村庄的复兴——重构村庄财政与乡村集体经济

村庄的复兴

——重构村庄财政与乡村集体经济

胡  靖

    摘要：村民富裕难以掩饰村庄短期内迅速凋敝的事实：房舍荒弃，设施残缺，垃圾遍地，污水横流……原因多种，政策之偏不可忽略：集体经济被强行瓦解，政府财政又长期不下村，“零财政”下村政府于公共物品只能是一片“空白”。社会主义新乡村，基石之一是村政府的公共能力。希望在哪里？复兴集体经济！

一、村庄：被人遗忘的角落

    农民越来越多在离开绝对贫困，甚至有不少的人开始富裕起来。同时，越来越多的村庄滑向凋敝，被人遗忘。
    笔者自从2003年以来，每年带领华南师范大学经济与管理学院优秀的大学生去农村做住户调查。仿效毛泽东《寻乌调查》、费孝通《江村经济》的调查方法，在一周的时间里，天天与农民“同吃、同住、同劳动”。每每回到学校，总是对村庄的凋敝“耿耿于怀”。村庄凋敝并非是指农户的凋敝。相反，有不少农户自己的住房建设的很好，吃的也不错，家用电器也与城市居民没有太大区别，日子过得还算滋润。与之相对照，村庄的整体景象是：房舍荒弃，污水横流，垃圾遍地，福利设施残缺、公共福利空白——我将其概括为“村庄凋敝”。人与村庄的平衡，是乡村长富久安的核心。如何取得？
    笔者细读国务院最近发布的关于“稳定农业发展和促进农民增收”的意见，深为其政策具体、针对性强、操作性强而叹服。看起来，中国未来数年农业可以平安无事了，不过更久以后还很难说——“三农”问题复杂、庞大，绝非数载之功，是漫长的系统工程。具体到国务院的意见，在农业发展、农民收入等棘手问题对策有明显的突破，但对村庄问题未作重论，尽管第八条提出了要“搞好农村民生工程和基础设施建设”；更没有针对村庄财政体制这一事关村庄公共事务的核心问题。在这种情况下，村庄的凋敝趋势能否得到遏制还得打个大问号。如果村庄继续凋敝下去，那么一切努力都可能被一票否决。

二、凋敝：村庄的噩梦

    第一、房舍荒弃。村庄里的年轻人不在家里，外出打工去了。多数一年才回来一次。村庄里平常只有老人和儿童。并且，不少的儿童也由于跟随父母到所在地的“民工子弟学校”学习而不断离开村庄，导致“撤点并校”不断。由于人气不旺，村庄非常冷清。常常见到的是老人踯躅的身影。在阳东县岗表村，一半的住房都门窗紧闭。这个村庄的部分老人也随着子女搬到城镇居住，“城镇化”了。留下的一片片住房（不少还是新建的）淹没在荒草里，空空荡荡，锈迹斑斑，日晒雨淋，形似废墟！今年4月从韶关的黄坑镇调查归来，学生在调查日记中写到：晚上九点多，给叔叔家打个电话，报平安。电话那头传来叔叔低沉的声音：“我很想你们啊……你们走后，这条村就变得冷清了……”。
    第二、生产条件吃老本。今天的村庄的耕地、水利的基本格局，主要还是在1958年大跃进至1979年改革元年期间的20年完成、定格的。改革30年，特别是在2003年“胡温新政”以前，政府对村庄内的微观农业设施既很少关注，也很少投资。分散单干的农民对此无能为力，农业行为完全短期化、暂时化、原子化。什么农业项目赚钱，就扩大播种面积，增加化肥、农药的投入，以刺激产量增长。根本不管什么“可持续农业”问题。但是，乡村水利这类需要组织起来、合作起来才能“搞定”的事情，却连一个牵头的人也难找到。即使有了牵头的人，村里的老人们的体力也难以胜任。今年在南雄调查，小陂村的雷书记抱怨最多的就是沟渠淤塞太严重，导致一些耕地积水无法排出去，承包户不得不撂荒。一旦村庄水利报废，一家一户的农民无能为力，农业的麻烦就大了。
    第三、污水横流，垃圾遍地。农户的生活也在逐渐“现代化”，受现代生活方式的影响，农户在生活中普遍使用洗衣粉、肥皂、洗发水、洗洁精等无机化工产品，由此产生大量难以分解的生活污水，成为农村污染的一个重要源泉。由于村庄内没有健全、科学的排污管道，农户就只有随意地将不易分解的污水排放到房前屋后的各种沟渠、陂塘之中。结果是一走出农户整洁的房舍，就常碰到淙淙流淌、臭气熏人的污水。污水流到哪里，就臭到哪里，污染到哪里。排到河沟里，导致河沟发黑、发臭，鱼虾越来越少；渗透到地下水，导致井水被污染。同城市居民一样，农户也大量使用塑料袋、玻璃瓶、塑料瓶、纸箱、纸巾。与过去农家的废弃物多是木、竹、棉、麻、石制品不同，这些现代垃圾很难被自然分解。由于缺少甚至干脆就没有垃圾回收的公共设备，如垃圾桶、垃圾箱、垃圾车等，大量生活垃圾没有办法进化无害化处理，只能长年累月地分散丢弃在河边、路边、屋后。它们花花绿绿，随风飘散。不仅破坏景观，而且藏污纳垢，成为各种病菌的滋生场所。污水和垃圾使得村庄美丽宜人的自然环境大打折扣。
    第四、福利设施残缺、公共福利空白。村庄是村民聚居的场所，客观上需要自来水、球场、卫生所、托儿所、公园、广场等公共福利设施。这与美国的大农场、农户单家独户居住非常不同。但是由于村政府长期处于“零财政”状态，这些非常具体的、也非常必要的福利设施不少处于空缺状态。比如多数村庄内没有路灯，一到夜晚就漆黑一片。只听狗吠，不见人影。更没有图书室、歌舞厅、广场等文化娱乐设施。多数村民的娱乐方式就是躲在家里看电视，或者打牌、赌博。村庄的业余生活单调、乏味，缺少乐趣。华中科大的贺雪峰教授在深入的田野调查以后，得出了“农民之苦，苦于丧失生活意义”的见解，非常有洞见。
    “零财政”，同时也使得村庄的几乎所有公共福利呈空白状态。对老人的抚慰、对孩童的关爱、对妇女的照顾等最简单的公共福利均无法展开。就连给过生日的老人买一个蛋糕，给成绩优异的小学生奖励一本书的钱都没有。更不用说红红火火组织篮球赛、乒乓球赛、象棋赛，丰富村民的业余生活，提高村民的福利水平。村政府一般都有一个办公楼，但多数时候是“空对空”，利用效率很低。村干部自己每月只有三四百元的上级财政拨付的“工资”，对公共福利的态度也是无能为力，“多一事不如少一事”。
    村庄凋敝的后果是严重的。作为中国“二元社会”长期化的一个典型的现象，凋敝的村庄严重降低了村民的生活质量，加剧了城乡之间的发展失衡，让留守在家的农民无可奈何地生活。同时也殃及了外出的打工仔、打工妹。2008年金融风暴导致沿海很多劳动密集型企业破产倒闭，近2000万青壮年农民工下岗回乡。但故乡的村庄已非“乐土”，凋敝的村庄迅速湮灭了他们回家创业的雄心壮志和生活的情趣。而当他们被迫折返城市寻找新的工作时，繁荣的城市又“居不易”。许多大城市欢迎农民工来从事“脏、累、苦”的低薪工作，但普遍拒绝这些“低素质”的劳动力入户定居。最近，诺大的上海大张旗鼓地宣传“上海居住证转户籍政策首批获益者产生，40名在沪务工的优秀农民工获得上海户籍”，而上海的民工有数百万。在另外一个“文明城市”深圳，有1000多万的常驻人口，但户籍人口长期控制在200万以下。不要说农民工，就是一些毕业多年的大学生，也没有机会获得深圳户籍。在“二元社会”大背景下，中国农民工的命运就只有年复一年地寻寻觅觅，在城市和乡村之间“荡秋千”。一点辛苦钱，不少都贡献给了交通部门。

三、村庄衰败的根源

    村庄凋敝的一个重要根源是村庄财政改革的失败。1983年“废除”人民公社以后，中国开始了声势浩大的市场化改革。凡是集体经济性质的，一概废除（除了少数陂塘、水库、山林以外）。结果是集体经济迅速瓦解。乡镇企业、村办企业卖的卖、分的分。村政府没有了经济实体，逐渐变成为“空壳村”。在2004年以前，“三提五统”一直向农民收钱，但主要是“养人不养事”。这点钱“养人”都不够，自然难以解决村庄财政问题和村庄公共品问题。甚至连农村义务教育都要靠民间的“希望工程”。但“三提五统”在村民心中多少保留了村庄公共财政的概念。“五统”的确应该消除，民兵训练、计划生育、教育附加、烈属优抚等本来就是各级政府的责任，向农民要钱的确没有道理。但“三提”，特别是“公积金、公益金”还是有必要的，因为它服务的对象就是村民。如果保留“三提”，必要的时候，村政府还可以“师出有名”地向村民派“义务工”、“积累工”以解决迫切的村庄公共品问题。如此，像小陂村令雷书记头痛的沟渠疏浚问题就不难解决。因此，“三提”并非“农民负担”。2004年以后，痛感农民负担沉重的中央政府把“三提五统”、“义务工、积累工”、农业税全取消了，并且还对种粮农民进行收入补贴。这总体上无疑是功德无量的大好事。与此同时，村庄公共品的供给问题却没有得到解决，反而因为“三提”的取消受到了掣肘。对此，政府开出的处方是“村务公开，一事一议”。
    但因为“零财政”，村政府实际上已经失去了威信。钱都没有，还能做什么事情呢？那些远在他乡打工的青壮年农民还会听你村委会的召唤回来“一事一议”吗？留在家里的老头、老太太还能“一事一议”吗？所以，在多数村庄，特别是距离城市较偏远的村庄，“一事一议”实际上就是“有事不议”——任由村庄凋敝下去。
    当然，不可否认，政府在2004年以后，逐渐加大了财政下村的步伐，力求以强大的中央财政来弥补村庄的“零财政”问题。村庄道路、电网、通讯、校舍等条件都得到一定的改观。我们在住户调查的过程中也感觉到了。但这是不是政府意识到了“一事一议”的村庄财政政策出了问题呢？
    综上，村庄在短时期内迅速凋敝的逻辑就比较清晰了：集体经济被强行瓦解，政府财政又长期不下村，这种“双管齐下”的错误政策，共同扼杀了村庄财政和村庄公共品供给，直接导致了村庄的凋敝。这是30年农村“改革”需要深刻反思、甚至检讨的地方。

四、告别“零财政”：集体经济的复兴

    国务院意见第20条特别提到“2009年新增中央投资中，安排650亿元用于农村‘水电路气房’、重大水利工程以及农村教育、卫生等基础设施建设。”650亿元可以视为对村庄财政的补充或替代。说明政府正在努力克服“二元财政”，真正履行“公共财政向农村倾斜”。这是遏制村庄凋敝的正确的方向。但是以全国68万行政村计算，每个村得到的中央财政的转移支付不过九万元左右，能够做多大的事情呢？即使全部用于“养事”，大约也只能修一条600米长的简易乡村水泥公路。显然，村庄公共品的供给完全依靠中央财政是不够的。况且，各个村的情况千差万别，中央政府难以“一刀切”。可以认为，尽管2004年以后政府做出了巨大的努力来解决村庄“零财政”的问题，但是，村庄的凋敝仍然没有得到根本的逆转。
    未来的趋势应该是在继续加大财政下村的同时，重新探索发展农村集体经济的新路径，让集体经济或农村合作经济成为遏制村庄凋敝的另一重要力量。当然，集体经济并非要恢复原来的“人民公社”模式，而是要在家庭承包经营的基础上，发挥集体经营的积极作用——让集体经济成为村庄财政的重要资金来源。为什么要对“集体经济”噤若寒蝉呢？“集体经济”有其优缺点，同样家庭经营也有其优缺点。关键是要扬长避短、发挥各自的优势。完全不应把二者搞得“势不两立”。十七届三中全会对此有如下表述：“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。这说明中央政府仍然对“集体经济”寄予希望。
    事实上，当村庄的集体经济比较成功地发展时，其利润的一部分必然会成为村庄财政重要的资金来源，村庄凋敝就能得到良好的遏制和治理。这在少数比较成功的村庄已经得到了验证。如在华西村、南街村，集体经济甚至完全替代了政府的财政下村。

（责任编辑：汪毓楠）

● 胡靖，华南师范大学“三农”与城镇化研究所教授。

2009年《绿叶》第8期

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