对农民土地权益保障问题的调查与思考
李非
农民离不开土地，土地是农民赖以生存的最基本生产资料，是农民的衣食父母，是农业发展的基本要素。土地权利也是农民最重要的财产权利。近代革命以来，中国农村土地制度的变革深刻影响到国家的政治经济结构。孙中山很早就提出“耕者有其田”的主张，在旧中国，由于国民党的阶级基础就是地主阶级和资产阶级以及官僚资产阶级，因此国民党在中国大陆从来没有对孙中山的主张加以实践。而中国共产党在诞生之日起，就站在最广大农民群众的立场上，领导农民实行土地革命，废除封建土地制度，实现了“耕者有其田”，赢得了广大农民群众的衷心拥护。
新中国成立以来，我国农村土地制度经历了三次大变革，特别是实行家庭联产承包制以来，极大的解放了农村生产力。但是，随着社会主义市场经济的不断发展，现行农村土地制度的不足日渐显露;再加之一些地方在征用农民土地中的一些不规范行为，更暴露出了这种不足。为此，我们进行了一次专题性调查，对某些问题进行了比较广泛的思考，这仅是一家之言，供有关方面参考。
一、 农村土地制度的历史变革
（一）我国农村土地制度的三次大变革
新中国成立五十多年来，我国农村土地制度发生了三次大变革。
第一次大变革是解放初期在新民主主义建国纲领指导下进行的土地改革运动，通过这次运动，广大农民群众分到了完全属于自己的一份土地，翻身得到了解放。第二次大变革是以农业合作社、人民公社为标志的农业集体化运动。在这一次运动中，农民把原属于自己的土地入股到了合作社，最后在高级社和人民公社期间，转为集体所有。在这一次变革中，既取得了辉煌的成绩，更有深刻的教训。在“一大二公”的口号下，农民的积极性受到压抑，社会生产力受到禁锢。第三次大变革是实行家庭联产承包责任制，解散人民公社。通过这一次变革，农民的积极性被一举焕发出来，生产力得到解放，中国解决了长期困扰经济发展的粮食问题，为社会的全面改革开放奠定了坚实的基础。
实践证明，农村土地制度的每一次变革都给整个国家的兴旺发达、长治久安带来极其重大而深远地影响。
（二）第三次农村土地制度变革的成果受到冲击
近些年来，随着国家经济的飞速发展，城市的扩张，第三次农村土地制度变革的成果受到冲击，农民的土地权益受到频繁和严重的侵犯，新的问题和矛盾不断出现，疯狂地“圈地运动”，导致部分农民失地致贫，耕地快速而大幅减少，粮食总产量连续五年下滑成为矛盾的主要焦点。
在四川，先后发生了自贡红旗乡失地农民纠纷事件、峨嵋山市峨山镇万坎村农民折迁致贫事件等重特大事件，这些事件惊动了省人大、中央各媒体，严重损害了党和政府的声誉。农民土地权益问题已经成为当前社会方方面面高度关注的重大问题。
前两次农村土地制度变革的核心，其实都是围绕着农民对土地的使用权进行的。当农民个体没有土地使用权时，农民的生产积极性就无法调动，土地就不会多出粮食，当农民个体得到了土地的使用权，并有了长期的保证之后，农民的生产积极性就被调动起来，土地就多出了粮食，并能持续高产。而这一次对农村土地的冲击则是来自另外的方面，农民从根本上失去了土地，丧失了对土地的所有权，失去土地的农民从社会生产者变为受社会救济的对象。
农村土地制度现在又面临着一个重要的十字路口，回到了第一次农村土地制度变革时的问题：农村土地制度的所有权问题。农村中关于土地的主要矛盾已经从合理分配使用权的矛盾转变为维护所有权的矛盾。
二、农民土地权益受侵害的现状
（一）当前农村土地制度的焦点在于国家征地制度
我国农村土地制度在第二次变革时期，在全面集体化进程中走了一段弯路，农民个体在这段弯路中失去了土地的所有权乃至土地的使用权。第三次土地制度变革解决了农民土地的使用权问题，但是由于这一次制度变革的不彻底性，留下了导致农民从根本上失去土地所有权的政策缺口，这一政策缺口就是在明确和巩固了农民的土地承包权后，留下了极不明确，极其含混的所谓农民“集体”的土地所有权。
按照法律定义，完整的所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。但在我国沿自计划经济时期的法律体系中，土地所有权的买卖是禁止的，土地使用权的买卖也仅限于国有土地。农民集体所有的土地除极少部分用于集体公益事业之外，只能承包给农户用于农业，不得转为非农用地。农民集体对自己所有的土地没有处分的权利，因此是不完整的所有权。一旦建设需要使用农民的土地，农民的土地由农业用地转为非农业用地时，则必须由国家对所需土地进行征用，征用土地后，国家对农民予以补偿。
在这一制度下，农村土地所有权流失的主要渠道就是国家征用。据在四川10县30个村调查，近3年来，这30个村总共被国家征用耕地5818亩，占30个村全部耕地面积的17.83%。农民集体所有的土地所有权价格相当于在征用中的补偿费用。这一补偿费用在《土地管理法》中规定了三项：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6到10倍。安置补助费是该耕地前三年平均产值的4到6倍，这两项之和低限是10倍，高限是16倍，特殊情况下最高不得超过30倍。
据10个县30个村的调查，实际上每亩耕地补偿费2002年为13491元，2003年为15518元，实际上每亩耕地附着物和青苗费2002年为4587元，2003年为4021元。
改革开放以来，我国在各个领域全面实行社会主义市场经济，大规模的国有土地使用权交易市场已经形成。随着国家的城市化和现代化建设进程，土地使用权的市场价格大幅飙升。据有关资料，在2002年，全国土地使用权有偿出让的土地收入达2419.79亿元，出让的价格为招标拍卖平均每亩35.67万元，协议转让平均每亩23.47万元，全部出让价格平均每亩12.97万元。作为国有的建设用地使用权价格和作为农民集体所有的农用地所有权“价格”（征用补偿）大幅拉开了价差。
据我们调查，在一些中小城市，以每亩一万元左右征得的农民耕地，转手就可拍卖到每亩20万元左右。巨大的地差为地方政府“以地生财”创造了条件，客观上形成了“征地越多，得利越大，福利越好”的激励机制，成为多征、滥征农民土地的根本原因。在这一追逐利益的过程中，滋生出大量腐败现象，群众意见极大，造成巨大的社会裂痕，庞大的失地农民大军已经成为公认的社会弱势群体之一。在这样的大规模征地运动下，当前在四川农村表现出的最突出问题为：
1、耕地减少速度惊人。调查村耕地3年来减少5818亩，占2001年全部耕地面积的15.05%，对照3年间全省耕地由4284.45千公顷减至3903.69千公顷，减幅8.89%的速度，被调查村耕地减少的速度更快。根据调查中平均每个农民0.57亩耕地计算，30个村有10296人失去耕地，占全部人口的17.8%，照此计算，再过十五年，这里的所有农户将无地可种。
2、被征地农民实际所得安置补偿费金额和比例减少。调查中发现，被征地农民实际所得安置补偿费比例为2001年72.54%，2002年46.51%，2003年44.57%。这一比例逐年下降，与近3年来土地增值的幅度形成强烈的反差。不仅如此，这一点安置补偿费许多农民还拿不到。如攀枝花市仁和区部分失地农民几年都没拿到安置补偿费，群众集访、越访及其他社会问题层出不穷。该区金江镇鱼塘村2002年被征耕地250亩，2003年被征耕地380亩，至今村上没有拿到1260万元的耕地补偿费。该村河门口社被调查的10户农户有49.03亩土地2002年被预征，至今还没有拿到青苗补偿费。威远县严陵镇花塘村2002年被征耕地80亩，谈妥平均每亩耕地补偿费4000元，共计32万元，至今村上只拿到20万元。
3、农村土地承包政策受到频繁冲击。调查发现在第二轮土地承包后，被调查的300户农户的承包地被调整了249次，300户农户原有的587.33 亩土地在调整后共减少了311.7亩，减幅高达53%，涉及231户。减少原因中有139户是因为国家征地后调整，26户是人口变化调整，24户是集体公益事业占地调整，21户是退耕还林，21户是其它原因调整。承包土地在征地后频繁的调整和减少使得农民对土地承包政策三十年不变承诺信任度降低。
（二）土地权益成为农民最后作出的牺牲
建国以来，中国农民为中国的工业化和现代化作出了巨大的贡献和牺牲。
计划经济时期，农民的牺牲主要体现在工农业产品的剪刀差上面，即国家长期实行工业品高价、农产品低价的政策，通过工农业产品的不等价交换，农民为国家工业化积累和贡献了大量资金。
改革开放后，从土地束缚中解脱出来的农民又为城市的发展和建设提供了数以亿计的廉价劳动力。城市中的大楼是农民建的，宽阔平坦的马路是农民修的，衣服、鞋帽是农民缝制的，彩电、冰箱、空调是农民装配的，审视身边发生的一切，都离不开农民劳动的影子，所以国际公认中国改革的核心动力是占中国人口比例70%的农民为中国的工业化提供了近乎无穷的廉价劳动力。
农民在提供廉价劳动力的同时，自己也得到了高于务农的收益，增加了积累。因此，农民外出务工是良性的可持续发展的。但最为危险的是，近年来，由制度所造成的农民所有的土地在征用和拍卖之间的巨大差价，使得许多利益集团从中获得巨大的收益，从而觊觎这农民唯一仅存的最后利益。这种对农民最后的剥夺完全是一种不可逆，不可持续的恶性过程。农民所有的土地有了增值收益，农民根本得不到，反而在这一增值过程中，大量农民变为无业游民，即便短期内得到一点基本生活补偿，但他们的世世代代都有可能因此而陷于最为贫困的底层。
据有关资料，如果从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，25年共征用了农村的耕地１亿亩左右（仅就城市建设而言，1978年时，全国城市建成区面积为7438平方公里，而到2002年底，城市建成区面积为25972平方公里），每亩最低按照10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。如果我们按照市价给农民补偿征地款，每年400万亩土地，相当于4000亿元人民币！比2002年１亿农民在外务工一年给农村邮回和带回的资金3000亿还要多！相当于2004年中央财政给“三农”支援资金的13倍。由此可见，在一些地方，所谓“经营城市”，实际上主要是“经营”通过不合理的征地制度廉价获取的农民土地。
（三）农村土地所有者“虚置”的现状急需改变
我国宪法第六条规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。宪法确立了劳动群众集体所有制享有崇高的地位。
从我国农村土地所有权发展历史来看，建国后经历了农民个体，到农民入股土地到合作社，合作社由初级发展到高级，在进一步演变到人民公社这一历史阶段。在这个历史阶段中，在初级社时期，土地依然是农民的，农民可以退社、退地。到了高级社和人民公社，农民的土地无偿地由个体所有变为集体所有。而在后来的改革开放中，集体的最高代表人民公社被废除，人民公社是“三级所有、队为基础”的，社员依然承包生产队的土地，生产队已经不复存在，“社员们”变为“村民们”，村级组织却已经不再是一个生产经营的法人单位，而是村民自治组织单位，即村委会。
关于村委会，我国1998年颁布的中华人民共和国村民委员会组织法明确指出：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见村民委员会不是一个农村集体经济组织，而是基层群众性自治组织，它不具备一个经济法人的资格，它不保证全村财产保值、增值，从而对全村财产负责。
这样，我国改革开放后，农村土地产权归属实际上长期虚置，这就给一些人造成了从事土地投机的可乘之机。
但非常有意思的是村委会组织法规定：涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二） 本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三） 从村集体经济所得收益的使用；（四） 村办学校、村建道路等村公益事业的经费等集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六） 村民的承包经营方案；（七） 宅基地的使用方案；（八） 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
这一系列的重大经济事项，又需要村民会议讨论通过。难怪，一些现代化城市的管理者视农村现有社会经济体制是传统的、落后的、不适应社会变革发展的。我们多年来十分重视农村、农业、农民问题，但却没有把农村社会、经济体制的改革作为问题的重中之重，予以忽略，这真是一个非常可怕的忽略！
我国《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是村民通过《村民自治法》组成的村委会是村民自治组织，在法律上对集体经济并不负责，也不具备土地所有者的身份。村集体经济组织则更是一个“子虚乌有”的单位，土地的“农村集体所有”事实上成为“虚有”。
我国《土地管理法》第十一条规定“ 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在本次调查中，30个村所有被访村长和农户，均不知这一“所有权证书”为何物。“虚有”的土地所有权，“无主”的土地，在受到侵犯时自然无人维护，而侵犯者只需“安抚”住当事人即可。
当前有关方面专家学者及部门领导已就农民土地权益保护问题展开了大讨论，研究制订保护农民土地权益的制度措施。无论何种制度的出台和落实，都不可能针对“虚置”的所有者。因此，将这一“虚置”的所有者“实”起来是当务之急。明晰产权后的农民土地需要有平等进入土地市场的权利。
三、侵害农民土地权益的原因分析
（一）城乡改革缺乏统筹形成二元土地制度
回顾我国改革开放的过程，农村土地制度变革奠定了改革开放的基石。在农村土地制度变革之后，二十多年来，城市的改革向着社会主义市场经济进一步深化。所有的工业产品和商业服务都取消了计划，完全进入了市场。原先的大型国营企业和商业银行也改制为股份制企业。国有的城市土地，作为分散的使用权也已大多数进入土地市场。城市中的资本所有权，包括企业的产权、土地的使用权、知识的产权等等在市场运行中完全明晰，按照现行法律体系可以进行规范操作。但最初进行的农村土地制度变革，却由于经验不足留下了后患，造成了我国土地制度的重大缺陷，成为中国体制上的最大产权不明晰，拥有近1.35亿公顷耕地的主人产权不明晰。
改革开放以来，在农村实行土地承包政策取得突破，城市的市场化改革不断推进的前提下，我们忽视了农村基本制度的改革，强调稳定原有的改革成果，保证农民增收，却没有进行更进一步的革命性变革。以至于原有的城乡二元化结构不但没有被打破，反而得到增强。现在社会各界强调的改革重点是户籍制度，殊不知城乡二元社会经济结构是多方面的，现在比户籍制度对农民造成更大危害的是城乡二元土地制度。城市的国有土地使用权在完全市场化的环境中取得爆炸性的增值，而农村中集体所有的土地无论是所有权还是使用权都被拒之于市场大门之外，它们要想取得进入市场的门票只能是以大大低于市价的价格出卖自己，从集体所有转为国家所有。农民的土地在这里不属于农民。
（二）利益驱动、粗放发展加速农民失地
近些年来，一些地方在“积极的财政政策”，“投资拉动”，“唯GDP”观念，“经营城市”口号的带动下，片面追求发展，忽略了发展的科学性、可持续性，大搞“园区”开发，城市高度扩张，大肆圈占农民土地。
这样的发展是以牺牲农民利益为代价的粗放发展，同时这样的发展是钻了当前制度空子的发展。短期内，这样的发展能够取得较大的GDP提高，带动了银行贷款投资，但带来的后果是社会进一步两极分化，大量农民流离失所，政府社会保障包袱加重等一系列社会政治经济问题。
从机制上看，在市场发育较为成熟的城市，资本、土地、人才等都已通过发育完善的市场进行调节，而农村除了传统的农产品和农资市场外，其它市场在近二十多年来发展一直滞后，除劳动力市场发育有所进展外，其他要素市场，如资本、土地等市场基本上还未真正形成。市场对资源的配置具有天然的高效性，在这样的市场二元机制下，落后的农村地区土地价值在先进的城市地区市场得以体现，并释放其真实价值。而在这一体现过程中，农民作为土地所有者却被拒之门外，享受不到这一价值。农村要素市场发育的严重滞后，又进一步拉大城乡差距，形成恶性循环。
（三）农民土地财产观念淡薄
本来农民强烈的土地意识是天然的，历朝历代概莫能外。可是我们在调查中发现，近年来随着农民务工收入的增加，种植业收入比例大幅降低，调查数据表明，2003年被调查村农户种植业收入只占全部收入的14.26%。农民的土地意识渐渐淡薄了。土地从农民的“命根子”成了“鸡肋”，食之无味，弃之可惜。
阆中市三个被调查村的30户农户家庭种植业收入占总收入的24%，除一个村因产业结构调整后，发展观光农业，种植收入占到了家庭收入的42.7%以外，其它以传统农业生产为主的两个村，种植业收入仅占家庭总收入的14.03%，耕地作为农民赖以生存的基础地位已发生了动摇,非农业收入成为农民生产生活的主要来源,主要劳动力均外出从事非农产业, 老弱留守。对一些农民而言,现有的承包地成了一种“包袱”，有的农户甚至表示不愿意承包土地。那种视土地为命根子，“寸土必争”的时代已不存在，农民土地财产观念渐渐淡薄。
农民土地意识淡薄的又一体现是对土地权属含混不清，调查的300户农户有261户知道自己承包的是集体所有的土地，有37户农户认为自己承包的是国有土地。土地意识淡薄不仅体现在农民身上，还体现在一些基层干部身上。本次调查了30位村长，有1位村长认为该村土地是国家所有，30个村级集体的资产账目中，没有一个村把集体所有的土地列为资产。一些县、乡干部在调查人员询问时，也脱口而出：土地都是国家的。
按照中华人民共和国土地管理法第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。但在调查中及调查外，我们询问有关基层干部及群众，没有任何人听说过这样一种土地证书，更没有看到。
四、 保障农民土地权益的对策思考
针对当前农民集体土地所有权受到严重侵害的现状，有关专家提出了解决问题的三条基本思路。第一条思路是维持现有政策大体不变，明晰农村“集体”的法人性质，让农民通过集体来保护、维护自己的土地权益。第二条思路是把土地收归国有，由国家永远租佃给农民耕种，实行所谓“永佃制”。第三条思路是老老实实回到新中国初期的“土地归农民所有”这一制度。下面对这三大明确土地权益的办法做些探讨。
（一）永佃制不受农民欢迎
中国早在宋代就出现过永佃制。明清时期，永佃制在江苏、浙江、福建和广东等地区盛行，其特征是“一田两主”，即田面权附着于田底权之上。田底权即所有权，田面权即他物权。当时的土地归封建贵族、地主拥有，这种土地制度在历史上也就成为封建土地所有制下的一种土地租佃制度。
在古罗马法中，永佃权是重要物权制度。罗马法的永佃权具有永久性。日本民法中规定永佃权的期限为20-50年。从一些国家和地区民法中关于土地永佃权的界定来看，永佃权是具法律意义上的一种物权，是一种他物权或用益物权。
现在一些专家们提出“永佃制”，特指由国家实施永佃制，前提是由国家无偿收回全部由农民集体所有的土地，然后再由国家与农民个体签订“永佃”合同，把土地平均地、永久地“租佃”给个体农民。这一制度如果实施，无疑是一个巨大的、令人震惊的举措。但是，此路是否能够通行，我们要打一个大大的问号。
首先，我国宪法长期保证公有制地位，公有制包括国家所有制和劳动群众的集体所有制。公有制度神圣不可侵犯，而此举的前提是国家把全部土地收归国有，我国宪法刚刚写上保护公民的合法私人财产，现在反倒要剥夺公有制主体之一的劳动群众集体的合法财产，法律上通不过。这一制度如果实行，是对农民群众集体所有权的又一次无偿剥夺，在政治上通不过。其二，国家不是一个虚拟的概念，国家由各级人民政府进行日常管理，各级政府之间存在利益的冲突，如果实行土地永佃制，由于当前基层政府的自身利益，原本设想很好的方案可能无法被认真贯彻执行，必然会走样，造成更大的不公正。
事实上农民群众并不欢迎这样的制度。在这次调查中，我们发现农民不买这个“永佃权”的账。在300户农户的问卷回答中，有185户认为认为最好是稳定现有土地承包政策不变，占61.7%。有83户认为最好是土地归农民所有，国家制订法律进行保护，占27.7%，有28户认为最好是由乡（镇）政府与农民签订土地永久承包经营合同（可继承、租赁、转让，但不得改变土地农业用途，不能抵押），占9.3%。
农民为什么对“永佃制”不感兴趣，根本的原因在于无论土地怎样国有化，最终的管理权必然还是由县落实到农村最基层的乡镇一级政府，这样使得乡镇一级政府拥有了更大的地权，农民土地权益更容易受到损害。对于农民而言，土地的管理权由村收到乡镇，这是一个他们认为无法左右的，更容易受到损害的事情，而在村里的话，由于村干部与大家抬头不见低头见，有问题还总有商量的余地。此外，由村收到乡，土地的性质发生根本改变，过去不管“集体”的概念有多含混，国家要拿到土地总还是需要过征用这一关，而土地国有，实际上很可能演变到土地乡镇所有，大量的圈占土地现象更加可能发生。
可见制度的设定不能从理论到理论，还必须考虑到在实践中的可行性。现在的危险是，在我国个别沿海发达地区以相当于现行征地制度的补偿，将集体的土地全部收归国有，宣称实现“无农民”的城市。以这种行政手段实现“飞跃”的个例，实在不宜普遍推广。
（二）土地归农民所有，耕者有其田
上个世纪初，中国革命先驱孙中山先生提出“耕者有其田”的主张，中国共产党为“土地归农民所有”，浴血奋斗半个多世纪。新中国成立后，祖祖辈辈为地主老财当牛作马的农民们终于有了自己的土地，翻身作了主人。“主人”的具体含义，就是土地的主人。
后来，经过1951年至1956年的三次农业合作化运动，广大农民以自己的土地入股参加农业合作社，形成中国农业的庞大集体经济组织。而后，在急于奔向共产主义的思潮下，合作社进一步发展到人民公社。
改革开放后，在农村拨乱反正的重大措施有两个，一个是实行了家庭联产承包责任制，一个是取消了人民公社。
实行家庭联产承包责任制后，农民基本上告别了不能温饱的时代。但是，如果农民还有记忆，应该要求集体退还原先自己自愿入社的土地，这才能实现真正的革命意义的改革，但可惜已是时过境迁，物是人非，而当时实行的家庭联产承包责任制，已经让农民非常满足。后来我们在城市企业改革中，提出了产权明晰，原有的大型企业集团、商业银行也在逐渐过渡到与国际标准接轨的股份制企业。而在广大农村，我们也不应当满足于家庭联产承包责任制这种产权含混，权责不清的半截子改革。
事实上，国际上许多国家和地区的发展经验表明，农民在真实地拥有土地所有权后，当他不在他的土地上进行耕作后，因为土地的大幅增值，他不但不会贫困，反而会因为土地的使用权出租和土地的所有权出售，享受到全部的土地增值，成为社会中的富裕群体。既然我们的政策允许一部分人先富起来，那么我们就首先应该通过最好的土地政策让中国的农民群体通过这样的政策实现先富。要实现这样的“先富”，只有还地于农，才是上上之策。农民在拥有土地的完整所有权后，也可以同国有土地一样，在商业发展中，通过有期限土地使用权的拍卖、租赁等手段得以致富。
（三）还地于农不是“私有化”
土地归还农民，被有些人指责为“土地私有化”，这是一个很刺耳难听的名词，相当多的人士反感不接受。确实，如果土地私有化就是把土地私有到中国革命之前，像东欧那样，把土地私有化到革命之前的地主老财、封建贵族手中，那是全中国人民万万不会答应的。但是，“土地归农民所有”在中国革命历史上有光辉的含义，写下过厚重的一笔。中国革命的第一次高潮，在广大农村，中国共产党就是领导广大劳苦大众“打土豪，分田地”，解放战争时期，广大中国贫苦农民正是用从土地改革中焕发出的政治热情，用小车推出了一个新中国。
我们不能接受西方和平演变的“土地私有化”口号，但是也不能不回归中国革命的光荣传统，还地于农，回到“土地归农民所有”这一正确轨道上来。在本次调查中，回答问卷的300户农户中有83户农户选择了土地归农民所有，国家制订法律进行保护，这表明农民对这一政策的认同度。
一九五零年六月二十八日中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》，第一章第一条开宗明义地宣告：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。第三十条规定：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。一九五四年九月二十日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法第八条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。
后来我国在极左思潮的影响下，走了一段弯路。直到改革开放后，实行农村土地家庭联产承包责任制，取得了丰硕成果。但现在看来，承包制是对农民土地所有制的变通修正，这一修正并不彻底。他所暴露出的最严重问题就是形式上由农民拥有长期使用权的土地，其更高一级的权利所有权含混虚置，在这一改革中留下了一个“集体”的小尾巴。结果我国近年来的整个关于土地的法律法规，通通围绕修饰和掩盖这一尾巴打转。人们发出了“集体在那里”的疑问？一些法律专家指出“集体”只是一个抽象概念，不具备法律人格，它不是一个法人，抽象的“集体”不能行使本该由自然人或法人承担的所有权职能。
在本次调查中，所调查农户有241户农户有土地承包经营证书，其发包人分别为：村委会10户，村民小组209户，乡镇政府21户，其它单位1户。从这些五花八门的“发包人”来看，“集体”的概念在现今的农村是多么抽象和混乱。
（四）重建集体经济，保护农民的土地权益
重建农村集体经济，是当前在现有制度框架下保卫农民土地权益的迫切任务。在一切农村专业化合作经济组织中，土地合作组织应当是最为迫切需要建立的，最重要的集体经济组织。农村土地合作组织的宗旨应该是保证该集体拥有土地能够得到最大限度的利用和保值增值。
国家应该依据宪法，通过立法赋予农村土地合作组织具有土地的完整所有权，在土地所有权不得买卖的前提下，赋予农村土地合作组织对于土地使用权的拍卖、租赁等权利。通过这样的途径，让千千万万农民在国家现代化、城市化的进程中过渡为先富起来的群体。
现在一些地区进行新的改革试验，将农村集体经济组织改造为股份合作公司，村民委员会改造为社区居委会，农民转变为市民。遗撼的是在这一改革试验中，依然存在着严重侵犯农民土地权益的现象。
在本次调查中，30个村2003年底的村集体全部资产账面余额为3585.4万元，2003年全年收入总计为368.4万元，全年支出为221.8万元，2003年全部耕地面积32631亩，如果按这30个村3年来被征用耕地每亩平均补偿费计算，为每亩17722.8元，全部耕地可折资产5.783亿元，是实际账面资产余额的16倍！可惜的是被调查的任何一个村集体都没有想到把自己“所有”的土地算为资产。如果考虑这些土地一旦被征用后的增值，按土地使用权平均每亩12.97万元计算，全部耕地资产为42.32亿元，平均每村1.41亿元，平均每人7.328万元。可见，农民手中拥有一笔巨大财富。如果通过健全集体经济组织，让农民通过集体经济组织享有这笔财富的增值，那么我们就不会面临一个庞大的被救济保障的群体，而是一批拥有资本，能够利用这笔资本达到“小康”以上水平的富裕阶层。
在《土地管理法》中关于“集体经济组织”的界定非常含混，而“村委会”并不是“集体经济组织”，因此，完全有必要重建农村以村一级为单位的土地合作社，合作社的宗旨就在于保证农民集体所有的土地得到最大限度的农业利用，保证在城市化进程中，农民集体所有的土地所有权不丢失，保证农民能够在土地的城市化增值中，得到自己原本拥有的权益。
国家《土地管理法》自1999年1月1日起，已经实行了四年。但有利于巩固和建立健全农民集体土地所有制度的第11条有关集体土地登记、发放所有权证书的事项，至今没有实施，而有关征地补偿的第47条，倒是被一再引用。如果按照现行有关行政法规，所有当事人至少可以算是一个“行政不作为”的典型。此事如果需要补救，首先应着手建立农村拥有土地所有权的集体经济实体，然后向这些实体核发土地所有权证书。
（五）中央土地拍卖市场可以成为宏观控制的有效手段
在当前农民土地所有权含混，农民土地权益意识薄弱，农民土地大幅增值的情况下，各个利益集团都盯紧了农民土地这块肥肉。特别是在“经营城市”的口号下，一些地方政府打着“城市化”的口号，加紧圈占农民的土地，在这种热热闹闹的背后，掩盖着一个非常危险的倾向，即各级财政在机构庞大、人员大幅超编、支出大幅提高的情况下还能够支撑，实际上是靠出卖廉价征用农民土地得到的土地增值收入维持的。土地终归有穷尽，本次调查结果表明，照如此速度圈占，不过十五年，农民的土地就会被占光，无数的失地、失业、无社会保障的农民将面临生存更加困难的窘境。
一旦吃尽土地，各级政府已经形成的庞大开支将无法维持，各级机构将面临一次深刻的危机。当务之急，中央需要利用宏观调控的手段抑制这股可怕的歪风。除了中央已经采用的行政措施之外，建立公开的中央土地使用权拍卖市场也是非常重要的。
应当明确，既然土地是国家的，那么任何国有土地增值收入就必须通过由各级人大、政协、社会各界及广大群众监督的市场公开拍卖得到，拍卖土地使用权所得必须纳入国家土地基金，由全国人民代表大会监督使用，主要用于国土资源综合整治和环境保护，各级政府均不得截留占用。通过这样的手段，彻底断绝地方各级政府通过出卖国有土地得到灰色收入的渠道。
（六）建立市场主体，完善土地管理制度是农民权益的根本保证
建立市场主体的过程就是新的农村土地制度建立的过程。在我国全面实行社会主义市场经济的大环境下，让农民作为土地的所有者平等进入土地市场，必须要有完善的制度保证，必须改革我国现行土地管理制度。特别是征地制度。
一些人出于自身利益，为现有的我国征地制度极力辩护道：世界上一些发达国家都有征地制度，所以我国的征地制度也是合理的。但是这些人为什么不说明这些国家都有土地市场，市场在资源配置中起到了基础性作用，土地所有者可以自由进入这一市场，国家征地制度的补偿费用参照土地的市场价格进行，并且国家征地所限的范围也仅限于公益事业、军事用途等非赢利事业的需要。同时，在国家征地过程中，为维护被征地者的合法权益，有严格的法律诉讼裁决程序作为保证。
而我国现有的城市土地使用权市场对农民集体所有的土地是“不准入”的。国家土地补偿费不参照市场价格，而是沿用计划经济时期照物质核算的最低价格。征地过程中出现的纠纷、暴力事件不断，老百姓上诉无门。
通过这次调查，我们发现不能小看农村，农村“不穷”，但农民很苦。农民“不穷”的依据就是农民手中握有巨大的土地资源，这笔土地资源是一切财富之母，是我们解决“三农”问题的根本经济基础。农民很苦的根本原因是农民自身乃至社会各界还没有看到农民拿着一个“大金钵钵”，这个“大金钵钵”就是他们的土地，许多农民在拿着这个“金钵钵”要饭，许多农民丢掉这个“金钵钵”外出打工。是看到这个“金钵钵”眼红，蚕食式地剥夺他们的权益，还是承认和尊重他们的权益，大声告诉他们这个“金钵钵”的巨大价值所在，这是考验我们是真的重视“三农”问题还是假的重视“三农“问题的试金石。
如果我们能够很好地解决农民的土地权益问题，通过市场制度和立法对农民土地权益进行妥善地保护，农村土地制度的第四次变革就能水到渠成，农村的全面社会经济发展就有了经济基础，发展的成果，土地的增值将逐步惠及全体农民，整个中国经济进一步发展的基石也会「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
