（按：这是贺雪峰教授长文《十八届三中全会决议涉农条款解读》的第四章，阅读原文请看：//m.drhuete.com/Article/sannong/2013/12/310609.html）
四、关于“城乡二元结构”
I、文件解读。
十八届三中全会决议第三部分题为“健全城乡发展一体化体制机制”，导语指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化过程，共同分享现代化成果”，决议第23条要求：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革”，“稳步推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。
择要有以下几条值得特别重视：
a、“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。
b、“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革”。
c、“稳步推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。
d、“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。
以下分别解读。
第一条是一个判断，这个判断认为，中国之所以没有城乡发展一体化，其主要障碍是城乡二元结构，这样就有两个关键词，一是城乡发展一体化，二是城乡二元结构。
我们来看这两个关键词的涵义。按决议的说法，城乡发展一体化就是要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的体制机制。按厉以宁的说法，城乡一体化就是城市和农村之间要素自由流动，有效配置，共同发展。
所谓体制机制，就是要通过政策和制度设置来促进城乡发展的一体化，既然是一体化的，政策和制度就不应该区分城市农村，不应该分别针对不同对象，而是一般性的，是以调动城乡之间要素有效配置为目标的，这也是为什么将城乡二元结构当作制约城乡发展一体化的主要障碍的原因。
如果当前的政策和制度对农民进城不利，对农民具有剥削性，则将专门针对农民的剥削性政策和制度消除，就可能做到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市资本的，破除这样的限制，让资本自由下乡，就又可能损害农民在农村的利益。城乡发展一体化的背后，其核心是要保护农民，是要让农民更多分享现代化成果，其中原因是，农民人数众多，且是缺乏自我保护能力的弱势群体。这样看来，健全城乡发展一体化的体制机制并非不区分城市和农村，而是要保护农民，这种体制机制与厉以宁主张的“双向城乡一体化”是很大差别的，因为厉以宁主张农民进城和资本下乡，主张以市场来配置资源，主张劳动、资本和土地要素的自由流动，这样一种市场配置资源和要素自由流动，就可能让进城失败的农民不能返回农村而落入到城市贫民窟，就可能因为资本进入农业分割农业GDP蛋糕，而减少了仍然数量庞大的务农农民的农业收入。
这样来理解城乡发展一体化的机制体制，就是要破除当前体制性城乡二元结构中对农民剥削和歧视性的部分，而充分发挥当前体制性城乡二元结构中对农民保护性的成分。城乡发展一体化的体制机制，并非只是完全由市场来起作用，而是要有制度和政策安排。
再来看城乡二元结构。城乡二元结构有两个不同含义，一是城乡二元结构体制，或体制性城乡二元结构，即陆学艺先生所讲“一国两策”，一个国家，城市和农村两种政策。“一国两策”具有历史合理性，是中国赶超型现代化的产物。在历史上，通过“一国两策”，城市剥削农村，农业补贴工业，工农产品剪刀差，为中国实现工业化提供了主要的原始资本积累。“一国两策”、“城乡二元”的一个主要制度是户籍制度，其中城市户籍具有远高于农村户籍的福利含金量，城市户口在就业、住房、医疗、教育、粮油等等各个方面，都有由国家保障的高额福利，而农村户籍主要依靠人民公社的集体，福利较少，国家政策中含有对农民的歧视，这样一种城乡二元结构的体制是一种对农民的剥削性体制。
不过，改革开放以来，之前农村户籍中对农民剥削性和限制性的条款逐步取消，而城市户籍中高含金量的福利也逐步剥离，除极少数几项户籍福利的差异(比如教育)以外，当前城市和农村户籍上的福利含金量相差无几，甚至可以说，因为农村户籍中还有承包地的承包经营权、宅基地使用权和农村住宅三项权利，而使农村户籍的含金量高于城市户籍，这尤其表现在发达的沿海地区和大中城市郊区农村。
当前以户籍制度为中心的城乡二元结构的体制，对农民的剥削性要素几乎没有了，而保护性要素却仍然存在，这样来看，当前的体制性城乡二元结构已由过去对农民的剥削性结构变成了保护性结构，这样的城乡二元结构与健全城乡发展一体化体制机制的含义是一致的，因此谈不上所谓“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”一说。
另外一种城乡二元结构是城乡自然而然形成的非体制原因的差异，客观上，因为城市和农村在聚居模式、产业结构上的差异，随着生产要素的流动与聚集，大量生产要素向城市聚集，城市快速发展、高度现代化。而农村相对衰落。这样，在城市与农村、工商业与农业之间形成了结构性的差异，成为城乡二元结构。
除少数发达国家因为高度现代化，农村、农业和农民都已融入到现代化城市体系之中，真正做到了城乡一体化以外(或者说农村已经纳入到城市体系之中了)，在绝大多数国家，都存在着鲜明对比甚至尖锐对立的城乡二元结构。中国与一般发展中国家的差异是，中国的城乡二元结构，除要素自由流动自由聚集所形成的客观差异之外，还有政策和制度性的因素，即所谓体制性城乡二元结构。
正是当前中国体制性城乡二元结构限制了强势资本下乡和保护了农民基本生存权利，使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。这个意义上，正是中国体制性城乡二元结构使中国城市没有出现严重的城市内的二元结构，或中国城乡二元结构消解了城市内二元结构。反观与中国同等收入水平的国家，几乎没有例处地存在严重的城市内二元结构，表现就是大规模的难以治理的城市贫民窟。中国是加入到世界体系的发展中国家唯一没有大规模贫民窟的大国。
第二条主要包括两句，第一句是“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。第二句是“创新人口管理，加快户籍制度改革”。
先来看第一句，这一句中，有两个词值得重视，一是“推进”，二是“逐步”。“推进”的意思是要通过政策和资金支持加快“农业转移人口市民化”，而“逐步”的意思又是说，不能急于求成，一步到位，而是慢慢地将“符合条件的农业转移人工转为城镇居民”。政策上要支持，过程上急不得。
中央决议中这样的表述是有道理的。在当前中国发展阶段，城市不可能为所有进城务工经商农民提供体面安居所需高收入的稳定就业机会，国家也不可能为进城失败农民提供在城市安居所需高额的保障，某种意义上讲，在中国发展的现阶段，进城并可以在城市安居的农民为数不少，而进城失败的农民也一定为数众多。谁进城可以获得高收入的稳定就业并成功在城市安居，这既要靠个人努力，又要靠运气，没有谁知道自己可以在城市成功安居，所以他们一直要在城市努力寻找机会。找到了机会，他们安居下来了。一直找不到机会，就再返回农村，而万万不愿落入到城市贫民窟中。
所以，农民市民化是一个缓慢的过程，也是一个反复的过程。反复的意思是说，本来以为有了高收入的稳定工作，却没想到会失业;本来花很多年掌握了一项高难度技术，却没想到技术会过时;本来积攒了一笔资金，却没想到又生了一场大病将钱花掉了，等等各种偶然性的(其中带有必然性)原因，而无法确定能否在城市体面安居，因此要保留农村的承包地、宅基地和住房，要留下最后的退路。要出现万一的情况就“大不了回家种田去”。
进城农民留退回农村后路的原因是进城安居的机会其实不大，看起来符合市民化条件的农业转移人口有了在城市安居的条件，却可能因为各种偶然原因又失去可以安居的能力，他们为自己留退回农村的后路，是一种理性的风险投资，在进城失败，国家绝对没有能力为进城失败农民提供可以在城市体面安居保障的情况下，留下回村退路是正确的决策。
由此看来，“推进农业人口市民化”还要有耐心，更要有中国产业结构升级，城市可以为进城农民提供更多高收入的稳定就业机会。
再来看第二句：“创新人口管理，加快户籍制度改革”。在当前大量农民进城背景下面，仅仅依靠过时的城市和农村户籍来管理人口显然是已不合时宜了。同时，过去城市户籍中所具有的福利成分基本上已被剥离，户籍更多具有管理的意义。相反，农村户籍中还有承包地、宅基地和住房三项重要的福利。加快户籍制度改革就是既要保障农民现有的三项福利，又要为他们在城市获得与市民同等权利而改革。
需要说明的是，当前城市人口中的社保、低保与农村社保、低保金额上有一定差异，这有合理性，因为城市人口没有承包地、宅基地和住房这三项福利。当前城市贫民较进城农民工的处境还要糟糕。相对说来，因为过去这些城市贫民都多少从国家和集体单位中分得住房或积累有一定的文化资本、社会资本，而在城市仍能自谋出路。随着时间的推移，新一代城市贫民若没有父辈的积蓄，又缺少相对于进城农民工的文化与社会资本，这些城市贫民的状况将让人担忧。
这个意义上，国家财政上要对这些城市贫民(无法退回农村种田去)给予特别关照。
第三条包括两句，即“稳定推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖”，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。
这两句要表达的意思都是一个，即让所有进城农民尤其是在城镇落户农民纳入到城镇服务福利保障体系中。在当前中国发展阶段，全民纳入的全覆盖的服务福利保障体系一定是低水平的，作为发展中国家，中国的政府不可能建立高水平全覆盖的保障体系。这个意义上讲，进城农民在城市可以享受到的城市保障只能是聊胜于无，其在城市能否体面安居还是要靠个人打拼及运气。
第四条“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，意思是说要通过国家财政支持来动员农民市人口。认真分析起来，中央还是着急了点，因为农民也不知道自己进城后能否获得在城市体面安居的就业与收入机会。对于有能力进城的农民，国家财政转移支付与农民市民化挂钩是无效的，因为他们并不缺政府补的这点钱，而愿意将农村承包地、宅基地和住房留作“乡愁”。急切希望得到挂钩财政资金的往往是进城比较困难，稍有不慎即进城失败的农户，这些人进城失败，又因为挂钩而失去了农村的“三件衣服”，他们就不再能返回家乡，就成了新的城市贫民。新城市贫民在城市的生活很艰难，且城市贫民越多，国家财政负担越重，社会秩序及政治稳定，可能容易出问题。
II、政策辨析
1、关于城乡二元结构。
当前城乡二元结构大都被当作了一个负面词汇，其实，城乡二元结构也可以是一个对客观事实的描述。从体制上讲城乡二元结构，新中国选择重化工业优先的现代化道路，工业化需要从农村获取原始资本积累，而通过体制性城乡二元结构完成了农业对工业的支持，及城市对农村的剥削。在改革开放前，以户籍制度为核心的城乡二元结构对农民和农村是一种剥削性结构，虽然其存在具有历史合理性，在当前条件下这种剥削性城乡二元结构理应破除，且实际上也已经被破除掉了。其主要表现就是，城市户籍上的福利含金量很少，而农村户籍上的福利含金量却不可小视。也是因此，众多调查表明，农民普遍不愿意放弃农村户籍，即使保留农民在农村的承包地，绝大多数农民也不愿意要城市户籍。反过来倒是，城市人想要获得农村户籍是十分困难的事情。
当前仍然存在体制性的城乡二元结构，不过，当前的体制性城乡二元结构与过去的剥削性结构已有极大不同，就是过去城乡二元结构中对农民的剥削性制度已被消除，而对农民的保护性制度安排仍然存在。体制性城乡二元结构由剥削到保护的这种转变，是我们一定要清醒认识的。我们现在尤其要防止有人借破除城乡二元结构，将保护农民的体制性城乡二元结构一并破除。
2、关于农村、农业和农民。
当前中国有9亿农民，包括其中进城务工经商但仍然难以在城市安居的2亿多农民工，他们是中国社会最大的弱势群体，而中国农业基本上是“人均一亩三分、户均不过十亩”的弱质小农农业，这样一个GDP占比低于10%的农业GDP，还要为农村中的弱势群体提供赖以生存的极其重要的农业收入与就业。弱势农民与弱质农业所在的农村显然是需要保护的，城乡发展一体化不是指资本可以自由下乡去赶农民进城，去挤占本来就不多的农业GDP，而是要通过国家政策和财政资金，以城带乡，以工促农，保护农民包括进城但未能在城市安居从而随时可能返乡的农民工，及保证农业GDP主要被数量极其庞大的农民分享。
有人理解城乡发展一体化就是农民进城和资本下乡，这种理解是片面的。原因是，即使部分农民进城，留在农村的农民人数依然众多，且进城农民可能失败，他们进城失败之后还要返回农村。而资本下乡亦要慎重，至少政府不应通过政策和资金扶持资本下乡。农业GDP总量是有限的，资本下乡是要赚钱的，也就是要分享农业GDP的，在当前农民人数依然众多且仍然要依靠农业来获取收入与就业背景下面的资本下乡，对农业也许是好事，对农民却一定是坏事。
农村是弱势农民和弱质农业所在地，是以一个个熟人社会基础上的村庄组织起来的，农民是“以代际分工为基础的半工半耕”来完成劳动力再生产的，是经营“人均一亩三分，户均不过十亩”土地的，是有农家小院，有根，有意义的，这样的农村为中国9亿农民和国家粮食安全提供了基本保障，提供了底线。保护农村就是保护农民和农业，就是维持中华民族伟大复兴的底线，就是让农村继续作为中国现代化的稳定器与蓄水池发挥作用。
基础性的、底线的、弱势与弱质的农村，显然不是任由市场起决定作用的领域，基本保障是不可交易的，农村，这一中国现代化的稳定器和蓄水池，还需要国家着力通过政策和资金支持来予保护和保卫。
3、中国式城镇化。
中国的城镇化与世界上其他国家有很大不同，其中关键是进城农民都为自己进城失败留下退路，他们绝大多数都保留了农村的承包地、宅基地和住房，他们的进城不是一次性的，而是多次在城乡之间往返，更非全家进城，而是适合进城的年轻人进城，不适合进城的中老年人和儿童留村。这种中国式城镇化的坏处是产生了留守问题，城镇化也不彻底，好处则是因为进城农民失败有退路而没有在城市形成大规模贫民窟。
因为大量中老年农民留守农村，虽然农民进城了，农村耕地却很难规模经营，小农经济仍是汪洋大海，现代农业发展不起来，农业现代化也颇困难。不过，正是因为有海量留村务农的中老年农民，中国农村的耕地都被精心耕种，农产品产出率极高，当前中国以占世界7%的耕地养活占世界20%的人口，还有余力，因为当前农产品总和供给是过剩的。
中国式城镇化与中国当前所处发展阶段有关系，只要中国农民进城获得稳定就业与收入的机会不够高，在城市安居难度大，目前农民多次性地在城乡往返就具有合理性。只有当多数进城农民都可以比较容易在城市获得安居所需就业与收入条件，国家有能力为少数进城失败人口提供可靠保障时，农民才会放心进城而放弃家乡。而唯有中国经济进一步增长，产业进一步升级，技术不断进步，走出中等收入陷阱，跻身世界发达国家行列，中国城市才可能为所有进城人口提供安居的条件。
在中国走出中等收入陷阱的艰难过程中，正是当前中国式的农民多次往返于城乡的城镇化为中国克服走出中等收入陷阱所必然遇到的艰难陷阱提供了缓冲。中国保持目前的农民不断往返于城乡的城镇化，而不急于让农民一次性进城，是中国相对于其他发展中国家无比巨大的优势，是中国过去30年保持了发展中稳定的秘密，也是未来中国走出中等收入陷阱的保证。
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