来源：《中国社会科学院报》第36期 2009年2月19日
近年来，国家连续出台利农惠农政策，农民收入大幅度提升，种田积极性提高，但在一些地方，土地抛荒现象仍然存在。抗旱之际，专家调研时发现除了种粮比较效益低之外，农田水利设施投入不足也是抛荒原因之一。
土地抛荒或弃耕的现象在全国很多省份存在。抛荒的时间长短不一，多则数年，少则一季(如双季水稻生产改为单季种植)。弃耕等于减少了耕地面积，或者是影响到土地利用的效率，导致粮食及其他农作物生产的数量及对市场供应的农产品数量的减少。
土地抛荒、农业生产不稳依然存在
对于土地抛荒，地方各级政府和村级组织都因地制宜地采取了一些办法予以抑制，比如由县（市）、乡（镇）、村，层层签订责任状以控制抛荒的面积。近年来，中央鼓励农民进行土地的依法、自愿、有偿流转对于防止弃耕起到了较大的作用。
但是，土地抛荒的现象和农业生产不稳定的情况各地依然存在。一些农户既不愿耕种自己的承包地，也不愿流转承包地的经营权，致使一些土地荒芜。在那些通过或多或少具有行政命令色彩的方式而被耕种起来的土地上，以及在流转时间较短和没有签订书面土地流转协议而流转的土地上，农业生产的稳定性依然难以保证。我们的调查表明，乡(镇)村干部为了完成考核目标，通过行政命令的方式对付抛荒和直接代替农户耕种土地等做法都是应急之举，不足以稳定生产；而短期流转的土地虽然免于弃耕，但流得土地的农户也没有做长期经营的打算，从而不利于提高生产效率。从长远看，零散、短期流转土地，不利于稳定和发展农业生产。
土地抛荒源于粮食生产比较效益低
弃耕和短期流转土地的原因比较复杂。表面上看，很多地方的土地抛荒与劳动力不足有关，但是基本的原因在于粮食生产的比较效益低下，抑制了农民的生产积极性。近几年来，国家一直采取惠农政策，加大对农业生产的补贴力度；粮食收购价也有所提高，国家今年又将稻谷主产区的最低收购价上调了约16%，使得稻谷最低收购价达到了每百斤90多元。但是，粮价在总体上还是偏低，尤其是农资化肥价格的不断上涨，使得种粮的收益实际呈下降趋势，以致种一亩地一年的收入不如打工一个月所得的收入多。一些农民认为，粮价要达到每百斤200元左右，才能较好地调动种粮的积极性。比较效益的低下，成为抑制农民种粮积极性的主要原因。当然，农民宁愿抛荒而不愿把土地流转出去，也有流转收益低于预期的原因。但这一原因与上述种粮收益低下，属同一个问题。
农民种田义务规定不充分
土地抛荒的另一个重要原因是法律对农民的种田义务规定得不够充分和细致。相关的法律重在保护农民对承包地的权利，而对承包了土地的农民应承担的耕种义务规定得不够具体、细致和到位，致使农户短期内弃耕承包地而不必承担责任。《农村土地承包法》和《农业法》都没有规定农民必须按时耕种土地的义务。《土地管理法》确有一些规定，如第三十七条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”。但这一条显然是首先针对征用土地搞非农业建设，但又不能及时开工致使土地闲置的情况而言。随后，该法规定“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。这一规定可以被理解为针对农民自身的抛荒行为，但显然过于粗疏，不能适用于处置断断续续的或季节性的抛荒行为。
的确，到处都或多或少地存在着农户宁愿抛荒而不愿流转土地的现象，对于如何抑制这种现象，乡(镇)村干部处在两难的境地。他们一方面承担着抓粮食生产和抑制抛荒的责任；另一方面，他们干预抛荒和在抛荒地上组织生产又缺乏法律依据。
农田基础设施长年失修
灌溉和排涝设施等农田基础设施长年失修或荒废，使一些地块耕种有困难，这也是弃耕的一个重要原因。当前农业的基础设施，尤其是水利和排灌设施，大多是在20世纪五六十年代兴修的。分田到户以后，农业公共水利设施的建设和维护投入不足，致使原先的农田基础设施经历几十年的失修以后开始荒废。
国家和地方政府多年来虽然一直重视较大型与较重要的水利灌溉工程的建设及维修，但仍解决不了分布在田间地头的排灌系统的失修问题。当前发生在河南、山东、安徽等小麦主产区的严重旱情，也暴露了一些地区的农田水利设施和灌溉系统存在的问题。农田基础设施的荒废，增加了一些地方农业生产的困难，并增加了生产的成本，最终导致一部分土地被抛荒。
完善法律及农田基础设施抑制土地抛荒
为了抑制土地抛荒或弃耕的现象，可以从粮价、法律、农田基础设施等方面入手。
大幅度地提高粮价不仅是要防止谷贱伤农，还要让种粮有足够的利益可图，以调动农民的种粮积极性，保障农业经营收入稳定增长。应当在现有粮价的基础上，结合市场变化，设计一个使粮价能够稳步上涨的机制，争取在最短的时期内使粮价达到可以调动农民种粮积极性的水平。
修改和完善相关法律，使按时耕作成为承包了土地经营权的农民的法律义务。法律保障农民的土地承包经营权，但权利与义务应当匹配。农民应承担种田的义务，至少应承担不让自己承包的土地荒芜的义务。建议修改《农村土地承包法》和《农业法》，采用《土地管理法》规定的禁止抛荒的原则，并进行细化。法律应明确规定，因各种原因而不能或不愿亲自耕种土地的农户，有义务委托所在乡（镇）村组织，在不改变农户对承包地经营权的前提下，组织劳动力及时代耕代种，避免土地荒芜。农户若愿意耕种，可适时收回承包地。法规的修改和完善可以解决既不愿耕种，又不愿流转土地的农户的抛荒问题。同时，乡（镇）、村干部在被抛荒的土地上组织生产也有了法律依据，而农户的土地承包经营权依然处在法律的保护之下。
国家重视病险水库除险加固、大中型灌区配套改造等公益性建设，但地方政府对于分布于田间地头的排灌设施的建设和维修投入不足。由于水利灌溉是一个系统工程，重大和重点水利灌溉项目如果没有田间地头的排灌系统相匹配，仍难以充分发挥在农业生产中的作用。建议加大对农田水利设施的建设及维修的投入，国家、地方政府和农村集体组织共同负责农田水利设施的建设及维修。其中，国家制定政策，由地方政府、乡村组织和农户三方投资建设当地的农田水利设施。
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