把握“土改”正确方向，正视“确权”实际效果
——江西省K县农村土地确权工作调查报告
李昌金
十八届三中全会再次吹响了中国改革的冲锋号。36年前的改革是以农村土地制度改革打头阵，36年后的新一轮改革又是以农村土地制度改革打头阵――-农村土地承包经营权确权登记(以下简称土地确权)。这项工作在全国推开已经有几年了，江西省从今年5月份起在全省范围开展土地确权工作。江西作为农业大省，土地确权工作对江西的农业、农村、农民影响重大。那么，5月份至今5个多月时间过去了，这项关系江西全省800多万农户切身利益的土地确权工作开展的怎么了?带着这个问题，笔者深入江西省K县进行了广泛深入调研，现将笔者的调查与思考报告如下(本报告只涉及农地中的耕地)：
一、农村土地承包关系的现状及问题
K县位于位于赣东中南部，全县土地总面积291.6万亩，其中耕地面积27.2万亩，总人口23万，其中农业人口17万，分布于12个乡镇、139个村委会、1101个村小组，总农户为46109户。2013年，全县GDP49亿元，财政总收入6.87亿元，规模以上工业增加值19.1亿元，农民人均纯收入8686元，是一个比较典型的山区农业县，也是一个经济欠发达县。建国后，K县和全国多数地方一样经历了三次土地改革，最近的一次土地改革就上世纪1982年实行的家庭联产承包责任制。考察K县30多年农村土地承包关系的实际状况，主要存在以下几个问题：
1、农民自主决定，定期调田成规矩
1982年实行家庭联产承包责任制，1984年中央提出土地承包期15年不变，1993年中央出台“增人不增地，减人不减地”政策，1998年开展第二轮土地延包工作，土地承包期延长至30年，2002年人大制定《农村土地承包法》，把30年承包期用法律形式固定下来。不过，这些政策法律并没有对农民产生很强的约束力，从1982年分田到户开始，针对因为婚丧嫁娶、添丁增口等造成人均占地不平衡的现象，以村小组为单位自发进行土地调整的做法从来就没有停止过，即所谓的“三年一小调、五年一大调”。从K县实际情况看，80%以上的村小组都进行过土地调整。如K县桃陂镇全镇65个村小组，1982年以来，共有49个村小组进行过土地调整，一直没有进行土地调整的只有6个村小组。不过，2002年《农村土地承包法》颁布后，自发进行调田的村小组逐渐减少，主要是一些应当“出田”的农户力图以政策法律为武器挑战组上定下的规矩，并最终破坏掉这些规矩。由于 “出田”方有政策法律支持，因此“出田”( 受益)方与“进田”(受损)方之间的博弈，“出田”方获胜的可能更大，即“三年一小调、五年一大调”的规矩被打破，当然，如果“进田”方势力超强，则“三年一小调、五年一大调”的规矩仍可延续下去。如K县桃陂镇全镇65个村小组，最近10年仍然有35个村小坚持“三年一小调、五年一大调”的组定规矩。
2、农民认地私有，土地流转无障碍
根据《民法通则》等法律规定，集体土地的所有权代表是村民委员会，因此“集体土地所有权证”都是发给村委会。不过，这只是制度规定，仔细考察农村土地权属关系的实际状况，笔者发现集体土地所有权其实是落在村民小组(当然国家是终极所有者)，因为一个村小组的土地是这里的祖先开垦改良得来的，这些土地理应由他们的子孙后代共同继承和享用，经过若干代，这些子孙后代居住同一个自然村或村小组的可能性更大，因此，集体土地所有权落在村小组具有合理性和合道德性。据1987年农业部对1200个村调查结果表明，土地所有权属村的占34%，属村民小组的占65%，属自然村或联队的占1%。事实上，村委会从来不关心村小组的土地，也无权处置村小组的土地，通常也不能从中获利。不过，所有权落在村小组，但村小组并没有什么组织或机构来作为所有权的代表，因为组上除了一个村小组长就是村民，所以在村民看来，他的承包地就是他的“私有”财产。这样看来，农民的承包地的产权主体并不模糊、产权界定也非不明晰，因此土地流转也就不存在任何障碍，甚至买卖承包地也不存在实质性障碍(有也只是技术性的)，近年来城镇郊区土地(包括宅基地)被农民大量出卖便是例证。事实上，土地流转从1982分田到户的第一天就开始了，而且一直以来都是畅通无阻的，也丝毫没有妨碍农民进城打工落户，土地流转其实是一件极其稀疏平常事情。目前，K县土地流转面积占耕地总面积的比例超过60%，其中，规模在50亩以上的有8.2万亩，占耕地总面积的30.3%。
3、耕地流失严重，收益分配不规范
在从上世纪1982年分田到户至今的32年时间里，K县由于各种原因导致耕地严重流失，该县统计年鉴显示： 1982年年末耕地面积为30.76万亩，2012年年末耕地面积为28.98万亩。不过，这只是官方统计数据，目前该县实际耕地面积大约只有20万亩，较1982年减少约30%。耕地流失原因主要有退耕还林、公共建设、农民建房以及开发区和工业园区建设等。对于承包地被国家征用或其他组织及个人购买后获得的收益(补偿款)，各村小组分配方式不尽相同。第一种是收益归村小组集体所有，由全体成员平均分配，然后再重新分配土地。这种分配方式体现了土地所有权落在村小组，收益归村小组集体所有，因此是一种最理想也是最公平、最合理的分配方式，符合所有集体成员的利益，而且由于村小组集体参与博弈，更容易使土地收益最大化。第二种是土地收益由承包农户与村小组按一比例分配，通常各得百分之五十，分配后也不进行土地调整，这种收益分配方式效果次于前面第一种。第三种是收益全部归承包户，不少地方农户无须经过村组同意，农户直接将土地出卖，所得收益全部归个人，这种收益分配方式没有体现土地所有权落在村小组，更重要的是分田到户通常是采用抓阄的方式，能分到位置好的田块(通常是靠近村庄或公路)全凭运气，这种由土地级差产生的收益理应由村小组集体成员共同分享，让承包户独占全部土地收益，侵犯了其他集体成员的权益，毫无公平合理可言。
4、土地收益逆转，农民争地惹纠纷
上世纪末，农民视种地为“赔本买卖”，因此很多农民选择放弃土地，有的把承包地退回组上，有的私下转让给其他农户。进入本世纪后，国家农村政策大变，不仅免了农业税、“三提五统”，国家还给补贴，粮食也涨了价，过去种田“打倒贴”，现在不种地一亩地租金也有少则一二百元、多则四五百元，外加一百多元的国家补贴，边远山区的抛荒地每亩一百多元的补贴也少不了。因此，以前放弃承包地的农户惊呼上当，并坚决要求讨回自己的承包地。还有，那些从分田到户以来一直未调田的地方，过去家里男孩多，这些男孩长大娶媳生子，由一个家庭变成三四个甚至六七个家庭，导致一些家庭无田可种，因此也强烈要求组上调整土地。这次政府开展土地确权工作，这些无地或少地的农民认为机会来了，于是吵着闹着要乡村干部为他们作主，要求组上按人口进行土地再分配，但有《土地承包法》在，土地确权政策也要求以第二轮土地承包为基础，所以没有哪个乡村干部愿意去捅这个“马蜂窝”。实事求是地说，这些无地或少地农户的要求不能说没有道理，必竟每一个集体成员都有平等承包集体土地的权利，这是法律规定的，总不能因为人家一时的错误或是“后来者”，就永远剥夺他们承包集体土地的权力，过去打成“右派”的人后来还要给人家平反呢。
二、土地确权工作实施中存在的主要问题
K县土地确权工作从6月份开始，目前所有乡镇入户调查登记等项工作已基本完成，试点乡镇已完成测绘勾图工作，全县测绘公示面积0.67万亩，下一步，除试乡镇外的所有乡镇都将陆续进入测绘勾图以及公示阶段。从目前情况看，土地确权工作中已经暴露出来的问题主要有以下几个方面：
1、干部认同度低，小心谨慎图过关
对于这次土地确权工作的意义和作用，基层干部群众普遍不看好。“吃饱了撑得”、“吃贵了米”……，这是农民群众对土地确权政策的评论;“换汤不换药”，则是基层干部对土地确权政策的评论，多位乡镇党委书记直言：“土地确权政策是错误的，并且极可能重蹈过去林改的覆辙，其后患无穷。”还有农民群众质问：“中央坐在办公室制定政策的人到底有没有到下面做调查?”基于这样的认识，加上城镇郊区以外的农民对土地确权工作并不抱什么希望，因此乡村干部对于土地确权工作多数处于消极应付状态。当然，由于这项工作上面高度重视，搞不好检查过不了关，同时担心引发大量的矛盾纽约，因此尽管态度消极，但工作不敢懈怠。在具体落实过程中，则按尽可能维持现状的原则，力争把这项工作可能引起的冲击和震动控制最小的、可控的范围之内。
2、政策规定宽泛，权力下沉保稳定
土地确权政策规定较为宽泛，而且还存在相互矛盾之处。如一方面要求基层干部不折不扣执行土地政策，另一方面又要求尊重农民意愿，不搞统一模式，不搞一刀切。在这种情况下，乡村干部普遍非常谨慎，抱着边学习边摸索的态度，同时注重发挥村小组的作用，操作模式不搞一刀切，把方案的制定权放到最基层，调动村小组长和村民的积极性，多酝酿和讨论，条件不成熟不轻易推开，乡镇政府尽量不干预，以免引火烧身收不了场。值得注意的是，不少乡镇村组干部发挥主观能动性，积极引导农民选择“确权确股不确地”的模式。如中港镇14个行政村中两个比较大的龙冈村、鹿冈村选择“确权确股不确地”模式。凤冈镇龙井村10村小组，有两组已明确选择“确权确股不确地”模式，其他8个组正在酝酿和讨论争取都选择这种模式，其他乡镇选择这种模式的村小组也不在少数。坦率地说，不加限制地采取“确权确股不确地”模式有违该政策的初衷，但或许只有这个办法才可能在某种程度上抵消或消解土地确权工作给农村带来的冲击。事实上，“确权确股不确地”对于日后促进土地流转、扩大规模经营、搞好公共(公益)建设等大有益处。
3、隐性矛盾显露，干部无奈穷应付
土地确权工作使大量原来积累下的隐性矛盾显露出来，这些矛盾的复杂性、严重性远超预期，靠上面发的一本《土地确权问题解答》远远解决不了问题。在实际工作中，除了婚丧嫁娶、添丁增口造成人均占有承包地失衡，因此要求按人口进行土地再分配这个最普遍的问题外，还有其他各种问题，如有些地方征地了农民的地，征地补偿费组上大家分了，但组上的田却迟迟调不动;有些地方征地补偿费组上和承包户平分，现在确权要核减承包户的地，承包户坚决不同意;过去土地面积是按产量来算的，现在实测多出面积乐意，少了面积则不干(因为少了面积就可能少了钱)等等，类似的问题还有很多，尤其是城镇郊区土地值钱，出现的问题更多，村组干部解决不了，只有等待上面的指示或看看其他地方采取什么办法。
4、时间安排仓促，“夹生饭”恐难避免
土地确权工作关系到每一个农民家庭的切身利益，因此只有尽可能让大多数村民参与其中，才能使土地确权方案被大家接受，也才能减少工作过程或工作结束后矛盾纠纷的产生。同时，重大事项均应由本集体经济组织成员大会讨论决定，这也是《村组法》的规定。但现在农村青壮年大部分在外打工，这些人大多数只有过年才回家，而土地确权工作却安排在6月至11月，虽然政策规定可以采取“委托书”的形式征求意见，但实际操作很困难。在多数青壮年村民缺席的情况下，采取行政施压的方式，要求基层限期完成任务，很可能做成“夹生饭”，给日后的矛盾埋下祸根。
三、土地确权工作对农村社会发展带来的影响
“通过还权赋能，最终促成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。”这是权威专家给土地确权工作定的调，不过，事实并非如这些专家想像的那个样子，实际情况甚至恰好相反。笔者从以下几个方面来作一番分析：
1、土地确权与过去两轮土地承包有什么区别？
仔细辨析本次土地确权的内容，发现与前两轮土地承包并没有多少不同，更不存在本质上的区别，只不过换了一个名称、换了一个本子而已，充其量加了一个测绘勾图。难道以前两次土地承包不是在“确权”?要说是给农民吃下“定心丸”，其实这个“定心丸”早在1982年农民就吃下去了，农民从来没有担心党的农村政策会变，尤其是通过农民自发进行的“三年一小调、五年一大调”(村民自治的重要内容)，使家庭联产承包责任制不断趋于完善，农民也早已把承包地当成自己的“私有”财产。因为这个原因，一直以来，中央一再出台旨在稳定农民土地承包关系的各种政策，什么15年不变、30年不变，什么永久化、长久不变等等，这些对中西部地区绝大多数农民来说，基本上没有感觉，要说有也都是负面的。同样是因为这个原因，1998年进行的第二轮土地延包，多数地方都走了过场，不少地方土地承包经营权证至今还放在村委会抽屉里，因为农民没有这个要求，他们自我完善、相安无事，政府动用大量人力物财力去做农民不喜欢的事是为哪般?
2、专家给出土地确权的两大作用真实存在吗？
政策设计者及专家学者给出了土地确权的两大作用，一是以土地流转促规模经营。前面已经说过了，农村土地流转总体上看是畅通无碍的，要说对连片种植即规模经营的影响，不是因为农民土地产权不清晰，也不是因为给农民的土地权益太少，问题恰恰相反，是农民土地产权太清晰了，是给农民的土地权益太多了。笔者很赞同知名三农学者贺雪峰教授在这个问题上的看法：“农户土地权利越大，反对的力量就越强，公共决策就越无法达成和执行。”“农户土地权利越大，集体行动越难，生产生活基础条件就越无法改善。”陶然等人则认为：“倘若所有权分散到极小尺度，而一般性用途又集中在较大尺度上，就会形成所谓的‘碎渣地困境’”。例如，在K县各乡镇都不同程度存在抛荒现象，抛荒面积大约占耕地总面积的10-20%，这些抛荒地不种粮还要领国家补贴，因此乡村干部绞尽脑汁试图通过土地流转的方式把这些荒地利用起来，但要实现这个目标可谓“蜀道难,难于上青天”，一百户里只要有一户不同意，连片规模经营就搞不成，这是典型的“反公地悲剧”。因此，这次土地确权后，土地流转不是更加顺畅而是更加困难。二是以土地经营权抵押贷款。在边远山区，一家一户10多亩地能贷到多少款呢?何况土地经营权抵押贷款存在融资成本高、抵押变现难、潜在需求低等因素，银行和农民对这个都不感兴趣。
3、土地确权带来的冲击社会承受得起吗？
土地确权工作尽管只是换了一个本子，内容也没有实质性的改变，但通过专家的解读和媒体的宣传，却向农民群众发出了一种强烈的信号，这种信号内容就是农民土地权益将实现最大化，用一个更直接、更坦白的词来表达就是“私有化”。对此，很多专家已不忌惮违宪之嫌，直裸裸地表达了土地确权的实质就是土地私有化的观点。2013年11月15日，知名经济学家华生教授在接受凤凰财经专访时表示：“土地确权政策已在逐步走向土地私有化。”2014年6月22日，南方农村报就土地确权问题专访了几位农地制度研究领域的知名学者，胡靖教授说：“我认为这是向私有化过渡的一个动向。”徐祥临教授说：“(土地确权)背景是学者有这个主张，比如说周其仁教授的主张，说白一点就是想搞土地私有化，然后，有的官员接受了，换了“土地承包经营权长期不变”这一说法，这其实就是偷换了私有化的概念。”因此可以预料，今后政府为公共建设征地的成本和难度将大大增加，甚至成为当下中国不能承受之重，已经和正在成为中国经济增长和社会发展强大引擎的工业化、新型城镇化或将因此遭受严重打击，农村公益事业建设也必然“雪上加霜”。与此同时，农民任意毁田进行非农建设、任意出卖土地的现象也将大量增加。中国经过社会主义革命，已经消灭了的土地食利阶层将重现。
4、迷失方向的新土改将把中国农村引向何处？
首先是“增人不增地、减人不减地”严重脱离农村实际。上世纪1988年中央农村政策研室发展研究所周其仁等人，在全国首批农村改革试验区之一的贵州省湄潭县搞了一个农村土地制度改革实验，“增人不增地、减人不减地”正是这次试验的成果，也即所谓的湄潭经验，这个经验被决策层采纳成为指导全国的农地政策。但25年后，当年参加湄潭试验的国务院发展研究中心研究员刘守英重回湄潭调研发现，“增人不增地、减人不减地”既不公平，又无效率，而且93%的被调查者同意按人口进行土地再分配。其次是农村土地改革搞错了方向。纵观江西省30多年来的农地改革实践，因为集体土地所有权主体“缺位”(农民的说法是，经营权爷，所有权是孙)、农民土地权益太大，而产生了一系列严重问题，并在相当程度上阻碍了生产力发展，损害了社会公平正义。因此，土地改革的正确方向是“向左转”而不是“向右转”，即强化农村集体对集体土地的处分权和收益权，对农民土地产权进行适当的限制，如独占征地补偿费，任意损毁和出卖土地，恶意阻碍土地流转等等。马克思主义认为，私有财产制与民主自由平等天生是矛盾的，一个社会越受私有财产制的支配，就越可能走向民主自由平等的对立面。
四、对当前江西省土地确工作的几点建议
尽管正在进行之中的土地确权工作存在这样那样的问题，但作为中央的重大部署，而且已经投入大量人力物力和财力，停下不搞不现实也不可能，我们要做的只能是加以改进和完善，最终使这项工作的利益最大化、冲击最小化。具体建议如下：
1、尊重农民的主体地位，赋予农民承包土地的自决权
家庭联产承包责任制，本身就是农民创造的，那么这项制度的完善，也完全可以交给农民。由少数几个专家从本本出发、划定死框框，然后要全国九亿农民来适应，既背离党的实事求是和尊重农民首创精神的原则，也有违《村组法》。正确的做法是赋予农民承包土地的自决权，对于家庭联产承包责任制这项政策可以长期不变，但对于承包期内是否进行“三年一小调、五年一大调”完成由农民自主决定。因此，建议国家修改与此原则相抵触的政策法律。
2、发挥干部的主观能动性，创造性落实土地确权政策
允许并鼓励基层干部群众根据各地的实际情况，以村小组为单位，制定出目标一致、但形式内容不尽相同的土地确权工作方案。尤其是一些村组在做好宣传引导、尊重农民意愿的基础，把“确权确股不确地”作为土地确权一种重要模式的做法，非常有意义，也符合农村改革、农业发展的方向，基层政府应当给予支持，并在适当范围加以推广。上级政府部门在检查指导基层土地确权工作时，应避免简单机械照搬照套文件规定的做法，以保护基层干部群众创造性开展工作的积极性。
3、根据农村的实际情况，延长土地确权工作时间
对于土地确权工作的完成时间，江西省提出“确保今年年底前基本完成、明年全面完成并检查验收”，K县提出今年9月底基本完成、11月底检查验收。这个要求与农村实际情况不合拍，建议延长土地确权工作的时间，把基本完成的时间后延至明年6月底之前、全面完成并检查验收的时间后延至明年年底之前。让在外打工的农民利用今年春节回家过年的时间，参与本组的土地确权工作，确保土地确权工作既符合政策，又体现民意，不做“夹生饭”、不留下隐患。
4、及时研究解决新问题，力保确权工作顺利进行
县乡政府应密切关注土地确权工作的进展情况，通过召开现场会、下乡指导等形式，对于土地确权工作中出现的新情况、新矛盾、新问题，要及时研究并拿出解决方案，把各种矛盾纠纷消灭在初发状态，确保农村社会稳定。
5、加强部门间的协调配合，做好相关政策整合工作
土地确权工作涉及多个部门、多项政策、多种情况。比如，在政策方面，涉及国家补贴政策、农村金融政策、土地管理政策、征地拆迁政策、灾害救济政策等，还涉及正在进行之中的园田化、小农水、土地整理等支农惠农项目。相关部门要加强协调，做好相关政策的衔接与整合工作，尽量减少政策“撞车”、政策互相掣肘的现象，把土地确权工作与其他各项工作有机结合起来。
6、做好正面宣传引导，改变农民的不恰当预期
要通过正面宣传引导，扭转一些农民思想上存在的土地确权等于土地“私有化”错误认识，打消一些农民认为土地确权后可以任意改变土地用途、任意买卖土地以及在政府征地中可以漫天要价的念头。同时，政府相关部门要加强土地执法，防止土地确权工作结束后出现毁田建房、出卖土地的风潮。
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