重发:小农中国需要什么样的水利（摘要）
利建设中央“给力”，关键还得地方“出力”
破解水利一号文件资金落实部分地方政府仍观望
重发:小农中国需要什么样的水利（摘要）
桂华
本博摘编
一、当前农田水利的根本问题
当前农田水利上的根本问题是：小水利与大水利的脱节，农民组织化程度降低，农田水利系统性破坏，水利回归为一家一户的小农形态。
中国有几千年的水利开发历史。解放前，生产力落后，受到经济社会水平的限制，水利大致分成两块。一块是长江、黄河这样跨区域的大江大河治理，由国家完成，主要是解决防洪排涝问题；一块是地方性水利，主要局限于村落范围之内，由村落－宗族等地方性势力完成，主要是解决生产生活上灌溉排涝问题。人民公社时期通过国家自上而下的组织动员体制，进行了轰轰烈烈的水利建设。既提升了大江大河治理能力，也改善了地方性水利条件，通过“长藤结瓜”工程，将地方性水利与大江大河连接起来，提高了水利的系统性和抗风险的能力。仅从农田水利上讲，过去村落范围的小型水利设施只能解决一般年景的常规性灌溉问题，完成“长藤结瓜”工程之后，这些小水利有了充足的水源保障，能够解决大旱年景的应急性灌溉问题。人民公社时期的水利建设，将小水利与大水利连接起来，不仅大大增加了农田的“旱涝保收”面积，而且提高了水利的系统性和抗风险能力。
分田到户之后，以人民公社为代表的集体体制瓦解了，国家对于水利的重点转移到大江大河的治理上，并继续由国家财政供给进行管理维护，而地方性的小水利主要交给市场或者农民管理维护。这30多年来，国家与地方政府探索了水利市场化、社会化（用水户协会）、（水利工程）私有化等机制，总体而言，这些机制都因忽视了中国小农生产的现实与农田水利的性质而失败，导致了当前的农田水利困境。
二、水利市场化必然失败
1980年代中期以后，政府开启了水利市场化改革，尝试通过市场机制来填补国家与集体管理的缺位。1984年，明确提出“水利经营”的概念，具体为依靠水费与综合经营“两个支柱”和经济责任制“一把钥匙”；随后，又制定了水费收取标准；1993年，确定了“五大体系”建设为重点的水利改革思路，其中提出要建立“以效益为中心的水利资产经营管理体系”。综观30年水利市场化改革，大致包含了两个层面的内容：一是将水利工程单位变为“自收自支”经营主体；二是农户通过市场交易机制来解决农业生产用水问题。在税费改革之前，通过村组集体将农民强制组织起来，收取“共同生产费”，以村组为单位与水利工程单位进行交易，持续几年之后，村组的欠债将水利工程单位拖入困境。取消税费之后，集体不再组织农民买水，一家一户不能完成水利市场交易。水利市场化机制失败，不仅导致了农民用水难，而且也导致了水利工程单位的“破产”。
水利市场化为什么会失败？大致可归纳为三个方面的原因：一是与水利的自然属性有关，水是一种无法准确计量分割的物品，并且水利是与不可预期的气候条件联系在一起的，不能进行稳定的市场交易；二是水利的外部性，水利要通过渠道完成的，在放水过程中，面临着其他农户偷水、抢水以及渠道自然渗水的问题；三是水利面临着上游下游的关系，大到一个大型灌区，小到一口堰塘，都有上游与下游，下游无法制止上游搭便车的问题；四是农民“集体行动的困境”，单个农户不可能从水库、泵站等水利设施买水，而农民中少数“钉子户”和“搭便车”者，会导致农民难以合作起来。水利的性质与分散的小农一起产生了极高的交易成本，导致市场化是必然失败的。正如农民所言，“水利不像是买菜，我给钱就能够买到东西”。
三、农民用水户协会不可能普遍成功
水利市场化以分散的小农为主体走不通，怎么办？早在1995年，世界银行就在湖北湖南等地，以长江流域水资源项目的形式提供贷款，引入“经济自立灌区”与“农民用水户协会”的管理模式，并在部分地区实施农田水利管理模式改革实验。在世行项目与各地水利部门的联合推动下，部分村庄成立了农民用水户协会，其中，截至2006年，湖北省共成立了982个协会。成立农户用水协会就是为了解决分散的小农在水利市场上所遇到的困境，企图走社会化道路，通过农民自发合作，以解决村组集体缺位问题，或者是替代村组集体，让分散的农民联合成为一个用水主体，成为水利市场中买方，完成市场交易过程。然而，调查表明，农民用水户协会远远没有想象中那样神奇，在很多已经成立了协会的村庄里，村民却说“协会呀，没有听说过啊”。我们在最早推行农民用水户协会的荆门地区调查，发现绝大多数用水户协会都是“徒有其名”。
农户用水协会这种自上而下、自外而内推行的用水模式没能获得普遍的成功，主要基于四个方面的原因。一是协会缺乏利益平衡机制：协会能否实现集体行动，关键在于农户之间能否形成利益共同体，而田块的分散与水利的上下游关系内在地导致了农户在水利上难以达成一致利益。二是协会缺乏强制力：协会中的农户具有自由的退出权，仅仅通过“协商”而制定的协会章程，难以形成对农户的有效制约，在协会管理模式中，水利依然具有外部性。三是协会的规模限制：协会是通过“协商”即合作化机制而实现的，合作化的过程就是利益博弈过程，博弈过程中谈判成本限制了农民的合作。我们在荆门调查，发现真正有效的用水合作单位一般都在十户以下。四是协会无法解决交易成本分摊的问题：协会缺乏分摊交易成本的机制，在合作谈判中，居于优势地位的农户利用博弈机制，策略性地运用退出权，转嫁交易成本；而当成本高至那些处于弱势地位农户无法单独承受时，他们就会真正地利用退出权，寻找解决灌溉的替代途径，推动协会的瓦解。
四，水利私有化改革不可行
针对小型农田水利设施“国家管不到，集体管不好，农民管不了”，地方政府明确提出“小型农村水利工程要明晰所有权”。2003年印发的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》和2005年印发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》中，都提出要对小型农村水利设施进行产权改革，明确所有权，落实管护责任主体，通过赋予农民使用权和经营权来调动农民投资投劳进行水利建设的积极性，从而形成农田水利建设管理的良性运行机制。不过，小型农田水利设施私有化改革不仅是无效的，而且会带来很严重的后果。
首先，中国“人均一亩三分地，户均不过十亩”的小农生产方式从根本上限制了农民水利建设管理的积极性。小农生产规模小，收益低，导致农民无力对水利进行投入；土地的高度分散性影响了农民水利投入的收益；农业生产的兼业模式决定了农民没有必要在水利上投入过多的金钱与精力；农业生产的周期性也限制农户对水利的投入积极性。决定农民是否有能力、有积极性、有责任心参与水利建设管理的关键在于，能否通过对水利投入在生产中获得较高的回报。中国当前的小农生产方式决定了水利上产权改革之路是行不通的，因为不可能有高回报。
其次，水利是一项系统性和战略性工程，水利设施产权改革某种程度上分化、瓦解了其系统性、战略性，从而产生严重的后果。一是产权改革在空间上破坏水利的系统性。产权改革之后，大中小型水利设施之间切断了联系，农田水利趋于分散性和小型化，水源没有保证了，抗灾能力下降，农业生产缺乏稳定性。二是产权改革在法权上分割了水利系统。改革之后，村组集体无权调配全村的水资源进行抗旱，也无法组织全村组统一进行水利建设；另一方面，作为水利主体的农户要对自己的水利负责，村组集体不再承担水利责任，产权改革增加了农户在水利上组织与合作的难度。
三是产权改革导致国家利益与农民利益的错位。站在国家的角度，水利具有战略性，关涉到粮食生产安全，关涉国计民生，是政治问题，而非单纯的经济问题。而从个体农民来看，水利是家庭经济问题，是投入与收益的算计的问题，投入水利的积极性来自于成本收益的理性算计。通过“产权改制”将农民变成水利建设和管理的主体，实质上是将国家战略问题变成一家一户的农民生产问题。
五、农民需要什么样的水利
近些年中国农田水利思路受到国外经验的影响，农民用水户协会模式和产权改革等都与国外的经验有关。这种改革思路忽视了中国的小农生产现实，与欧美成百上千公顷的大农场经营模式有根本的差异。大农场可以将很多水利的外部性问题内部化，而中国分散的小农在水利上是无法克服外部性问题的。水利是中国个体小农无法解决的问题，水利的根本出路还是在于将农民组织起来。当前的水利建设就是要迅速调整水利上的市场化、社会化、私有化的思路，重新发挥各级政府的作用和集体的作用。既要增加国家对水利的财政投入，也要改变水利的建设管理机制，为千家万户的小农提供稳定、低风险、可持续、低成本的生产基础。在具体措施上，笔者基于近年来的调查和思考，提出以下建议。
首先，明确国家责任。总体上国家要将水利放在战略高度来考虑问题，不能走“以水养水”的市场化道路，要加大财政投入。这些财政资金既要用来建设水利基础设施，比如，水库、泵站、渠道等，还要投资到管理部门中，比如增加水利工程部门的财政编制，重新将水利工程事业化。另外，停止“以钱养事”改革，恢复乡镇水利站的事业性质，通过“养人来养事”。
其次，发挥集体责任制。在村庄内部，要重视“双层经营体制”中村组集体“统”的能力。一方面，谨慎对待农田水利上的产权改革，以巩固农业生产基础为前提，重新探寻农田水利建设和管理机制；另一方面，可以重新设置小组长或者专职灌水员等，提高村组集体在水利上的组织能力。
再次，通过资源输入来激活农民的民主能力。将部分国家补贴下发到村组集体手中，所有权属农户，支配权属村组集体，通过农民协商讨论，以少数服从多数的方式来决定补贴的使用，用于水利等公益事业的建设。
水利建设中央“给力”，关键还得地方“出力”
洪巧俊
这是有史以来我国最高规格的一次水利工作会议，表明了中央对水利工作的高度重视，突出体现了新形势下水利工作的重要地位，以及我国水利建设所面临的种种问题，水安全形势严峻。目前中国人均水资源量不足世界人均水平的1／3，正常年份中国年缺水量500多亿立方米，近2／3城市不同程度存在缺水，地下水超采区面积达19万平方公里，还有近2亿中国人饮用水不安全，中国有一半以上耕地缺少基本灌排条件，农田水利很大程度上还在“吃老本”。
说中国农田水利还在“吃老本”，这是实事求是的态度。我国水利“啃老”已经30余年，己经“啃”得旱涝急转，汛情不断。今年先是大旱，后是洪灾，如此状况，当然与水利设施老化有关，大大小小的水库由于年久失修，汛期不敢蓄水(蓄到设计水位)，怕承担洪水风险，这不仅不能缓冲汛期洪水向江河的冲击，而且给流域抗旱、水污染事故应急处理和生态等公益性调度带来了能力不足的问题。30年来,我国相继建设各类水库827座,目前,全国已累计建成大中小型水库87085座。对照一下,发现其中绝大多数水库是在1949-1978年建立起来的,而水利部的资料也证明了这点。(2009年2月9日《新京报》)
水利设施利用率在逐步降低，这也是不争的事实。我国大型灌区工程设施的完好率不足50%,中小型灌区工程设施的完好率不足40%。绝大多数泵站的灌排水能力达不到设计标准,有的只有设计标准的40%左右。(2010年3月24日《山西日报》)
这30年来，并不是我们没有投资水利建设，而是由于种种原因导致投入不足。举例来说，国家要求地方资金必须与中央一比一匹配，有的地方不仅没有匹配资金，反而把中央下拨的专项资金进行截留、挪用，有的用于发福利，有的拿去盖政府大楼。《南方都市报》曾报道广州番禺区水利局违规截留水利专项资金1.58亿元，其中给局机关干部、职工发放奖金补贴2324.2万元；国家审计署曾审计出湖北水利厅、长江水利委员会等单位3年挪用了水利专项资金4000万元，截留、挪用的工程投资约占这三年国家计划投资的39%。
2011年中央水利建设投资预计有较大增长：继续安排200亿元以上中央水利投资；继续实施《全国重点小型病险水库除险加固规划》，将剩余80多亿元中央投资全部安排完毕；拟安排中央投资100亿元，加快实施《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》。但是，这些资金如果监管不到位，水利设施仍然难以建设好。中国社科院农业发展所研究员于法稳就说，农田水利管护资金因主体和监管缺失，一直在基层无法落实，这使得水利投资建设之后的维护管理成了监管的“无人地带”。监管缺位，显然资金就会流失；管护跟不上，国家资源就会浪费。
此外，农村水利“啃老”的问题，并不是农民没反映，也不是当地官员不知道，而是一些官员的政绩观除了问题，只看重与他们的仕途紧密相联的GDP。
今年初，中央一号中文件强调，水是生命之源、生产之要、生态之基，加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。刚刚闭幕的中央水利工作会议认为，强调加快水利改革发展，是事关中国社会主义现代化建设全局和中华民族长远发展重大而紧迫的战略任务，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的迫切需要。这次会议还确定了中国加快水利改革发展的主要目标，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后局面。不过，中央“给力”水利，如果地方政府“不给力”，甚至给“反作用力”，水利建设明显滞后局面如何能有大的转变？
因此，我们必须像重视国家粮食安全一样重视水安全问题，像严格土地管理一样严格水资源管理，尤其要防止中央“给力”，地方不出力的现象。这就要制订一个严格实施水资源管理考核制度，来作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据，如果没有这样严格的考核制度，就可能又是走过场，不能真正抓落实。“全面提高防洪排涝能力，整体上提高抗御洪涝灾害能力和水平”的目标，就可能落空。
破解水利一号文件资金落实部分地方政府仍观望
破解一号文件资金落实
“从地方的实际情况来看，‘一号文件’有关水利投入的资金政策，短期内还难以落实。”近日，政策权威人士接受《瞭望》新闻周刊采访中认为，一方面，部分地方政府还在持观望态度，等待着实施办法和具有操作性的政策，执行中面临着诸多难题；另一方面也因为资金指标属于原则性规定，不足以构成约束性的指标，执行动力不足。
聚焦水利的中央“一号文件”公布已经半年，文件中提出的两大定量指标为水利建设投入的增加开辟了有效途径。指标之一是“加大公共财政对水利的投入。多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一个被认为最具含金量的指标是，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”
从本刊记者新了解到的信息看，中央有关部门已经注意到了其中切实存在的问题，也正着力于寻求解决之道。针对“一号文件”定量指标落实存在的难题，此次中央水利工作会议中有可能给予相应的对策。
投入将成约束性指标
就未来10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍这一指标来说，翻一番是针对全社会的投资，而不是针对财政投入，因限定不同，可能会出现上有政策、下有对策的情况。
研究人士认为，针对这一问题，正确的方法是应该约束政府投入，并确立年度目标。如果年度指标也是全社会的投资，政府的投入因为范围广泛的资金组成而变得模糊。他给出的建议是，规定省一级在“十二五”期间的年均政府水利投入增长率不低于12%，保证10年翻一番的目标。“12%并不高，有些省份年GDP增长都在10%甚至更高，就是说政府在水利上的投入增幅要比经济增速稍高一点，这是一个比较正当的要求。”他补充说。
对于从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设这一要求，落实难度甚于前者。不过，这一指标与前一指标密切关联，如果前一指标能落实，就使得政府有动力去动用土地出让金收益。保守计算，地方政府的土地出让金收益要占水利总投入的三分之一还要多。
改土地出让收益为土地出让金
落实“一号文件”的定量指标还面临一个关键问题，底数不清。土地出让金收益=土地出让金-土地收入成本-市政基础设施配套费，成本又包括拆迁、补偿等一系列的费用。土地出让收益是一笔糊涂账，“连数字都搞不清楚，更谈不上怎么落实这个政策了。”研究人士说。
他建议，改土地出让收益为土地出让金，直接按土地出让金提取一定的比例用于水利建设。多少比例合适呢？测算后推荐的比例是4%。这一比例参照了土地出让收益占土地出让金的40%左右计算。由于各地差异较大，40%为平均数，也为多数人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮动，不能低于2%。追求的结果是求上得中。
目前一些地方提5%，在他看来，对于全国不宜太高，4%还留有余地，一些地方经过努力达到3%也能接受。
建立跨区域统筹机制
在落实“一号文件”的过程中，相应的矛盾被凸显出来。东部省区占土地出让金的75%，而这些省份的农田水利建设的任务比较轻，实际中用不了这么多钱，而广大中西部地区是最需要搞农田水利建设的地方，资金缺口却较大。
研究人士将此种情况称作东西部“倒挂”。投资能力上，东西部差距巨大，农田水利建设的需求上，东西部则相反。研究人士认为，解决这一问题需从两方面入手。一是中央对农田水利的投资要向中西部倾斜，包括财政水利专项资金、常规性的转移支付等；二是考虑建立土地出让收益的跨区域统筹机制。
依据研究人士的测算，如果中央按照30%的比例提取的话，保守估计，“十二五”期间至少可以提900亿元，“十三五”可以提1000亿元。这笔资金不是从土地出让收益中提取30%，而是从“一号文件”预计用于农田水利建设的资金总盘子里抽出30%用作全国统筹。
这部分钱可以主要用于中西部农田水利建设。抽取后剩下的资金，考虑到东部地区农田水利建设可能相对完善，可以允许其土地出让收益依据自身需求用于非农田水利建设，只要是水利建设即可。“30%的比例只是我们的假设。”研究人士也坦言，要建立这个机制非常困难，原因在于土地出让金的制度不合理。
一石三鸟
针对土地财政的顽疾，研究人士给出的设想是搞分成制，即土地出让金收益地方与中央分成，建立规范的中央、地方土地出让收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同时中央收取的30%大部分还返还给地方，但要定向用于中央希望投入的方向，比如农田水利、建设、保障房建设、拆迁补偿等，实现中央意图。这样能够实现地方利益受损最小化，中央利益意图实现最大化。
研究人士分析指出，这样做可以一举三得：一是通过分成制度把土地出让金纳入中央统一监管，意味着中央可以把地方的账搞清楚；二是通过资金返还可以保障中央希望的社会发展项目的落实，在尊重地方利益的前提下实现了中央的社会发展意图；三是建立土地出让金的中央统筹机制，促进全国跨省区的投资再分配。
“这一改革还需要很多讨论，但是势在必行。”他说。(文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵实习生张楠)
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