地权认知的“权利迷信”陷阱
——评《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》
陈 锋
土地问题一直是近年来学界、政界和社会关注的焦点问题，尤其是频频曝光的征地冲突，使得中国土地制度成为了众矢之的。一个普遍而且主流的观点是:让农民拥有更大的土地权利，甚至说土地私有化是解决这些问题的根本药方，中国土地制度的变革迫在眉睫。在他们看来，这一药方至少可以解决两大问题，一是农民对土地权利的增加是保护土地权益的基础。二是还权赋能，盘活土地资源、显化土地价值，完备农民的土地所有权和使用权，农民就能在土地流转中获得更高的收入。这些主张我们可以将其统括为“农民土地权利-利益论”。那么，农民权利的增加真的可以解决中国当下纷繁复杂的土地问题吗?这一药方真能发挥作用吗?
与主流的“农民土地权利-利益论”不同，贺雪峰教授的新著《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》则提出了与之截然不同的观点，一是农民拥有更大的土地权利，其结果可能损害了农民的利益;二是还权赋能是一种画饼充饥，城乡统一的土地市场并不能达到预期的效果。提出这些观点时，直接与国内一些著名的经济学家、土地研究专家展开了激辩。对于读者来说，如何从这一激辩中去冷静的理解和辨析地权的真实运作逻辑，或许是最大的期待。
在经济学的惯常思维逻辑中，财产权的完整所有是获得财产收益的前提和保障，这可以追溯到著名的科斯定理：所有权的明晰界定可以促使人们通过市场机制来有效率地分配风险和激励 [1]，产权的主要功能是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期，相对于共有产权和国有产权来说，也是最有效率的。[2]因此，在这一逻辑中，让农民拥有更大的土地权利直至土地的私有化自然是让农民获得更大利益的基础。也就是说，科斯定理是“农民土地权利-利益论”立论的学理基础。国内的主流经济学家也基本上遵循了制度经济学的这一路径对当下的土地问题进行分析，而认为当下中国出现的各种土地问题归根结底在于农村土地产权的残缺，让农民拥有更大的权利和还权赋能自然是最为根本的药方。
主张“农民土地权利-利益论”不仅有一个制度经济学的学理基础作为支撑，而且还有一个道德化的舆论作为支撑。让农民拥有更大的权利，是从农民的角度出发的，而在对农民的脸谱化想象中，农民首先也就被冠之为“弱者”和“受害者”的形象，毕竟长期以来，中国农民在我国的工业化过程中作出了巨大的牺牲和贡献。因此，主张“农民土地权利-利益论”的学者，自然也就首先成为了农民的代言人，站在了道德的制高点上。尤其是近年来，随着城市化和工业化进程的加速，围绕着城郊地区失地农民与地方政府的冲突的加剧，以及不断的诉诸报端，媒体和舆论几乎无一例外的站在了农民的这一边。他们认为地方政府侵犯了农民的权利，并且给予农民的赔偿过低是产生冲突的主要原因，而地方政府从低价征地和高价拍出之间获取了巨额的土地财政收入。因此，他们主张土地私有化，让农民的土地直接进入市场就能获得更大的收益。
应该说，让农民拥有更完整的土地产权或者说土地私有化对于城郊地区的农民来说，当然是好事，因为财产权的完全所有确实是这些农民获得更大利益的基础。一旦农民拥有完整的土地所有权，在与资本、地方政府的谈判中就能获得有利的地位，进而可以获得完整的土地增值收益。同时，充当“钉子户”也会成为神圣不可剥夺的权利，可以获得法律的保护而免遭强征的命运。很多经济学家如若基于城郊区的土地进而认为增加农民的权利可以增加农民的收益，在某种程度上是成立的。尤其是一些地区，地方政府并没有给予失地农民合理的利益补偿，也没有为失地农民提供一定的社会保障，不仅导致一些农民的生活陷入了困难，而且打破和改变了农民的生活方式。在这一情况下，如何提高农户的征地补偿标准和提供合理的安置办法确实需要引起国家和地方的高度重视。不过，我们同样也看到，城郊农民盼拆迁的现象也是普遍的，一些城郊和城中村地区动辄几百上千万的补偿让农民一夜暴富的现象也是普遍的，而且在一些征迁的城郊地区出现了一个依靠巨额土地补偿款的食利阶层，更有甚者，一些农民陷入了炫耀性消费和赌场挥霍之中。也就是说，农民从征地补偿中获得收益在许多地区并不很低，这一事实却被许多学者和媒体忽略了，而获得巨额征地赔偿的农民成为了食利阶层也没有引起足够的重视。
更重要的是，经济学家主张农村土地私有化，并让农村集体建设用地直接入市来提高农民的利益，贺雪峰教授对此提出了一个重要的疑问，城郊土地的增值收益是否应当归农户完全所有呢?他认为，城郊土地的价值来源主要是三方面促成的，一是中国经济的发展而不断增加的对建设用地的需求，二是国家通过对土地指标的调控形成建设用地的稀缺，三是土地的不可移动性所导致城郊地区这一特殊地理位置的土地而具有更高的价值。也就是说，城郊地区土地的增值收益主要是在国家偏紧的城市建设占地计划的控制下，城市建设用地因其地理位置和市场稀缺而具有远高于耕地的价值，城郊地区的农业用地本身所直接产生的效益显然无法达到城市建设用地的市场价值，而只有通过政府的征收转为建设用地才形成了土地的增值收益。在当前的土地制度下，土地这部分增值收益收归国家和地方政府所有，也就是“涨价归公”，从而形成了所谓“土地财政”。而“土地财政”恰恰是除了工商业财政之外，国家和地方公共建设资金的重要来源之一。“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利阶者的规范和实践，可以称作中国土地制度的宪法秩序。” [3]反过来说，如果土地私有化，让农民获得土地增值的所有收益，处在特定位置的总数只占中国农民5%的城郊农民就可能因为农地转为建设用地收益而一夜暴富，从而中国将会产生一批土地食利阶层，这一阶层的收入正是目前“涨价归公”的土地财政收入。另外，无论如何的还权赋能，95%的农村土地并非因为农民拥有完整的产权就立即凸显其价值，土地价值的缺乏经济发展的推动，没有国家偏紧的建设用地调控以及特殊的地理位置，还权仍然无能。近年来出现的“城乡统筹的增减挂钩”，将农村的宅基地复垦为耕地，地方政府因此获得了相应数量的新增城市建设用地指标，从而保证占补平衡。这一增减挂钩的政策本质是在国家严格保护18亿亩耕地的国策背景下所形成的。表面上看来，土地的一增一减中似乎盘活了农村的土地资源，但是这一增减挂钩本身并没有让农村的土地增值，因为农村这些复垦的土地变为耕地，并没有作为生产要素进入到工商业的生产环节当中，而只是为地方政府积极向中央争取建设用地指标的一种说辞。“这个建设指标还得落地，还得在城郊农村征地，只有这个在城郊土地真正作为生产要素进入工商业环节从而创造出价值。不用农民腾出宅基地，而由中央政策增加建设用地计划，地方政府就可以在城郊征地，现在一个增减挂钩政策的出台将事情搞得无比复杂，学界和政策部门都被套进去搞糊涂了。” [4]也就是说，我们不可忽略土地的不可移动性这一被屏蔽的常识。这样看来，还权赋能也就是画饼充饥了。显然，农民土地权利的增加或所谓的“还权赋能”仍然只能增加城郊农民的利益，并不能增加其余95%农民的收益。
不仅如此，农民土地权利的增加反而可能损害农民的利益。这也恰恰在于中国土地不都是城郊土地，中国的农民也非都是城郊农民。正如贺雪峰教授指出，当下中国城郊土地所占农村土地的总量仅有5%-10%，剩余的基本上还是农用耕地。中国农民的主体恰恰是从事农业生产尤其是大宗粮食作物生产的粮农。当前中国是以农户为单位的小农经营，其基本状况是“人均一亩三分、户均不过十亩”，且地块分散在七八处甚至上十处。这与美国农场的平均规模高达两千多亩形成强烈的反差。“美国农场主个人决策的事情，到中国就变成了数百个农户的集体决策。” [5]如此以来，在中国，在小农生产生活的基础条件密切相关的公共事务中，农户之间如何进行协商合作来保证公共品供给就变得十分重要。如若村社集体拥有对土地的调整权，一方面可以通过调整土地以便于农户的连片耕作，达成适度的规模经营，从而减少农作的困难。另一方面，村社集体可以通过调整土地来保证机耕道、水利渠道等公共服务的建设。然而，在当下村庄日益缺乏凝聚力且农民逐步分化的情况下，随着农户土地权利的增加，农户之间的协商合作就会变得越加困难。“农户的土地权利越大，反对的力量就越强，公共决策就无法达成和执行。” [6]近年来，国家对于农村的土地政策进行朝向物权化的趋势，换言之，中央是按照给农民更大土地权利来调整土地政策的。然而，笔者在全国十余省市的农村调查发现，土地政策调整的实践不仅没有获得大多数农民的认可，农民反而抱怨连连。农民主要在两个方面对现有的土地制度长期不变表现出不满。一方面，土地制度的长期不变给农民带来了严重的不公平感。“生不增地，死不减地”的做法使得农民拥有的土地呈现出了一定的分化。笔者在许多农村调查发现，有的农户只有一两口人却种着10口人左右的土地，而一些七八口人的农户家里却只有两三口人的土地，因此，农民普遍认为土地承包的长期不变导致乡村社会的分化，农民的不公平感日益增加。另一方面，农地承包的长期不变、无法调整，使得农业生产条件得不到有效改善，原有的农业基础设施随着时间的累积日益衰败，而新的基础设施建设却又屡屡遭遇“钉子户”的阻挠而不了了之，甚至引发了官民和群众之间的冲突。因此，对于大多数地区的农村来说，农民土地权利的增加，就会形成每个农户都有权阻止其他农户使用土地或相互设置使用障碍，而没有人拥有有效的使用权，导致土地资源的闲置和使用不足，造成浪费，也就是典型的“反公地悲剧” [7]。
正是基于对大多数农村土地上的大多数农民的土地权利与利益之间的关联的分析，贺雪峰教授提出了“农民土地权利的增加反而可能损害农民的利益”的观点。这一观点对于那些认为土地权利与农民利益紧密正相关的学者看来，是难以理解的，因为他们认为这是经济学常识。周其仁教授就曾将“农民土地权利的增加反而可能损害农民的利益”批判为“经典的奇谈怪论”[8]。不过，这一批判与所站的立场、知识背景不同有关，也与批判者背后暗含的强烈情绪有关，从而忽略了贺雪峰教授对这一观点的充分论证，并且展示了另一套不同于黑板经济学的地权实践的逻辑。当我们习惯了经济学的一些常识之后，或许还需要进一步去实践中去理解生活的另一套常识。因此，给农民更多的土地权利虽然可以增加城郊地区的农民土地收益，但却滋生一批土地食利阶层，破坏了中国地利共享、地尽其用的中国土地制度的宪法秩序，更可能导致中国大部分地区的农民在生产生活中无法达成合作而陷入公共品供给的困境，进而带来生产生活的不便及其利益的损失。
在《地权的逻辑II》中，贺雪峰教授对于土地制度的诸多面向都有自成一体的逻辑分析，并且提出了完善现有土地制这一保守但却具有建设性的意见。正如一直强调的是，他的目的只是为了恢复社会关于土地的常识。不过，有趣的是，为什么贺雪峰教授找回了“农民土地权利论”背后所被屏蔽的诸多常识，却尚未形成一种社会共识?笔者以为主要有几点原因导致的：一是许多学者过于迷信黑板经济学，对于产权、对于市场有着不加条件的迷信，却不知产权和市场自身也具有一些无法克服的困境，其优势的发挥也是需要一定条件的。例如，当我们发现产权残缺造成“公地悲剧”的同时，也不可忽略产权完整所导致的“反公地悲剧”。二是学界和媒体容易道德化，当他们用真诚的道德感来充当农民的代言人时，却忽略了农民本身的分化，他们代表的是哪一类的农民却被屏蔽了。两种土地，两类农民，当你代表不同类型农民的利益时，或许得出的是完全不一样的判断。三是缺乏国情意识，只见树木不见森林，一叶障目，事实上，土地问题从来就不只是土地问题，而是一个复杂的问题。土地不仅具有自然属性、经济属性，而且具有社会属性和政策属性，更是几者之间有着复杂的关联。中国的土地制度的选择与定位不仅仅关乎农业经济问题,而且是更加关乎9亿农民的出路问题和农村社会繁荣问题，甚至是中国工业化、现代化中的战略选择的政治社会问题。[9]四是缺乏经验质感，多数的土地研究满足于走马观花，并没有真正理解地权的真实逻辑，不是经验本位，而只是将经验作为预设的理论和意识形态的注脚。无疑，如何回归常识，走出地权认知的“权利迷信”的陷阱，仍然任重而道远，而《地权的逻辑II》则是一个很好的示范。
注释：
[1]Coase, Ronald H: The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960(3).
[2][美]科斯、阿尔钦、诺斯：《财产权利和制度变迁：产权学派与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，[上海]上海三联书店出版社2005年版。
[3][4] [5][6]贺雪峰：《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》第36、76、11、11页， [北京]东方出版社.2013年版。
[7][美]迈克尔•赫勒：《困局经济学》，闾佳译，[北京]机械工业出版社2009年版。
[8]周其仁：《给农民更多的土地权利，真会损害农民的利益吗?》，载《经济观察报》2011年7月22日。
[9]陈锋：《三农视野下土地制度变革方向辨析》，载《中共宁波市委党校学报》2012年第3期。
原文载于《社会科学论坛》2013年第12期。
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