立法与金融：合作社促进政策的国际经验

自20世纪初北京大学在经济学门下开设产业组合课程以来，合作社思想传入中国已有百年历史。在这百年间，中国合作社发展历程跌宕起伏，各种思潮和实践模式相继涌现，有经验亦有教训。新世纪以来，中国开始致力于发展农民合作社以推动新农村建设，合作社发展进入新的历史阶段。本文重点讨论美国、西班牙、韩国等国合作社发展经验，集中研究合作社促进政策中的金融部门作用和立法问题，并探讨其对中国合作社的体系建设和促进政策的启示。  

美国的国家消费者合作银行  

美国人有着强烈的合作社情怀，美国合作社的历史可追溯到1752年。那一年，本杰明·富兰克林创立费城房屋火灾险互助会（Philadelphia Contributionship of the Insurance of Houses from Loss by Fire）。美国现有47000多家合作社，拥有1200多万社员。每年的10月对于美国合作社人而言很特殊，因为这个月是国家合作社月（Co-op Month）。每年的这个时候，合作社及其成员都会举行各种各样的活动，发表演说和研究报告，以庆祝合作社对国民经济和当地经济社会发展所作的贡献。

  自1991年起，每年10月，美国国家消费者合作银行（NCB, National Consumer Cooperative Bank）都会发布一份排名报告《美国合作社100强》（Top Co-op 100），作为其年度报告的一部分，排名所考察的合作社涉及广泛的行业领域，如农业、金融、特许经营、五金木材、食品、娱乐、媒体以及能源交通等领域。根据最新的年度报告，2008财政年度中，美国合作社100强创造了2090亿美元的营业收入，平均在20亿美元左右，其中农业合作社占一半以上。100强以外则是大量的中小型合作社。

  发布该排名报告的美国国家消费者合作银行是什么来历？为什么由它来承担这项工作。这将涉及到美国合作社发展历史上的一项重要事件。   1978年，美国国会通过"国家消费者合作银行法案"（National Consumer Cooperative Bank Act），并于当年8月20日生效。该法案特许成立一家国有的非营利性金融机构，作为推动合作社发展的政策工具，旨在满足合作社发展的金融需求，相当于中国的政策性银行。国家消费者合作银行就是该法案的产物。

  根据该法案，国会批准了1840万美金的种子基金，经过近2年筹备，国家消费者合作银行于1980年正式成立。1981年政府推动进行私有化改革，但由2600多个成员组织拥有，从而保留了合作社性质。消费者合作银行下设三个独立的分支机构：国家合作社银行（NCB，National Cooperative Bank）、储蓄银行（FSB）和非营利组织 NCB Capital Impact，为合作社提供金融服务和技术支持。   消费者合作银行并不是一家普通银行，而是合作社性质的金融机构。法案赋予国家消费者合作银行特殊使命："通过提供创新性的金融及相关服务，满足并支持美国的合作社及其成员的需要，特别是低收入社区。"

  美国国家消费者合作银行的银行和金融服务，目标集中于两个方面：合作社扩张和社区经济社会发展。除了农业以外，所开展的项目涵盖社会发展的许多方面，如住房、教育、医疗、文化、本地商业和社会服务等。消费者合作银行强调对社区发展的责任，尤其注重对中低收入社区的金融支持，30年来，为中低收入社区提供35亿美元的资金。   根据2008财政年度报告，在合作社扩张方面，合作银行主要做了这几方面工作。一是开办11家新食品合作社，并促使400家成员组织参与到食品合作社500强的建设中。二是从福特基金会为食品合作社500强项目筹集到95万美元的捐赠。三是在Shared Equity建立起领导地位，34家参与的合作社一共获得1800个席位。此外，在可再生能源、住房建设、医疗设施和病床、学校教学设备、简易住房等方面也进行很多项目。如与共同贷款公司（Municipal Mortgage & Equity, LLC）合作开展一项900万美元的可再生能源项目。2008年，国家消费者合作银行一共发放5.53亿美元与其使命相关的资金，用于中低收入社区、刺激经济增长和合作社的发展，具体情况见表2。

    美国通过立法建立专门的金融机构，并且以此为支撑，建立推动城市和农村合作社发展的支持体系，实施其合作社与社区发展政策。很多发展中国家在采取农业发展和合作社促进政策时，也采取这种模式，如苏丹、尼日利亚、毛里求斯、国家都成立类似合作社发展银行的金融机构。在亚洲，印度于1962年通过"国家合作社发展公司法案"（National Cooperative Development Corporation Act），建立专门的金融机构推动合作社的发展。泰国1966年通过"农业与农业合作社银行法案"（Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives Act），建立农业与农业合作社银行（BAAC）为农户和农业合作社提供金融支持，至今仍是泰国支持农业和合作社发展的最重要金融机构。2006年，伊朗从马来西亚寻求帮助，希望建立合作社发展银行，促进伊朗国内合作社的发展。  

西班牙蒙德拉贡合作集团的金融部门  

西班牙蒙德拉贡合作集团是世界合作社运动史上最值得骄傲的成功案例，目前是欧洲乃至世界最大的合作社集团之一。2008年资产总额335亿欧元，年营业收入达到178亿欧元，社员以及员工92773人，下辖100多家合作社，包括培训合作社和研发中心，并有蒙德拉贡大学，是巴斯克地区最大的企业，也是西班牙的第七大企业（2008年度报告，http://www.mondragon-corporation.com）。由于蒙德拉贡的卓越成就，合作社研究者将其经验总结为"蒙德拉贡经验"，其简要历史如下：   1941年，一个名叫唐·何塞·马丽亚·阿里兹曼蒂--阿里埃塔的传教士，来到西班牙巴斯克地区的一个小镇蒙德拉贡，在他的带领下，创造了合作历史上的一个奇迹。 1943年，在当地社区的支持下，创办了一所技术培训学校，第一批学员有20人。1947年，第一批学员毕业，其中11名边工作，边上夜校深造。1948年，"教育和文化同盟"成立，培训学校获得合法地位。   1952年，前述11名学生，在工程学院毕业。其中5人决定自立，实践"诸生产要素中劳动为首"的思想，组建乌尔格公司（以创始人名字的首字母组成），这是蒙德拉贡的奠基性企业。

  1954年，他们买下一个小车间，开始生产。期间，根据有关合作组织的法规，以及在两位独立的法律专家的帮助下，用了两年的时间制定出一部合作社企业章程，相当于后来合作社集团的"宪法"，保证合作社在市场中取得竞争优势。   1956年，他们在蒙德拉贡建造一家新工厂。这被认为是蒙德拉贡合作集团的起点。随后合作社企业开始发展扩大，同时也出现其他合作企业。这些合作社之间的组织和联合问题日益显现。

  1959年，乌尔格等合作组织正式组建联盟，并且成立二级合作组织--"人民储蓄银行"（后来的合作银行）。蒙德拉贡合作集团的基础结构基本完成。   到70年代末，蒙德拉贡集团已经拥有一套现代技术教育体系和以15000多名合作成员为劳动大军的70多家合作工厂，以及有93家分行和30万的存款账户。1991年12月，在合作社成员大会上，Mondragon Group 更名为 Mondragon Corporacion Cooperativa，也就是今天的蒙德拉贡合作集团。   蒙德拉贡所在的巴斯克地区比较特殊，历来有独立倾向。因此在当时，西班牙中央政府不给巴斯克地区任何财政政策或税收政策支持当地发展，同时合作社也无法获得信贷支持，合作社工人也无法进入社会保　　 　　 　　 　　 　　 　　 障计划。因此，蒙德拉贡必须在各个方面自力更生。   蒙德拉贡合作集团的突出特点是在教育、工业和银行业方面取得长足发展，在早期发展中，银行业发挥了至关重要的作用。1959年成立的人民储蓄银行，在蒙德拉贡集团的组织结构中，人民储蓄银行在联盟中的地位相当于二级支持性组织，对其他合作社提供技术、资金和管理。联盟成员之间联系的纽带是联盟合约，此外，人民储蓄银行还主要通过资金纽带对联盟成员施加影响。   人民储蓄银行建立之初，其宗旨就是为了解决合作社融资困难，解决合作社发展初期的困难。联盟的建立是以人民储蓄银行为基础的。联结合作组织的纽带是联盟合约，人民储蓄银行为合作组织提供信贷、信息等支持和服务，作为平等合约，合作组织要将会计报表、发展计划等信息反馈给人民储蓄银行，并将盈利放到银行储蓄。双方既有互相监督的关系，也有互相合作、互相支持的关系。基层合作组织除了提供资金上的支持外，也将自己发展信息提供给对方。同时，由人民储蓄银行统一进行社会保障、社区发展等领域的工作，保证合作社能致力于提高专业化程度，提高竞争能力。

  另外，联盟的作用还基于蒙德拉贡独特的发展哲学。蒙德拉贡集团认为在经济高涨期，如果不限制集团发展速度，势必造成规模扩张过快，在经济衰退期就很难应对。因此，他们通过发展计划比较严格地控制合作社的发展速度和规模。他们采用建立新合作社的方式，将很多规模较大、经营范围较广的合作社，分解为小合作社，但与原合作社保持集团联盟的关系，早期合作联盟建议单个合作社人数不要超过500人。人民储蓄银行也承担这方面的计划和协调工作，通过研究决定新成立合作社所处的行业，并提供资金支持。   人民储蓄银行的地位持续了很长时间。后来，随着合作联盟规模的扩大和发展，以及社会保障等功能的剥离和独立，人民储蓄银行的二级支持性组织功能不如创立之初那样强大，许多专业性领域的支持功能转而交给其他专业合作组织。如教育和文化联合会，专门为基层合作组织提供教育支持，研发支持。工业部门也逐步发展壮大，成立工业委员会，人民储蓄银行变为与工业部门并列的第三部门，统一由集团委员会领导，金融部门不再置身于联盟的顶端。

  蒙德拉贡经验表明，在合作社发展初期，集中力量组建相应的金融支持机构，有利于协调合作社体系中的组织问题。在中国也出现类似的案例，如浙江省瑞安农村合作协会，就起始于农村金融部门的改革。2005年，瑞安农信社资产60多个亿，改组后总股本2亿多。其中149万股金由11万多农户所拥有。瑞安市没有采取简单的清资退股的方式，因为这对于农民而言没有任何实质意义。而是在核实登记和自愿的基础上，将分散的股东以行政村为单位进行合并，最终形成3123个"集体股东"。2005年4月12日，瑞安市农村合作银行挂牌成立，从而在改革中保留农民合作的成分。

  2005年6月16日，瑞安农村合作银行股东大会讨论一致通过《关于支持筹备成立瑞安农村合作协会的决议》，决定对于合作银行内部的小额股权进行集中托管，3123个集体股东的权利将由正在组建的农村合作协会统一行使。但具体的组织结构还在探索之中，尤其是如何将瑞安上百家合作社纳入到农村合作协会中。   2006年1月，时任浙江省委书记的习近平在农村工作会议上提出，要"积极探索建立农民专业合作、供销合作、信用合作'三位一体'的农村新型合作体系，努力服务于社会主义新农村建设"。   瑞安市看到合作银行改制中的思路与新农村建设结合的契机，形成了农村合作协会组织结构的思路。3月17日，在第十三届人大第四次全体会议通过的《瑞安市政府工作报告》中，提出要"建立健全农村金融、流通和科技推广体系，引导成立'三位一体'的瑞安农村合作协会，积极探索社会主义市场条件下的新型合作化道路"。2006年3月25日,以合作银行为主发起单位的瑞安农村合作协会正式成立, 农村合作银行的决议找到了现实落脚点。   瑞安农村合作协会成立后，将工作重点下沉，深入农村基层调研，了解农民合作社的需求，并制定工作方案，吸引全市上百家合作社陆续加入，事实上成为二级支持性组织，承担了农民专业合作社联盟的角色。农村合作银行以协会为平台，实现合作银行与农民专业合作社、农户的对接，在没有大幅增加运营成本的情况下，将组织触角尽可能地延伸到广大农村。   农协各部门都有一个挂靠单位，分别是农村合作银行（信用部）、供销合作社（流通部）、科技局（科技部）、农业局（产业部）、司法局（维权部）、团市委（志愿者总队）、市委党校（培训部），从上往下看，农村合作协会相当于"部门联席会议"，协会贯通了涉农政策与农户、基层合作社的联系，使之有可能在全局范围内重组涉农资源。

    东亚综合农协下的金融部门

  东亚的小农社会特点，使得东亚国家的合作社道路与欧美国家（法国等国家除外）区别很大，这就是东亚的综合农协模式。东亚国家在工业国家进程中，大都采用举国体制，因此得以建立其一套自上而下的强大的合作社体系，也由此具备拥有自己专属的金融部门的实力，如日本农业的中央金库、韩国的产业组合中央会。本文主要就韩国的农业协同组合中央会进行讨论。

  韩国的农业协同组合中央会（NACF）成立于1961年，根据《农业协同组合法》，农业银行与协同组合重组合并后成立该机构，旨在"提高农民的经济、社会、文化地位及加强农业的竞争力，改善农民的生活水平以及致力于国家经济的均衡发展"。   到2007年底，NACF资产总额2056亿美元，其中银行部门资产总额1677亿美元，保险部门资产总额268亿美元。NACF现拥有240万社员1187家农业合作社，在全国拥有5427个银行分支机构，雇员18995人。（NACF2008年度报告，http://www.nonghyup.com；NACF北京办事处提供的资料）   1961年合并的农业银行，其前身为金融组合联合会。1907年，日据时期的韩国首次出现当代协同组织，即光州地方金融组织。1933年，成立"金融组合联合会"。1956年根据《银行法》成立农业银行。1958年，成立"农业协同组合"。导致二者合并的原因是，在这种二元结构下，农协组织力量得不到壮大。同时，农业合作社难以得到金融支持，"当初农业银行成立的目的是以确立农业贷款制度而为农业发展献力，但实际上它把大部分资金用于直接向农民放贷，对农业协同组织则以经营条件不合格等准备状态不健全为理由拒绝给予积极的资金支援"（NACF网站，http://www.nonghyup.com）。为了改变这种局面，确保农业合作社的金融供给，韩国政府通过《农协法》,促成二者合并，成立NACF。

  正因为如此，NACF具有双重机构属性，既是协同组合机构，又是银行机构。其经营理念"农民/顾客第一"，即与它的这种双重性质有关。作为协同组合的NACF主要经营农畜产品的流通、购买，培训农民，支援农业发展。   根据《银行法》，NACF的银行业务部门作为特例，被视为金融机构。NACF作为金融机构的两个特殊之处：一是经营共济保险业务（独有业务），除人身险、财产险外，还经营受政府委托的农产品灾害保险业务；二是经营政府政策性贷款。除了一般性政策贷款外，NACF是经营农业政策贷款的唯一机构，占贷款余额的13%左右。这两种特殊业务，使NACF成为韩国农业政策和合作社促进政策的实施机构。

  需要注意的是，韩国、日本完成工业化进程后，农业人口降低到10%以内，因此，小农社会属性已经改变，小农变为大农。与之对应的庞大的综合农协体系，实际上是面临机构臃肿、效率低下的问题，因此韩日两国的农协组织后期都致力于推动机构改革。

  在工业化后期，农协体系中的金融部门成为最大且最主要的机构。2007年底，NACF在韩国金融机构中资产总额排名第4位，存款排名第2位，国际信用评级很高，穆迪（A1），标准普尔（A），世界排名第90位。会员组合的贷款仅占12%，并且几乎全部为政策贷款。从这方面来看，NACF也是一家具有很强竞争能力的商业性银行。银行与保险部门的资产占农协总资产的94.6%，农业资产的比例很低。

  因此，自我定位为"土地和农民养育的韩国农协"的NACF，20世纪末以来也采取了一些改革措施，提出新世纪的工作方向，即提供安全放心的食品以及在粮食武器化时代保证粮食安全，"发展成为受农民与国民尊敬的新农协"。

  国际经验对于中国的启示

  本文所谈到的国际经验，可以归纳为彼此相关的以下两点。

  一是银行与金融部门在合作社体系中发挥的拉动作用。以金融部门的先进性来带动居于基础地位的专业合作社的发展，效果非常明显，尤其在合作社发展初级阶段。其根源在于金融业的先进性，在现代经济中资源配置和要素重组中有着不可替代的作用。金融扶持机构应与合作金融相区分，合作金融是合作社体系的一部分，但前者性质上独立于合作社体系。尽管在实践中，金融扶持机构与合作社体系融为一体，但应看到金融扶持机构的超脱地位，从而看到在分散的合作社体系中建立全国统一的金融驱动机构的可能性。

  二是合作社促进政策的立法确认与政策性银行的建立。以立法明确合作社发展银行的性质、使命与定位，并通过规定特殊金融机构的特种经营活动来将政策内涵具体化，保证政策的顺利实施。更为重要的是，通过立法活动，使合作社促进政策上升到法律高度。法律具有稳定性、长期性，此举将为合作社的长期发展提供强有力的政策支持与法律保护。合作社发展银行的实践模式，是立法活动与公共政策相结合的典范，值得我们学习和借鉴。

  在中国，大力发展农民专业合作社已经成为各方共识。根据农业部的最近统计，截至2009年9月底，全国农民专业合作社21.16万家，发展势头非常迅猛，合作社已经成为农业和农村发展的重要力量。这也意味着农民专业合作社具备承接专门性发展政策的条件和能力。

  2006年10月31日，全国人大常委会通过《农民专业合作社法》，自2007年7月1日起正式施行。这部法律解决了农民专业合作社的法律地位，农民合作获得法律认可。同时，这部法律因将信用合作排除在外被广为诟病。鉴于20世纪90年代农村合作基金会的经验教训，在农村金融和信用合作领域采取审慎态度是有必要的。   银监会于2006年12月22日公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许社会资本进入，建立三类农村金融机构，以解决农村地区金融空白和竞争不充分的问题。在这份文件中，银监会承认农民资金互助的合法性，信用合作稍微开了一点口子，但至今不过批准了十几家资金互助社。

  2008年，十七届三中全会提出："允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。"实际上从政策文件角度承认农民信用合作社的合法性。2009年中央一号文件中再次提出："抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。"   2009年2月，银监会、农业部联合发文《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，从五个方面细化农民专业合作社的金融问题。这五个方面包括将农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围、加大信贷支持、创新金融产品、改进服务方式、鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作，在信用合作方面提出更具体的要求，初步具备可操作性。

  这是中国合作社发展的现状，可以从以下两点看待中外差异。

  第一，21万家合作社的突出特点是小和弱，公司领办型和发展较好的合作社实力较强，但是数量有限。中国的合作社体系还处于初级发展阶段，实力薄弱。中国的专业合作社模式，无法与欧美相比，也无法与今日之韩日、台湾地区相比。信用合作的发展严重滞后，这意味着通过体系内的信用合作，有可能会缓解农民专业合作社融资难的问题，但却难以形成体系内的先进力量，难以成为带动农民专业合作社发展的领军力量。因此，需要跳出合作社体系，来思考合作社促进政策中的金融作用。

  第二，尽管中国的农村社会亦属于小农社会，但中国是一个地域大国，农村社会之复杂性、多样性、不平衡性，是其他东亚国家（如韩国、日本）所不能相提并论的。因此，在中国建立全国农协的成本非常高，同时目前也不具备现实条件，在必要性上，各方也尚且没有达成一致认识。但无可否认，建立合作社二级支持性组织是有必要的，合作社联盟建立的层级需要结合中国国情考虑。   基于对中国合作社体系现状的考察，中国可以从以下两个方面借鉴金融部门支持合作社发展的国际经验。

  （一）有必要考虑立法建立促进合作社发展的政策性银行。农业银行等国有商业银行、国家开发银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行都把开展小额贷款业务、"为三农服务"作为企业社会责任的一部分，但成效甚微，主要是金融部门的商业性与农业的产业弱势无法匹配。我国目前的农业政策性金融业务，主要在农业发展农业银行，且集中在粮食与农产品收购方面，全局性的农业产业发展和合作社促进政策还没有提出。农业保险方面更是发展缓慢，依然是在"政府补贴、商业保险机构参与"的框架内打转难以突破。   因此，可以明确将农业产业发展政策和合作社促进政策作为农业政策性金融的核心内容，整合现有的涉农金融业务，建立一家全国性的农民合作社发展银行，以其作为合作社促进政策的政策抓手。操作上可以改组一家现有政策性金融机构，或者在农发行体制内增设该业务，或者银行剥离相关业务、共同出资组建。具体的实现形式可以另行，组建专门的政策性银行之必要性已经客观存在。   建立全国性的合作社发展银行，可以考虑借鉴美国等国家的经验，以立法或条例的形式确认其法律地位、企业性质和组织使命。同时，整合既有的农业政策、合作社政策以及信用合作社的政策或文件规定，在合作社发展银行的立法框架内，从而达到解决相关政策问题的目的。

  （二）合作社发展应与县域农业经济发展相结合，因此有必要考虑建立县级农民合作社联盟组合。中国正在推进扩权强县改革试点，县级将成为地方经济发展的重要组织单位。同时，农业产业化规划作为地方政府产业规划的组成部分，是地方政府的工作内容。目前，地方重视产业规划，轻视产品销售和手续服务，使得农民积极性不高。   通过建立农民合作社县级组织，既可以形成产业政策的组织实体，又有利于提高农民的市场力量，从而增加农民收益，同时可以提高农民的组织化程度，与全国的合作社促进政策相对接。这方面，可以考虑借鉴巴西工会的经验，将县级农民合作组织的建立纳入到公法体系，促使地方政府推动县级农民专业合作社二级组织的建立，保护农民利益。中国局部地区已经出现这方面的实践创新，如浙江瑞安的农村合作协会与河南兰考的农民专业合作社联合会。

    今日中国之合作社实践，承继了中国合作社百年历史的风风雨雨，承载着特殊的中国国情，不能随意照搬任何一种国际模式或成功经验，也不应囿于欧美模式与东亚模式等各种模式之争，而应扬长避短，博采众家之长，在既有的政策和法律框架内，边改革边实践，探索自主制度创新的道路。