（按：这是贺雪峰教授长文《十八届三中全会决议涉农条款解读》的第二章，阅读原文请看：//m.drhuete.com/Article/sannong/2013/12/310609.html）
二、关于“赋予农民更多财产权利”
I、文件解读。
十八届三中会全决议第21条：
赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
尤其值得重视的有以下两条：
a、“保障农户宅基地用产物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。
b、“建立农村产权交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。
以下分别解读。
第一条可以分为相互联系的三句来读，即“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，“探索农民增加财产性收入渠道”。
第一句“保障农户宅基地用益物权改革，完善农村宅基地制度”这句话的前面一句基本是对《物权法》条款的重申。“用益物权”一词是起草《物权法》时，针对农民承包经营权、宅基地使用权所专用概念，农民的承包地承包经营权和宅基地使用权是不同于可以自由转让与买卖的物权，因此被特称为“用益物权”，按《宪法》和《土地承包法》、《土地管理法》等法律条文，农村土地属于集体所有，农户只有耕地的承包经营权和宅基地的使用权，而无所有权。没有所有权，就不是完全意义上的物权。用益物权这个特称概念的含义十分模糊，因此引起学界和政策部门的广泛争论。
这句话的后面一句“改革完善农村宅基地制度”的含义是，当前农村宅基地制度不完善，应该进一步改革完善。当前中国农村宅基地是由集体提供，农户无偿获得，免费使用的，实行一户一宅制度。对作为村社集体成员的农户来讲，宅基地是一项基本福利，是为农户生产和生活提供保障的制度，农户可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和进行生产生活的附属设施。按法律规定，农民宅基地及建筑其上的设施只能自用，不得进行非家庭的经营性目的。
现在的问题是，在城郊农村、沿海发达地区农村尤其是城中村，农民普遍在自己宅基地上搭建大面积建筑出租谋利，农民宅基地已经事实上用于非家庭的经营性目的。农民为了谋利最大利益，而尽可能建筑大面积高密度的住房，从而在城中村出现了大量贴面楼、握手楼。在城郊农村出现了以出售宅基地上房屋谋利为目的的巨量小产权房。
而在一般地区的农村，因为大量农民进城务工经商，甚至进城购房安居，他们却并未退出农村宅基地，结果出现了农村总人口减少，农村宅基地使用面积却持续增加的怪事，从而“浪费”了土地资源。
改革完善农村宅基地制度，就是要保证农村宅基地的有效有序使用，减少宅基地浪费，节约农村土地资源。
第二句：“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。此句的关键词是“农民住房财产权”，限定词是“慎重稳妥”，目标是“抵押、担保、转让”。
“农民住房财产权”的说法在之前的政策性文件中好象没有过，因为农民住房是搭建在集体无偿提供的宅基地上的，是自建自有自用的，因此过去一般不提农民住房财产权。
“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，也就是说，允许农民以自有住房抵押、担保，以获取资金进行建设，也允许转让住房，这样就改变了过去农民住房自建自有自用的规定，使农民可能通过转让住房来获得财产性收入。
“选择若干试点，慎重稳妥推进”，其中的含义是“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，其后果如何，风险多大，现在仍然不很明确，需要控制试点范围和幅度，慎重稳妥推进，边试边看，而不可操之过急。风险在哪里?最大的风险是，农民住房及其下的宅基地是唯一的，一户一宅，一旦农民将住房财产权抵押、担保、转让出去，虽然可能获取进城资金，但若进城失败，农户却不再可以返回农村来了，因为根据一家一宅政策，既然已经将住房和宅基地转让出去，集体就不可能再为农户分配宅基地了。
以住房财产权作为抵押、担保获取的资金可以用在三个方面，一是生活，二是农业生产，三是进城。前两者仍然要在村庄生活，若因为抵押、担保而失去住房，对农民是不可承受之重，因为住房是农民最基本的保障。若是进城，往往是进城困难的农户才会通过抵押、担保、转让来获取进城所需最低费用，真正有能力进城安居者很少会将住房抵押、担保、转让出去。或者说，住房财产权抵押、担保、转让，真正实践的恰恰是只能勉强进城的农户，这些农户进城后，若遇失败，无法在城市安居，他们就无法退回农村。因为住房财产权的抵押、担保、转让，农民失去了之前在城乡之间的进退有据。而农民在城乡进退有据正是中国可以保持发展中的稳定的关键之一。因此，住房财产权的抵押、担保、转让，其结果可能是不该抵押的农户去抵押，该转让的农户却不愿转让的结果。
“探索农民增加财产性收入的渠道”，这句很值得讨论。据说当前农民之所以穷，是因为捧着金饭碗讨饭吃，农民的金饭碗就是他们承包地的承包经营权、宅基地使用权和自建自有自用的住房，重庆市市长黄其帆形象地称之为农民的“三件衣服”。但是，农民承包地的承包经营权是用于农业生产的，承包地上不可能种金子，承包经营权转让是不可能获得巨额财产性收入的。因此，所有希望都在宅基地及其上所建住房。农民的确可以在宅基地上建宽大住房，可以有农家小院，但农民在农村，要住在自家房屋进行农业生产和生活，即使进城务工经商，也很可能会进城失败，因此不会随意将住房转让出去，以留退路。农民不随便转让住房变现为财产性收入的决策相当理性，因为在中国这样一个发展阶段，全世界进城农民都很难在城市安居。若不愿沦落到城市贫民窟，那就返乡吧。
有一种意见认为，农民进城了，他们担心进城失败而留下退路从而保留农村住房是理性的也是应该的，问题是可以让进城农民将他们闲置在村的住房出租以获取租金。现在的问题是，第一，在一般地区农村，农民大量外出，农村闲置住房很多，即使有人租房，租金也一定极低，何况很少会有人来租。有人说，既然闲置在那里浪费，为何不让农民退出住房而由国家或集体给农民以补偿?闲置是浪费，不仅浪费土地资源，而且浪费了农民花钱搭建的住宅。但是，从另一方面来讲，谁也不敢断定自己进城就可以获得在城市体面安居的就业与收入条件，且国家在现阶段不可能为如此大规模进城农民提供足以在城市体面安居的保障，农民留下退路，就是风险投资，就是基本保障，降低风险从来都是要成本的，基本保障是不可交易的。
第二，在沿海发达地区，大中城市近郊，尤其是在城中村，农民在自己住房上建了很多住房以出租获利。虽然这些行为不合法，但实际上在全国广泛存在，这部分人已经获得了巨大利益。但这部分农民只占全国农民总人数的不足5%，这部分农民本已成为土地食利者阶层的一部分，再讨论这部分农民“增加财产性收入的渠道”，就是无的放矢。
也就是说，对于全国绝大多数农村的农民来讲，一户一宅的宅基地及其上的住房，是农民用于生产生活目的的，不可能转让出去，即使已经进城的农民，具有在城市安居能力的农民不会将宅基地和住房转让出去而愿意留作“乡愁”，而缺乏进城能力的农民将宅基地和住房转让出去，却可能带来进城失败后无处可归的困境。在目前中国发展阶段，农民进城并在城市安居是一个漫长而艰难的过程，在农民能在城市体面安居前，试图通过农民转让宅基地和住房而进城，就等于将农民置于极高的无家可归的风险中。这个意义上，农村的宅基地和住房是农民的基本保障，基本保障是不能交易和转让的。
这个意义上提“探索农民增加财产性收入的渠道”，似乎为时尚早。
此外，因为土地不可移动，建筑在宅基地上的农民住房也是不可移动的，而决定住房价值最重要的因素是区位。在北京中心地区，一平方米住房价值数万元，在一般农村，一平方米住房价值几百元，相差百倍甚至千倍。允许农民住房财产权抵押、担保、转让，对于城郊农民来讲，因其区位优势，他们就可以在宅基地上建大面积高密度住房转让获利，他们完全可以成为千万甚至亿万富翁，成为土地食利者，而对于一般农业型地区农民业讲，住房即使低于建筑成本也无人来买，农民根本不可能从住房财产权的转让中获取增加财产性收入的渠道。
倒是有一种可能，即城市过剩资本为了实现保值增值目的而到农村购买农民的住房，农民用低价将住房转让出去了，获得不多的财产性收入，农民很快即将所得甚少的货币性财产性收入用掉了，却永远失去了不动产的家。
第二条可以分为相互联系的两句：“建立农村产权交易市场”，“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。
此条内容笔者已在解读决议第20条时进行说明。稍作补充：农村产权主要是不动产，包括承包经营权、宅基地使用权、住房等，过去不动产交易都是在村社熟人社会内进行的，传统时代如此，新中国集体经济制度安排亦如此。建立公开、公正、规范的产权流转交易市场，就可能彻底破坏已有数百年历史的熟人社会及其规则，其后果的严重性不言而喻。不动产不可移动，农村熟人社会社区不同于城市，这要切记。若是农村产权交易所主要交易地权指标，笔者将在后文解读。
II、政策辨析
“赋予农民更多财产权利”给人以极多联想，笔者以为，讨论农民财产权利，需要回到当下中国发展阶段及农民具体处境中讨论，千万不可泛泛而论，也不可想当然。为着厘清问题，以下几个问题不能不进行认真辨析。
1、基本保障能否成为财产权进行交易。
显然，承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件，是不能够失去，是一旦失去将无法再继续在村庄生产和生活下去的基本保障，因此，对于依然要在村庄中进行农业生产的农户来讲，他们的“三件衣服”不可交易，也就不能成为所谓财产权。
对于进城农民，情况又分两种，一种是有能力在城市体面安居者，这部分进城人口在城市有稳定就业和可靠收入，他们不会将宅基地、承包地和住房抵押、转让出去，因为在一般农业型地区，这“三件衣服”转让出去可获财产性收入相对城市是极少的。他们宁愿将这“三件衣服”留作“乡愁”。
还有一种进城农民，因为子女结婚要在城市买房，县城买一套房要21万元，只有19万现金，还差2万元，就将“三件衣服”转让出去获得2万元买房吧。在城里买房并不一定可以住得下来，因为全家进城，收入没有增加，开支却增加了，全家进城，更加贫困。
或者将进城做生意、打工十多年所获20万现金用于店铺装修，还差5万元流动资金，就将“三件衣服”转让出去获得流动资金。开店铺运气不好，一年下来，连本带利全部亏掉，无处可去，问题就大了。
或者子女上学缺钱，父母治病缺钱，将“三件衣服”转让出去以获取这种急钱的农户，往往同时又是进城失败风险极高的农户，他们进城失败了，又不再能回到农村，这对于农民，对于城市，对于中国现代化，显然都不是什么福音。
在当前“三件衣服”仍然是大多数农民基本保障的情况下面，期待通过农民以“三件衣服”的抵押、担保、转让上来获取财产性收入，无疑是风险极大的，是可能造成严重后果的，是不应该的。基本保障不能交易应是一条基本原则。
2、因为农民无法实现财产权才导致城乡差距越拉越大?
周其仁、文贯中等人认为，之所以城乡差距越拉越大，是因为不允许农民实现自己的财产权，即不允许农民将自己承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房用于抵押、担保、转让和买卖，若可以的话，农民就可以从中获得财产性收入从而可以进城，而城市人到农村买地买房，成为农村人，这样一来，农民带着卖地卖房所得财产性收入进城了，城市工商资本和富裕人群通过买地买房下乡了，城乡差距自然就缩小了。
若这样来讲缩小城乡收入差距倒真有可能。现在的问题是，农民卖地卖房可以获得多少收入。
在一般农业型地区，农地价值来自其地租除以利率，大致每亩1~2万元，因为没有区位优势，农民住房最多也就10万元，一个农户“三件衣服”可以卖20万元，他们进城，最多只可能在县城买房。到了县城，年老父母不再能从事农业，年轻子女在县城务工的收入很难维持一个家庭在城市的体面消费，农民家庭因为进城而生活艰难。他们即使在县城有住房，也很难说是在县城体面安居下来了。
城市工商资本到农村买地买房，若是用于经营，农地经营很难赚钱，休闲旅游，投资保值，将之前农民的土地和住房“有”在那里，狡兔三窟，反正有钱，不在乎买地买房的那点小钱。这样的人，就相当于已在城市安居的农村进城者不会将自己在农村的“三件衣服”拿去抵押转让换钱而会留作“乡愁”一样。过去生产性和保障性的土地和住房现在变成了保值手段，变成了休闲手段。
通过让农村穷人进城、城市富人下乡来拉平城乡差距，这样的结果，却不仅没有改善原有农村穷人的处境，反而恶化了急需变现农民的处境，又给资本过剩的城市人以资产增值保值手段。表面上看起来给农民更大财产权对农民有利，实际上却是让农民失去了最后的基本保障，进城失败后，只能落入到城市贫民窟中。
在中国目前发展阶段及中国所处全球化分工体系的位置，中国一定会有一个庞大的就业不稳定收入不高的底层，这个庞大的金字塔结构的底层，在当前的中国，因为农村基本经济制度安排使他们还可以在城乡之间往返，进城失败，他们仍然可以回到农村，过温饱有余的熟人社会的生活，他们可以有自己的农家小院，可以与土地结合起来自给自足。总之，他们可以有比在城市贫民窟更好的生活。正是中国进城失败农民还可以返回农村，而使中国成为同等收入国家绝无仅有的没有大规模城市贫民窟的国家。
通过让农村穷人进城而让城市富人下乡来拉平的城乡收入差距，是目中无人，是偷换概念，是别有用心。
这个意义上，让作为基本保障的农民的承包地承包经营权、宅基地使用权和住房以抵押、转让等形式变为财产权，是对农民的不负责任，是后患无穷的政策主张的。
3、农民进城却仍然占有宅基地是严重浪费?
现在有一种认识，认为当前农民进城了，农村宅基地却没有退出，出现了农村人口减少和农村宅基地面积扩大的倒挂，又有人形象地说，现在农民工是两只老鼠：在城市租房住，是地下室的老鼠，而留在农村的住房又是老鼠在住。如果允许农民将农村宅基地和住房与城市住房相交易，就既可以改善农民在城市的居住条件，又退出了农村宅基地，节约了土地资源。
这种两只老鼠的说法十分形象，但比喻不当，因为宅基地和住房的最大特点是不可移动，因为不可移动，在不同区位的住房就具有完全不同的价值，过去上海流行的“宁要浦西一张床，不要浦东一栋房”，即是如此。农民在农村的住房与已经形成经济聚集具有规模效益的城市住房，是完全不同的两码事。
现在的问题是，即使农民不能将农村住房搬到城市，农民已经进城后，还留作农村住房和宅基地，让老鼠住，这至少是很浪费的，为什么不拆掉住房，将农民宅基地复垦为耕地种粮呢?
进城农民工之所以仍然要保留农村住房，其中最根本(注意“根本”二字)的原因是，进城农民工对自己能否在城市体面安居有清醒而且理性的判断，就是仅仅依靠打工收入，他们即使在城里买得起房子，也很难全家在城市体面生存。年轻时进城务工，年龄大了，在城市难以立足，还是要返回农村，且回到农村居住比较舒服。他们留下农村住房，是为了防止进城失败而留的退路，这是一种风险防范机制，是退路因此是基本保障。如前已述，当前中国发展阶段，进城农民工的大多数都难以在城市体面安居，因为他们难以获得在城市体面安居所需要稳定就业与收入条件，国家也不可能为所有进城农民工提供高额的全覆盖社会保障，这与政策、制度和良好愿望无关，而只与中国经济发展阶段有关。
保留进城农民工的宅基地，给了进城失败农民的退路，从而也就给了中国现代化中应对危机的能力。在一般发展中国家，因为进城失败农民不再能退回农村，他们落入到城市贫民窟中，就成为发展中不稳定的重要助推器。中国之所以可以保持发展中的稳定，其中一个重要原因就是进城失败农民有退路。
因此，让进城农民工保留农村宅基地和住房，就不仅降低了农民进城的风险，而且极大地降低了中国现代化中出现不稳定的风险，保留进城农民宅基地因此成为一种风险分担机制，这是农民与国家的合谋，是风险成本而非浪费。
从另外一个方面来讲，当前认为农民进城没有退出宅基地，急于让农民退出宅基地并认为不如此即浪费土地资源的观点，似乎当前中国耕地已经紧张到非得将农民宅基地复垦种粮，否则就要饿死人的地步。实际情况完全不是这样。在当前中国农村，耕地季节性抛荒比比皆是，可以开荒的土地是到处都有，而当前中国农产品供给总体过剩，就说明，现在中国耕地上生产农产品足以养活中国，中国还没有到非得现在就去拆农民房子将农民宅基地复垦种粮的地步。
未来20~30年是中国能否走出中等收入陷阱的关键时期，也是中国现代化的高风险时期，在当前中等收入阶段，城市不可能为所有人提供在城市体面安居的高收入的稳定就业，进城失败也一定是常态，让进城失败农民可以返乡，从而降低中国现代化中不稳定的风险。待到中国走出中等收入陷阱，跻身发达国家行列，城市就有能力为大部分进城农民提供高收入的稳定就业，国家也有财力为少数进城失败农民提供高水平保障，进城农民就可以在城市体面安居，这个时候，他们自然不需要留下农村这个退路，这个时候，就可以自然而然地将之前空出来的宅基地地复垦种粮了。
当前舆论中拿农民宅基地做文章，认为农民宅基地空在那里是浪费的观点，是拿土地说事，而非真正关心粮食安全和土地资源的浪费。至少在目前，中国土地还未紧张到非得复垦农民宅基地种粮的地步。反过来，保留农民宅基地，让进城失败农民有退路，就为中国现代化提供了农村这一稳定器与蓄水池。这个意义上，闲置的农村宅基地，功能重大，意义重大。
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