变动原因主要是报酬低待遇差而外出打工、自主创业和工作免职三种，其次是违法处理、意外死亡、招工招干等。这种组织的形式虽然相对松散，村干部对自己并不抱很大的希望，工作热情有限，但村委会在农村生活中仍然发挥较大的作用，村民对村干部仍然寄予一定的期望与要求，在涉及侵权纠纷、维护农民合法权益事件中，村民还是希望村委会仍然能起作用。
一、村民自治组织维护农民权益的表现形式
从总体上说，村民委员会以“家长”的角色出现在村民的生活中，维护或者“努力维护”村民公平享受权利，实现机会、待遇、物资分配上“均衡”或者“相对公平”，让每一个村民认可或在可接受的范围之内享有平等权益。在广大经济欠发达的农村地区，村民参与山场、土地、企业的收益分配机会很少。因此，村级自治组织在保护农民权益方面的机会少。但作为最基层的一级组织，工作涉及到方方面面千家万户，在对上、对外、对内的交往中，侵权与维权的矛盾运动也常常遇到。根据村委会的不同态度和表现，大致可以概况为以下几种情况。
1、理性维权。主要是指村民自治组织能够及时有效而且合乎理性地处理侵权纠纷，这种情况一般是及时制止权益侵害行为的继续，要求侵害方返还原物或者恢复原状，比如毁坏庄稼、侵占或损害财产等行为。不过这种情况一般不需要村委会出面干预，村民双方之间可以自行协商，或者在稍有威望的第三者参与的情况下也可以自行解决。理性维权只有在双方对抗强烈时才需要村委会运用，现实生活中的理性维权多表现为保护农民的原有合法权益不受侵犯，或者说是农民权益的一种保护。
2、象征性维权。或者说适度性维权，主要是指在村民之间发生纠纷涉及到权益受损，要求对方给予适当补偿，这种权益维护可以看作是一种象征性的行为，主要从道义上给予支持，而非强调经济、物资上的等额赔偿，比如人身伤害、婚姻纠纷时，这种伤害往往难以量化，有时甚至难以评判是非，即所谓“清官难断家务事”的那种，自治组织都是依据地方风俗和传统习惯来进行调解。一般说来，其调解的幅度不大，如果涉及资金补偿，这种经济补偿的标准一般比较低，比如劣质农资造成的庄稼减收绝收等；调解范围也比较小，涉及面一般比较窄，局限性比较大。从其效力看，越在小范围之内，他们越容易发挥作用，范围越大发挥作用的空间和可能性越小。
3、无奈性维权。在村民维权活动中，村委会表现出爱莫能助、无可奈何，而任其凭借其他社会力量表达维权主张的一种行为。当前，随着改革开放扩大，农民外出打工增多人员流动频繁而造成的侵权行为增多。这确实给维权带来一定的困难，特别是异地维权和重大案件的维权难度很大。比如湖北枣阳农民邓学如在山西煤矿因营救工友而造成高位截瘫，其13岁的儿子用轮椅推着他步行2000多公里到事发地讨公道，如此“铁证如山”的案子也整整打了2年多，才有了一个尚不能说满意的结果。【2】Y县一青年因为伸张正义事后而被40多名歹徒刺死在自家，其妻9年上访，多次进京，直到今年公安部长周永康签署督办件限时回复，才使多年来一直逍遥法外的主犯伏法。农民的法制意识逐渐觉醒，利益保护的要求在提高，市场经济中需要协调的各方利益关系难以协调。越是涉及集体利益，或者牵扯到多个利益主体、多种利益关系、多项利益内容的，难度更大，这就要求干部必须有更高的素质和更大的活动能力，这实际上也是不切实际的幻想——村干部不可能具备这样知识和能力，即使是地方政府也难以达到这种要求。太多的工伤事件、劳资纠纷，让村级自治组织面对受害的村民只有无奈，只有鼓励他们借助于法律渠道，面对漫长艰难的维权之路，他们只能是爱莫能助，至多是方便时的及时呼号。
4、选择性维权。村委会在村民维权诉求中根据自己的利益偏好和利益关联度大小而选择性实施维权活动的行为。“上面千根线，下面一根针。”在纷繁复杂的农村事务中，村干部工作内容繁杂，而且报酬低、待遇差，村干部工作热情不高。在基层实际工作中“维权”不被列入工作内容，只要群众不上访，他们就可以充耳不闻，维权在他们看来可谓是“例外”。每当农民权益被损受害人求助时，村干部首先会作价值分析与判断，然后据此表现出选择性维权，即事关个人、亲戚、朋友、家族利益时，维权热情和自觉性比较高；反之，如果是与自己关系不大的，甚至是自己的仇敌、竞争对手等，他们会表现出合乎理性的沉默；如果维权的风险成本高和难度比较大，他们甚至会直接推脱，随意性大。
5、扭曲性维权。主要是指自治组织违心地表达自己的维权倾向和歪曲地实施维权活动的行为。这是在外界力量的压迫下的结果。在利益的驱使下，利益主体不断追求自身利益的最大化，而要求村委会采用政治动员或经济补偿等手段迫使农民牺牲自我利益。表面上看来，村委会是在替村民主持公道拿回应有的收益，实质是迫使他们放弃更大的利益或者舍弃未来潜在的收益，带有诱导性、欺骗性。越在经济落后开发愿望强烈的地方越是这样。这是不同利益团体与民争利的结果，这些利益团体既包括上级政府、要害部门，也包括投资商。乡镇政府在基层治理中扮演重要的“管理”角色，它严格控制着农村的发展和建设，政府行为也极易干扰村民自治行为。为了追求自身利益的最大化（包括经济利益和政治利益），基层政府往往不惜牺牲农民的利益。比如为了招商引资而低标准的征用土地、山场、水面、滩涂，砍伐林木毁坏山场等。这时，村委会就出面作协调工作，中间人角色使他们容易骗取群众的信任，又充当政府的代言人。村干部之所以对上惟命是从，因为他们的工资、奖金、政治待遇和个人前途都掌握在乡镇党委政府中。比如Y县W镇在招商中无序的开发、开采，还强行要求50多家农户房屋拆迁，有关几个村委会积极配合，在低补偿的情况下及时完成村民搬迁任务，俨然扮演了“助纣为虐”的角色。
6、弥散性维权。主要是在无竞争性维权活动中，在农民能够获取国家、集体的利益而又不伤害损害第三者的利益时，村委会就表现为无原则的迁就和退让，他们宁可牺牲政策公平，也要尽可能的使地方受益最大化。比如贫困学生的助学贷款中关于学生的家庭经济状况证明，即使家庭是不贫困乃至是富裕的，只要他们找上门都愿意出示证明，有人就因此而获得低息贷款优惠再转借他人或者用于经商。在2006年中央实行的库区后期扶持政策中，只要是农户能打上“擦边球”的，Y县W镇有些村干部就十分卖力，徇私舞弊，（后被查出，取消资格），此外还有计划生育工作，诸如此类。虽然这些工作还有监督和复核机制，要求实施“阳光操作”接受群众监督，但由于其成本大中间环节多操作不便而容易使政策受到影响。即使是在接受各级检查时，群众也能保持高度的“口径统一”，这也就是平时所说的村干部帮助群众“钻政策的空子”。由于这些权益的享受（包括惩戒）并不影响第三者，在与上级乃至与中央政府的利益博弈中表现得相当明显。
7、空白性维权。也就是对权益保护无计可施甚至是忽视它们的存在，换一句话说，就是根本没有维护权益，权益的丧失处于无知觉状态。这种权益一般是潜在的或者是关系到集体利益的，比如，农民的社会保障权、救助权、教育权、文化享受权、政治权、医疗保健权等。此外还有涉及集体利益的，比如事关村庄基础设施建设和地方未来经济发展的权益。很明显的例子就是凡是有“要人”、“红人”“能人”的村庄，他们那里的道路、水利等基础设施建设就相对理想。为什么？因为这些人能够把他们的呼声、要求反映上去，能够为地方争取到更多的资金扶持，争取更大的社会发展权。如果这些群体不存在，他们就不可能维护这样的权益。同样道理，作为村级自治组织如果他们上面没有几个这方面的“关键人物”，这个村获取资金倾斜的可能性就少，获得发展的机会就不多。这也是当前存在许多村干部不惜以“行贿”等非法收手段来争取项目扶持争取更大的社会权益的原因。
二、村民自治组织在维护农民权益中的特征
从以上分析我们可以看出村民自治组织在保护农民权益中表现不多，作为不大。简要概括起来主要包括以下三个方面：
1、自治组织处于被动地位。这是其主要特征，无论是从他们的能力、知识水平、责任感，还是所具有的特殊身份和社会地位来说，他们都倾向于被动维权，独立性和自主性比较差。除非是上级的督办件，否则他们不会冒着风险去尝试法律都难以了结的种种维权纠纷。村委会的被动维权还表现为他们容易受到外来力量的控制，这些外在的力量既包括上级政府的干预也包括地方势力的干扰，村干部的农民身份和干部角色使得他们在工作中不得不寻求外来保护力量，并依靠多种社会关系来开展工作，这使得他们平时工作中不得不小心谨慎。“多一事不如少一事”心态，谨小慎微的性格，繁重的其他政务等等都有可能迫使他们不得不被动维权。村民也都深知村干部很容易从维权纠纷中脱开，而把它们推给上级组织和政府。他们会根据自己的偏好和利益关系而作出选择。多数村民对村委会帮助维权的期望并不高，也只有那些和村干部关系很好的人才会找村委会帮忙。
2、自治组织维权能力低。村民自治组织是一种相对松散的组织，其成员维权意识差、法律知识和文化水平比较低，维权能力不高。在与外界打交道中，特别是在与上级政府、发达地区和大型公司“打官司”中，低人一等的自卑心态和处于弱势地位的现实使得他们茫然、无奈和忍气吞声。只有少数才敢选择借助于更高一级组织或者诉诸法律渠道来解决问题。在对内维护村民个体权益中，村民自治组织所能协调的主要是涉及日常纠纷及简单的权益维护，也主要是常识性、基础性东西。他们主要凭借经验依据传统习惯和地方风俗，有时借用地方势力、地缘血缘人缘关系来解决问题。如果涉及经济补偿也都是低标准的，村民从中获取的往往只是精神的安慰和声誉的补偿。
3、维权中侵权现象时有发生。由于村干部法律知识的欠缺，他们处理工作主要是依据经验、传统习惯和个人影响力，主观随意性比较大，他们甚至是照搬电影电视和传统戏剧中的办法，有时采取“各打五十大板”的办法。因此维权方法相对简单、粗暴，维权中侵权现象不可避免。有时甚至还不得不昧着良心、牺牲正义和道德，带有扭曲性。甚至钻政策的“空子”，借群众对政策不熟悉来“糊弄”群众，不能保证政策的公正。由于村民往往抱着息事宁人的心理和大事化小、小事化了的态度来对待其中的侵权纠纷。只要与传统习惯和期望相差不是很大，即使其中一方明知吃亏，也不愿再去纠缠劳神费力且往往结果难以满意的纠纷。这种落后的维权之所以凑效是群众原谅与忍耐的结果，并不是真的心里无话可说。
三、村民自治组织在维护农民权益中的作用
村级自治组织在维护农民权益中的作用总之很微薄，可以简单地概括为：自治组织维权是民间冲突的稳定器、政府管理的情报员和村民求助的咨询员。
民间冲突的稳定器。村民自治组织在人们眼中是一级组织，是党和政府的象征，是为人民服务的。自治组织成员熟悉地方文化、传统风俗，能够借助各种力量迅速处理社会事务、民间纠纷，从而防止村民权益侵犯行为的扩大，保证农村的稳定。
政府管理的情报员。组织侵权是一个不和谐因素，是当前农村上访的主要诱因。保持农村的社会稳定也是基层政府的中心工作之一，群众上访特别是越级上访和集体上访是一道考核农村工作的“红线”，基层政府对此比较重视。作为最基层的一级组织，村委会成员平时分散居住在各个村民小组中，知道村民的喜怒哀乐，知道他们的追求和向往，明白他们真实心里和想法，能够掌握村情民意，保证上级组织获取有效信息，在基层政府管理中发挥着重要的作用。
村民求助的咨询员。相对于多数村民来说，基层自治组织成员素质还是高的，在村民权益受损的情况下，他们容易变成村民的咨询员，心灵的安抚者，必要时能够代表一级组织出面处理纠纷，容易得到村民得信任。
四、村民自治组织维护农民权益效力不足的原因分析
对上而言，上级政府要求基层自治组织必须不偏不倚执行中央政策，公正、及时、有效地处理社会事务与社会关系，保证政策的效力。村委会成员对农民兄弟的天然同情感，以及他们之间千丝万缕的关系，加上上级政府监督的乏力和不及时，使得基层自治组织有可能采用欺骗等手段蒙混过关，从而导致权力“寻租”，使有的农民获取不当权益，而使政策失去公平和严肃。
对下而言，村民要求基层自治组织必须围绕村民整体利益最大化发挥作用，在自身利益受损时能及时给予救济和帮助。实际中，他们往往受基层政府、地方势力的影响，碍于情面，怕惹麻烦，并容易为这些力量所左右，使维权有时有失公允。
更何况维权一旦走上法律渠道就是一件十分艰难的事，作为一个相对松散的自治组织，经济能力和社会影响力都很小，不可能有大的作为。因此在维权活动中他们习惯于被动或倾向于沉默。
五、积极探索维护农民权益的新形式
在当前制度背景下，要使村委会在保护农民权益中发挥重要的作用是很难的，过多的寄希望于村委会这样的自治组织来保护农民权益也是不切实际的。积极探索维护农民权益的新形式，可以从几个方面着手。
1、加大投入，健全制度，从源头上保证农民与市民享受同等权益，减少村委会维权的可能性。农村发展滞后，经济水平低，使农民丧失很多权益。当前要进一步加大对农村的投入，加快农村经济自我发展能力建设，提高农村现代化水平。打破城乡二元体制障碍，建立必要的社会保障制度，保证他们应有的社会权益，让农民享受更多的改革开放的实惠，而不是麻烦。当前应继续抓好新农村建设工作，改变对农村的投入和支持方式，加快农村经济社会发展步伐，营造城乡共同发展的和谐局面，缩短地区发展不平衡。当前特别要谨防在产业扶贫、国家项目资金使用过程中因“暗箱操作”受权力把持而出现的“马太效应”，严防资金集中使用在发达地区，花费在农村所谓的“路边花”典型工程上，要给广大农村——特别是落后地区同样的发展机会。
2、建立必要的监督和农村重大项目决策制度，严防组织侵权行为发生，维护农民共同权益。加强作风建设，加大对基层政府和村干部的监督力度，严防组织侵权和村委会扭曲性维权。改变农村重大建设项目的决策方式，建立重大项目的调查研究论证决策机制，要听从和尊重农民的意见，减少地方政府错误决策，特别注意避免重大项目建设的失误。减少政府干扰农村生活的行为，严禁地方政府一切置农民利益而不顾的“掠夺式”的招商引资行为，杜绝盲目的大拆大建。
村委会在工作中要注重民声集中民智，增加农民参与经济社会发展的决策权，避免社会发展中的侵权行为。为民办事，替民负责，坚持村务公开，给农民更多的知情权。
3、提高农民的组织化程度，编织农民权益的维护网络。发展农村合作组织，提高他们的组织化程度合作化水平。建立必要的救助制度，包括司法救助制度、经济救济制度。在村民维权困难时可以通过民间自治组织代理维权。充分调动村干部工作的积极性，发挥他们联系千家万户信息资源广的优势。严肃打击地方黑恶势力的干扰，防止邪恶势力向农村渗透，打击一切侵害农民权益的行为，共同编织维权的网络。
4、发展农村文化，提高农村政治文明，提高村委会维权的本领。提高农民的文化素质，树立社会主义核心价值观念，建立良好的道德规范，不断提高农村的文明程度。提高政治文明，坚持和完善民主制度，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选择、民主决策、民主管理和民主监督，让每一个农民享有广泛的权利和自由，尊重和保障他们的权益。提高村干部的政策水平和服务“三农”的能力，提高他们维权的本领。教育村干部不偏不倚维权，严肃执行公平的政策，并不断提高维权本领。
参考文献：[1]《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年）
[2]《工友》2007年9期, P1.
：周平海，男，1970年生，湖北阳新人，中共党员，武汉大学公共管理专业硕士，主要从事农村和地方治理方式研究。曾任农村教师八年，担任副乡镇长十年，长期在农村生活工作，现任职务为阳新仙岛湖风景区管理处副主任。 E-mail:[email protected] 通讯地址：湖北省阳新县王英镇人民政府 邮编：435236
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
