《瞭望》文章：养老的制度关注
还在讨论我国人口过剩的时候，我们已跨入老龄化社会的门槛，来自民政部的数据显示，从2000年至2020年，我国60岁以上老人平均每年将增加596万，年均增长速度为3.28%，大大超过总人口0.66%的增长速度。
在家庭和社会结构的巨大变化和转型中，妥善解决城乡养老扶老问题，不仅考验着执政党和每一个家庭细胞，而且考验着政府的智慧和能力。
中华民族历来奉行尊老、养老的美德。1982年联合国大会批准《维也纳老龄问题国际行动计划》时，秘书长瓦尔德海姆就提出“以中国为代表的亚洲方式，是全世界解决老年问题的榜样。”同时，家庭养老也是国家一向积极鼓励和倡导的养老制度。
但是在今天，传统的家庭养老的方式遭到新的冲击。其一，目前，在我国城市中“421”和“422”式家庭结构占很大的比例，要求家庭中两个或一个年轻的劳动人口在家照顾双亲及祖父母辈老人几乎是不现实的。高龄老人除了日常生活和身体需要照顾外，他们在精神生活方面也需要得到不断的填充，需要得到感情交流。而在不断加大的生存竞争压力下，中青年群体已经难以在时间、精力上更多的顾及父母。
其二，由于我国正处在社会转型期，中青年群体和老年群体在生活方式和价值观念方面代沟明显。北京市所作的一项抽样调查显示，49%的子女承认与父母时有冲突。而中国社会科学院人口与劳动经济研究所2004年对上海、浙江和福建三省市进行的家庭调查数据表明，60%以上的中老年人并不与他们的子女居住在一起。
在这种背景下，“空巢家庭”老人的数量不断上升。数据显示，我国“空巢家庭”老人目前约占老年人口总数的25%，上海、北京等大城市则在35%以上。未来10年，空巢家庭将成为老人家庭的主要形式。
此外，我国现有570万农村五保老人，需要在完善社会救助制度中解决好衣、食、住、医、葬等问题。
人口老龄化的巨大压力，家庭和社会结构的巨大变迁，要求我们重新审视和定位中国人的养老扶老问题。
今年9月21日，《中国老龄事业发展“十一五”规划纲要》出台，明确“十一五”期间要加快建立以居家养老为主、机构养老为辅的养老社会服务体系。
这是从中国现实国情出发的定位，而问题的关键是，不管是居家养老还是机构养老，都需要制度性保障，需要完善、有效的养老服务体系。在这方面，现在做得还远远不够，我们还面临着诸多的来自观念、体制等方方面面的阻力和障碍。
应对老龄化社会的挑战，解决中国人的养老问题，是政府社会管理的一项重要内容，也是全社会的共同责任。在现有国情的基础上，通过发挥政府和企业、社会、市场的作用，共同推动养老服务业体系的建设，正成为我们明智的选择。□
《瞭望》文章：养老服务业之困
养老服务业严重滞后，根本的原因在于各级政府尚未将其纳入政府工作日程给予足够的重视
文/《瞭望》新闻周刊记者杨金志 陈泽伟 万一
35岁的小张和妻子都是北京市的公务员，现在他们最担心就是家里的四位老人。
小张的家庭是当下最典型的“421”模式家庭：一个孩子、夫妇两人、上面要赡养四位父母长辈。
小张的父母在北京，妻子的父母在安徽老家，就连在哪里过春节这样的“小问题”，都会成为夫妇每年争论的话题。更让小张忧心的是四位老人的身体，万一有个头疼脑热，抛开经济压力不说，工作缠身、分身乏术，对老人实在难以照顾周全。
小张夫妇的情况具有代表性。在我国城镇，“421”、“422”这种倒金字塔结构，再加上住房、医疗、教育的“新三座大山”，令不少现在的中青年人感觉到不小的负担。
而与此同时，中国正在步入越来越“老”的老龄社会，据民政部的数据显示，目前中国60岁以上老年人口已占总人口的11.03%；预计2020年老年人口将达到2.4亿，占当时总人口的16%左右。
社会和家庭结构的巨大变化，使得传统的家庭养老功能逐渐弱化。有关社会学家接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，为数甚众的老年人如何养老，不仅是每个家庭需要考虑的问题，而且已经成为亟待解决的社会化问题，社会需要承担起更多的责任和功能。
我们将调研的重点转向养老服务业时，却发现中国的养老服务业正在需求与现实的反差之间痛苦地挣扎。
千人只有八张床
2006年春节，住在天津市养老院的84岁老人刘淑文回家和家人团聚，没想到生了一场病，病好后儿子留她在家里住了8个月。在这8个月里，老人在养老院的床位却一直没有退。老人告诉记者，“我如果把床位退了，马上就会有人进来，到时候我要回来的时候就会没有了。”
刘淑文所住的天津市养老院老年公寓共有350张床位，现在已全部住满，而且预约登记的人数很多。院长李存荣说，仅2005年预约登记而没有住进来的就达909人，今年1～8月份又新增886人。
《瞭望》新闻周刊了解到，天津全市共有养老床位17602张，占老年人口的1.2%，市场需求增多与养老机构床位供给不足之间的矛盾日益凸显，一些养老机构出现了一“床”难求的局面。
不仅天津，北京、上海、福建等地的养老院也出现了床位供不应求的局面。不仅市级养老机构，就是街道、社区办的托老所、老人院也普遍爆满。北京市老龄办的调研显示，目前全市老年福利设施床位总数还未达到3万张。在福建，目前60岁以上老年总数为400多万人，占全省总人口的12%左右，全省城乡为老年人服务的床位总数仅为2万个。一些老人戏称：想进敬老院，比上大学还难。
有关部门的调查显示，在我国约1.43亿60岁及以上老年人口中，有5%的老年人有入住养老机构的愿望。但是到2005年底，全国城乡有社会福利院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构38000个，总床位138万张。中国老龄科学研究中心副主任张恺悌说，据统计，发达国家养老床位数约为老年人口总数的5%，而我国老年人拥有床位数仅占老龄人口总数的0.8%，千名老人只有8张床，远远不能满足公共需求。
专业人员严重短缺
全国老龄办常务副主任李本公告诉《瞭望》新闻周刊，全国几次较大规模调查的数据表明，60岁以上老年人口余寿中有平均1/4左右的时间处于肌体功能受损状态，需要不同程度的照料、护理。照此推算，我国约有3250万老年人需要不同形式的长期护理。但目前专业服务人员短缺严重制约了养老服务业的发展。
南京市60岁以上的独居老人共有6.26万多人，一些独居老人因无人照料，不仅生活困难，而且安全问题突出，事故日趋增多。南京市老龄委副主任程晓说，在推进为独居老人提供社会化服务的过程中，南京市遇到了养老服务人力资源少、人员素质偏低、专业人才缺乏等难题。
由于受传统世俗观念的影响，相当一部分人认为服侍老人又脏又累，低人一等，不大愿意从事养老服务工作。目前，南京市劳动等相关部门尚未开设为老服务培训课目，从事居家养老服务的人员主要是下岗失业人员和外来务工人员，文化素质低，基本上没有经过系统的业务培训，其业务技能通常只能应付一般的生活照料和家政服务，难以应对不同层次、不同特点老人的多样需求。
在全国其他地方尤其是广大农村，同样遇到了为老服务人员严重匮乏的问题。浙江省民政厅反映，目前全省农村敬老院共有管理服务人员3091名，服务人员人数与集中供养对象之比为1:10.2。大部分敬老院连院长在内，管理服务人员不超过3名，多数为院长1人、炊事员1人，有的甚至只有1人或干脆无人管理。
浙江省全国人大代表朱荫湄认为，为稳定护理人员队伍，解决护理人员的培训及待遇、资质问题至关重要。目前，民办养老机构的从业人员待遇问题政府可以不必负担，但其从业资格的培训、资质需要政府在政策上予以解决。护理人员的培训还可以作为教育行业的一个发展机会。
举步维艰的民办养老机构
看到养老服务业的需求与现实之间的巨大反差，一些民办养老机构开始尝试进入这一领域，但《瞭望》新闻周刊调查中却发现，一些民办养老机构的日子可以用举步维艰来形容。
不少民办养老机构向记者反映，这些年政府出台了一些好政策，但一到操作层面就享受不到了；在设置公益性岗位、行政审批等方面，政府理应出台优惠政策，但目前还是空白。一些人无奈地比喻说，优惠政策的“阳光雨露”是只听说过，没享受过。
国务院办公厅于2000年2月转发了国家民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对社会福利机构的用地、用电、用水、电话等方面给予优惠政策，但6年多过去了，除了免税优惠外，其他政策大多在一些地方未得到有效落实。
2002年，天津市政府发布50号文规定，对民办养老机构的水电煤气实施优惠价格，按说支持力度很大，但是，拥有四个分院的龙福宫老人院院长张文革给记者算了一笔账：用电方面，北辰分院一个月得六七千度电，全是按照工业电算，最高时段1.2元/度，而民用电的价格只有0.5元/度；用水方面，北辰分院每月用水1000吨左右，按工业用水算，每吨5到6元，而民用水的价格是3元/吨；暖气方面，每个分院每年都要支出几万元，其中河北分院是按工业暖气算的，每平方米比民用气多4元。天津友缘养老院院长薛永惠也说，她曾经拿着50号文跑到水、电、供暖公司，可是人家就是不认。
其次，护理人员无法享受政府公益性岗位政策。龙福宫老人院的护理人员将近100人，基本都是下岗人员，但是，近几年已经很难招到新人了，因为护理员工作累、待遇低。最近，院里护理员的月工资提高到近800元，但是跟社会上其他行业比还是低。张文革说：“如果国家给予公益性岗位补贴，每人多200元，这个岗位就相当有竞争力。”天津市老龄委副秘书长赵伟认为，交通协管、保洁工作可以设置公益性岗位，养老同样是公益事业，政府应考虑设置公益性岗位，给予一定补贴。
第三，行政审批没有考虑到养老机构的特殊性，法律法规滞后。在天津，政府要求养老机构办齐防火、防疫两证才能去民政局申请登记。防火方面，消防部门要求窗户不能加护栏，但要防止老人自杀、意外坠落就必须加护栏；消防部门还要求24小时都开门，但是如此老人就很容易走失。防疫方面，卫生部门要求厨房生熟分开，要有储存室、分餐室、清洁室。
“按他们的要求，我得有七、八个房间作厨房，”张文革说，“这对于民营养老机构根本不现实。如果我达不到，天津也没有人能达到了。”
政府应进一步引导和扶持
一些老龄问题研究专家和养老机构负责人认为，养老服务业严重滞后，不完全是经济问题，根本的原因在于各级政府没有把它真正纳入政府工作日程给予足够的重视，往往是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。
不管是发展居家养老还是实现机构养老，都需要加强对护理人员的培训，政府部门应该采取切实措施，促进养老专业人员队伍的培育和壮大，并引导建立一整套的社会化服务体系。
这方面，宁波市的做法值得借鉴。宁波市海曙区副区长、区居家养老领导小组组长许义平说，要卓有成效地推进社会化居家养老服务向纵深发展，关键在于培育出优质的社会化服务资源，能否培养一支业务精、素质好的老年人服务队伍。
为此，宁波市海曙区委、区政府于2003年扶持区敬老协会创办了宁波星光学院，集学院的教学实践、敬老协会的社会实践和老龄研究中心的科研攻关为一体，开设16个专业，到目前入校学习的学员逾3000人。星光学院运用院校的教育阵地和师资力量，并通过敬老协会和社区居家养老服务社，先后培训居家养老服务员176名，结队服务义工429名，使600位高龄独居老人和800余位困难老人，每天都有人上门为其进行亲情化服务。
促进养老服务业发展的政策不明确，一定程度上制约了民营资本对这一行业的投入。记者在调研中了解，目前，我国绝大多数社会办养老机构都在民政部门登记为“民办非企业单位”。但是，恰恰是这种“身份”遭遇两难困境：登记为民办非企业机构，他们才能享受免税等优惠政策；但又意味着投资者难以融资，不能进行分红，自己投资建设的场所还拿不回来。
专家指出，目前对民间力量从事养老服务业的限制还是太多，政策扶持不够。应将民办养老服务业的重大项目列入社会事业项目，以项目来带动养老服务业的发展。要抓紧已出台优惠政策的落实，重点帮助养老服务机构解决征地难、融资难等实际问题。民政部门可以通过制定行业规划、行业标准等措施，规范民办养老服务机构的行为。
各级政府应当设法拓宽发展养老机构的资金渠道。专家建议从两个方面着手：一是民政部门建立专项发展基金；二是在民政部门主导的慈善机构中设立养老基金。通过向社会募集筹措资金，由慈善机构委托投资代表方，参股或控股一批大型养老机构。这样既可以解决养老机构发展的资金需要，又可以通过养老企业的股东会、董事会来控制和引导养老机构，使之按照国家的有关规定和政策稳健发展。□
《瞭望》文章：公办养老机构当戒豪华风
有支付能力的老人占有公办养老机构资源，而迫切需要社会福利支持的低收入人群难以分享
文/《瞭望》新闻周刊记者程红根 张乐
最近一段时间，一股大建豪华示范性公办养老机构的风气在全国不少地区蔓延：一方面是不少生活危困、急需享受社会福利的老年人排队等候进入为数不多的公办养老机构，一方面却是一些地方政府为了门面和政绩，把有限的资金用来建设豪华养老机构。
这一现象引起了社会各界的质疑和业内人士的反对。
公办养老机构攀比档次
《瞭望》新闻周刊在调查时看到，一些地方投入巨资，建起了一大批环境优美、硬件设施优良的公办大型养老机构。这些养老机构成为当地政府关心老年人的“示范性工程”。
浙江宁波市由政府划拨土地100多亩,并出面协调市财政、市慈善总会、大红鹰集团共同出资1.67亿元，兴建了一座绿化占地率高达48%的国际化标准养老机构——颐乐园。
浙江省绍兴市在市区西边投资近1亿元，建起了一座占地125亩、中心建筑面积5．4万平方米、绿化率达54%的绍兴市社会福利中心。中心除了内设带有卫生间和厨房的老年公寓房258套、高标准的托老床位168张外，仅绿地就达40000平方米，另外还配套有6000平方米的公共活动中心，3000平方米的购物和休闲设施，1000平方米的餐厅和门球场、地掷球场和户外健身器械。
在浙江萧山，政府拿出5000万元，兴建了一家示范性养老机构。绍兴县和嵊州县紧随绍兴市之后，相继决定由政府花巨资建设大型养老院。在嘉兴各县市，公办养老院更是争相攀比，一家比一家建得好。
浙江省民政厅的一份调查报告显示，浙江萧山、绍兴、余姚等发达地区新建敬老院的造价按每张床位数核定在5万～9万元之间，有的地方甚至高达17万～18万元。天津、上海、北京等地政府也纷纷兴建大型公办养老机构，一些机构不仅配备有中央空调、24小时热水，还配备了空气加湿、低速豪华电梯、紧急呼叫系统和吸氧装置。
如此补贴让谁受益
为了表达政府对社会福利事业的支持，这些高档养老机构虽然设施豪华，但却都不计地价和造价，仅按运营成本计价，有的地方甚至还收不抵支，需要政府每年予以补贴。而记者调查发现，按照现有运行模式，政府补贴是让有钱的老人受益。
绍兴市社会福利中心在转让公寓房50年使用权时，总平均价为2200元/平方米，仅为当地商品房价格的1/3。宁波颐乐园带卫生间的套间最低仅每月900元，最好的房间一室一厅，带厨房和卫生间，收费也不过1800元。园长柯武恩说，这样的收费价格是根据园内日常的水电和人员成本开支折算出来的，在没有加入划拨土地的价格和1.67亿元固定资产的折旧的情况下，每年的收支大致相抵。
柯武恩坦言，争相购买服务的人当中，大多是经济实力较强、且健康程度较高的城市低龄老人，而真正养老困难、无人照料或生活不能自理的中低收入老人却无力购买服务。据统计，在颐乐园中，教师、医生、离退休干部和企业家、老板的父母等经济收入在社会上层的人群占到了绝大多数，有不少来自宁波周边的城市。
《瞭望》新闻周刊发现，一些有自理能力的离退休老干部索性以颐乐园为家，领着丰厚的退休金不说，还把自己家里的房子高价出租，再用租金中的一部分支付养老院低廉的成本费用。
公办机构亟待角色回归
有支付能力的老人占有公办养老机构资源，而真正低收入、迫切需要社会福利支持的人群却难以分享。政府兴办高档养老机构所带来的效应，引起了不少老人的不满，一些专家也对此模式提出了质疑。
全国老龄工作委员会办公室副主任、中国老龄协会副会长袁新立表示，社会福利事业的本意是在法律和政策范围内，向全体公民普遍提供资金帮助和优待服务的社会制度，是国民收入的再分配，其目的是为了扶危济困，稳定社会。然而，一些地方政府兴办高档养老院和福利院，使得入住高档老年公寓的人员在原本享受了应得的福利的同时，再来这里以较小的代价获得超值服务，在事实上造成了社会福利享受对象的错位。这既违背了社会福利的本意，又造成了事实上的再分配不公。
浙江省老龄办主任黄永正说，目前迫切需要政府承担的，是一些社会困难群体的养老问题，而不是所有老年人。他说，政府首先应该解决的，是那些无人照料和无法自理的，却排着队苦苦地等候着的老人。有活力、精力，生活能自理的老人，可以通过居家养老的方式解决；有消费能力和水平的，可以通过购买服务的方式由社会力量和民办养老机构来消化。
向高档看齐的错位行为，还严重扰乱了市场秩序，并在事实上形成了与民办养老机构的不平等竞争，妨碍了民办养老机构的正常运行。“同样的设施条件，因为无需承担土地和房屋折旧的费用，公办养老机构的收费大大低于民办机构”，宁波江北日湖老人乐园的投资者庄明华抱怨说，“在这样的不平等竞争下，我们又如何争得过公办机构？”□
《瞭望》文章：现行老龄工作体制需要改革
在完善政策、加大投入、加快发展老龄事业的同时，健全和完善适应我国国情的老龄工作机制
文/《瞭望》新闻周刊记者程红根 张乐 王力
党中央、国务院高度重视我国人口老龄化趋势以及由此带来的新情况、新问题，作出了一系列加强老龄工作、发展老龄事业的重大战略决策。中央批准成立了全国老龄工作委员会，进一步加强了老龄工作的宏观管理和综合协调。各地基本上都成立了由相关部门和单位组成的老龄工作委员会。
但《瞭望》新闻周刊最近在全国部分省市调查发现，我国现行老龄工作体制与人口老龄化快速增长的实际情况不相适应，存在不少制约老龄事业发展的问题。各级各地的老龄工作机构和体制未能形成上下贯通、管理有序的格局，难以适应老龄事业和老龄工作发展的需要。
机构设置杂乱权责不明
各级老龄委已经明确是议事协调机构，但老龄委办公室的设置存在问题：一是设置杂乱。就省一级的老龄办而言，有的属正厅级机构，有的是正处级机构；有的属于独立设置机构，有的相对独立，有的只是某个行政职能部门的内设机构；二是性质不统一。各地老龄办的性质五花八门：有的仅仅是老龄委的办事机构，有的是行政职能部门或被赋予行政职能，有的具有办事机构和行政职能双重职责，有的属于社团组织，有的仅仅是调研和信息交流机构；三是权责不明。老龄委和老龄办到底干什么、怎么干？全国各地不一致，通常是各自为战、各行其是。
江苏省老龄办副主任王凤亭告诉记者，江苏省1986年即成为全国第一个进入老龄化的省，目前全省60岁以上老龄人口达1117万人，占全省总人口的15%，但省老龄办一直为省民政厅的内设处级机构。南京市老龄办副主任程晓说，现在老龄办基本无相应职权，涉及老龄工作的很多职能都分散在老龄委各成员单位管理，我们实际上什么也管不了，所以只能暂时做些打基础的工作。
安徽省合肥市老龄办副主任杜传喜说，我们老龄办人不多，但事情不少。我们服务的是老年人、是困难群体，工作量大，难度也大，可我们又无相应职权，嘴上说60岁以上老年人的事都要管起来，实际上什么也管不了，开展工作时只好到处求人，深感力不从心。
面临人员不足困境
浙江省老龄办透露，由于受体制转换不到位的影响，浙江省目前虽然11个市、90个县（市、区）的老龄工作体制已基本理顺，但人员编制仍没有全部到位。近70%的县（市、区）老龄办工作人员只有1名，还是兼职的，远远不能适应老龄工作的实际需要。记者在宁波市采访发现，宁波市老龄办只有4名工作人员，所属区、县老龄办有的3名工作人员，有的只有1名兼职工作人员，多数街道和乡镇没有具体的老龄工作人员。
在河南省，目前省老龄办主任由省民政厅厅长兼任，但老龄办的工作则由民政厅内设的老龄工作处承担。老龄工作处副处长张海民说，全省老龄工作人员总共才400多名，省老龄办只有7名工作人员，多数省辖市3人到7人不等，而许昌市至今没有老龄工作专职人员。
《瞭望》新闻周刊调查发现，由于老龄机构人员编制有限，工作经费困难，不少地方老龄工作机构仅停留在检查、协调、服务等一般事务上，无法对老龄事业进行有效管理，政策措施的制定、调查研究和维护老年人权益等工作几乎无法开展。
改革老龄机构整合管理职能
据全国老龄办对我国人口老龄化发展趋势预测，我国1999年开始进入老龄社会，到目前全国60岁及以上老年人口达到1.43亿，占总人口的11%。已有21个省（自治区、直辖市）成为人口老年型地区，其中11省市老龄化水平超过全国平均值。专家认为，做好应对老龄社会的准备，应在完善政策、加大投入、加快发展老龄事业的同时，健全和完善适应我国国情的老龄工作机制。
全国老龄办副主任袁新立说，目前全国老龄办编制属于事业单位，作为民政部门的内设机构，与全国老龄协会是一套人马两个牌子，而民政部本身也是老龄委成员单位之一，涉及老龄工作的很多事务与老龄委相关成员单位之间不好协调。他建议国家应单独成立一个统管老龄工作的权威机构，进一步强化老龄工作的领导和管理。
河南省老龄办常务副主任常东河说，老龄办作为办事机构，没有一定的职能，不是一级权力机构，便无法行使职权，工作开展起来也不顺。要改变老龄工作滞后局面，需要解决目前机构和体制不顺的问题。合肥市老龄办副主任杜传喜建议，各级政府应成立单设的老龄工作机构，不再挂靠其他职能部门，以便对老龄工作进行宏观管理。
杭州市老干部局综合调研室主任王福生说，事关老龄工作的很多方面是相通的，如养老保障、医疗保障、老年教育、老年文化等，但是现在涉及老龄工作的机构、层次不同，解决问题的渠道也不一样，显得太杂乱。他建议对现有老龄工作机构和资源进行规范、整合，成立一个综合性的部门，加强协调统筹，这有助于老龄事业的总体规划。□
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