当前每年国家对农村的转移支付已达万亿元规模。从2006年取消农业税始，不到十年，即已不仅不再向农民收取税费，而且有大规模转移支付。变化之巨，不可思议。
取消农业税之前，国家向数以亿计的农户收取税费，因为农户经营规模小，而且极其分散，收取税费成本极高。向农民收钱遂成天下第一难事。让人颇感意外的是，在国家向农村大规模转移支付的情况下，给农民分钱又成为了当前农村工作的第一难事。
国家对农村的转移支付一般有两种形式，一种是竞争性的转移支付，一种是普惠式的转移支付。竞争性转移支付是自下而上申请基础设施等建设项目，再由国家财政投入建设，地方一般要有配套;普惠式转移支付即所有符合条件的农民或农村都可获得的财政支持。
普惠式转移支付必须标准清晰
普惠式转移支付，若有明显标志或明确标准，这样的支付就没有争议，发钱了事。比如合作医疗，农民参加合作医疗，中央和地方财政补助达320元/年，再如新型农村养老保险，凡超过60岁的农村人口，每人每月最低55元。
农业综合补贴，一般要求按实际播种面积进行补贴，但实际播种面积不好计算，且承包土地的农户与实际耕种农户往往不一致，也就是说，若按实际播种面积来计算农业综合补贴，很难计算得清楚，因为很难统计具体谁播种了多少面积。因此，全国农业综合补贴几乎都是按承包面积进行的无差别补贴，都是补贴给承包农户，而与耕种者和实际播种面积关系不大。
再如农村低保，每年全国低保支出高达上千亿元，按政策规定，对于特困农户要应保尽保。问题是，谁是特困农户很难有一个清晰而统一的标准，且虽在村庄熟人社会中农民对真正特困农户都有共识，但当低保指标超过全村共识的极少几个特困户时，还有谁能获得低保就会争议极大，矛盾很多。再如农村危房改造，因为每年预算数百亿元，危房改造动辄上万元，谁的房子是危房，如何评估，标准很难确定，因此几乎每笔危房改造都会引发争议。
也就是说，普惠式转移支付必须是标准很清晰的项目才不会起争议，而凡是标准较模糊的项目几乎都会起争议。标准模糊，基层干部就可能利用这些模糊之处谋取私利，农村中的强势群体也可能借此谋取个人利益。国家因此也就尽可能将普惠式转移操作为标准化的项目，比如农业综合补贴“一卡通”，直接由财政发给农户，而不大可能真正去检查究竟是谁在种田，种了没有以及种了几季。
同时，因为普惠并非完全按人口平均，而是要按具体情况(如低保的“应保尽保”)，但谁是村庄特困户，哪一户符合国家低保标准，却很难标准化，也就无法作一刀切的处理。因此要么给村干部判断的权力，要么由村民评选低保户。无论村干部选还是村民选，都可能有个人因素或家族因素参与进来，而难以做到客观公正公平。结果是，无论怎么分配低保指标，都会引起村庄内的矛盾甚至引起上访。
竞争性转移支付的困境
竞争性转移支付一般要由地方申请，上级根据实际情况安排。竞争性项目的获得往往首先来自地方申请者的个人能力及个人关系，而依靠申请人个人关系申请来的项目，就使个人可能从中获取更多利益，虽然项目是对地方的。
为了防止个人在转移支付中的腐败行为，对于竞争性项目，国家一般要求公开招标，自上而下由上级政府来安排实施，尽可能排除地方的影响。结果，这就不仅将村民排除在项目以外，而且基层干部也被排除在项目以外，而是一个招标而来的施工队在农民土地上建设直接关系农民切身利益的公共工程或公益事业，这个时候，在外来施工队与当地农民之间发生冲突，就很正常了。何况，农村一定会有钉子户，有“狠角色”，有希望借工程来谋取好处者，这些人通过制造难题来获得更多工程补偿，而其他农民因与己无关而冷眼旁观。
即使国家安排的项目能有效落地，这样的落地也可能与农民的实际需求有很大差异。农村公共品的特点是差异性、多样性巨大，无法标准化。越是自上而下正规招投标，就越是难以灵活地满足地方实际需要。因此，灵活性与标准化之间的张力就变得相当严重。
最根本的问题是，自上而下的国家项目落地仅仅是改善了农民的生产生活条件，是慈善性质的，却并未通过项目落地来提高农民的组织能力与参与能力，项目是外在于村庄的。
转移支付需有农民参与
无论是竞争式转移支付还是普惠式转移支付，都是国家给农民分钱，这个分钱过程显然不顺利，效率较低，效果较差。之所以出现这样一种情况，其中原因仍是与农户过于分散有关系，简单地说就是，国家与2亿多户情况千差万别的小农打交道的成本很高，具体地说就是，中国农村区域差异巨大，农民人数众多，基本上不可能找到一个全国统一的给农民补贴的标准化办法，不可能有一个一刀切的具体操作手段。为了让国家转移资源有针对性，就必须允许在转移支付过程中地方有一定灵活性。一旦有灵活性，有使用转移支付的灵活空间，地方则可以借此机会来谋取私利，轻则侧重于地方政绩和面子工程，国家大量转移支付都被用在公路两边做了示范点;重则谋取私利，各种关系项目、人情项目都出来。
农村转移支付难以标准化，就使得中央必须给地方灵活操作的空间，一旦灵活，就很可能会出现转移支付的使用偏离目标，甚至出现贪腐。这种“一收就死、一放就乱”的我们十分熟悉的行政模式，在国家对农村的转移支付中也反复出现。
如何解决这个问题呢？
不同地区的不同农民，他们的情况千差万别，对国家转移支付的诉求千差万别，这些无法标准化的千差万别，使国家根本就不可能采用自上而下一刀切的政策来解决所有问题，国家又无力与2亿多户小农直接打交道，剩下的几乎是唯一的办法，就是在基层将农民组织起来，让农民参与到国家转移支付的需求偏好的表达之中。一方面，国家向农村转移资源，但这种转移不只是要搞扶贫和慈善，而且要提升农民的组织能力和对接国家资源的能力。一方面，农民也只有通过一定的组织平台才能有效对接国家资源，真正让国家资源发挥为农民生产生活提供最大效益的服务的功能。
这样的对接平台显然应是村庄这个熟人社会。正好村庄实行村民自治，农民通过民主来进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治已经实践20多年，积累了成熟经验，现在让村庄这个自治的熟人社会平台来对接国家资源，国家也有部分资源转移到这个自治平台，由自治平台用民主的方式决策使用。这样一种自下而上的农民需求偏好与自上而下的转移资源在村庄平台通过民主的方式对接，就可能不仅有效使用了国家资源，而且可以提升农民民主自治能力。这种自治能力的提升又会进一步提高农民自己解决自己事务、解决农村生产生活基本秩序的能力。
也就是说，在国家向农村转移资源的过程中，必须要有农民的参与。
(系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)
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