1.基础欠账多难抗大灾 2.部分涉农政策掣肘 3.粮食价格倒挂 4.主要粮食作物目标价格制改革亟待加快
“东北黑土地正面临日趋板结、可耕性变差的问题。东北黑土地原来有一米厚土层，现在只有40厘米至60厘米，松辽平原上一锹下去见黄土的‘破皮黄’地已经有很多。”中国工程院院士、沈阳农业大学教授陈温福说，“要知道形成一米厚的黑土层需要3亿年，而现在的退化速度是一年一厘米，如果再不注意提高耕地质量，农业可持续发展将受到严重威胁。”
东北地区是我国最大的商品粮基地，粮食市场的“大粮仓”和“稳压器”作用日益凸显。但《经济参考报》记者调查发现，仍有一些因素制约着粮食生产：在生产方面，农业基础设施欠账多难抗大灾，黑土地有机质含量连年下降;在体制层面，粮食主产区地方财力支持不足，农民专业合作社等新型农业经营主体贷款难、风险保障水平低，一些政策掣肘粮食生产;在粮食流通方面，由于国际粮食低价冲击和国内托市市场扭曲，东北粮食价格倒挂，地方存储压力增大，未来通过高粮价提高农民种粮积极性的难度日益增大。
基础欠账多难抗大灾 黑土地“一年退化一厘米”
今年秋季东北地区发生严重干旱，辽宁省近1/3作物受灾或面临绝收，吉林农安、公主岭等10个产粮大县也发生大旱，部分地块绝收。而在去年夏秋季节东北爆发了特大洪灾，仅黑龙江省就有3000多万亩农作物受灾，频发的自然灾害已对东北粮食生产构成严重威胁。
黑龙江、吉林、辽宁三省拥有耕地面积约3亿亩，占全国耕地总量的16%，是我国重要的商品粮生产基地。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥提供的数据显示，处于粮食主产区的13个省份，自足之外尚有余的仅有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽5个省份，剩下8个主产省份趋于实现自身平衡，缺粮的省份主要集中在珠三角、长三角等沿海省份。
“农业基础设施差，农田抗灾能力薄弱，这是未来五年威胁东北粮食生产的最大不利因素。”吉林省水利厅有关负责人举例，吉林大多数灌区工程都建于上世纪五六十年代，设备老化失修长期带病运行，40%的工程不配套或老化破损。目前吉林中西部旱区仅有23万眼机电井和部分喷滴灌设备，抗旱工程设施少直接影响了今年抗旱。
去年遭受特大洪灾的黑龙江省堤防工程基础薄弱，一些大江大河堤防甚至还有土堤、民堤，抵御洪水能力只有十几年一遇。黑龙江省防汛抗旱指挥部专职副总指挥侯百君说，全省有防洪任务的河段两万公里，已治理的河段仅8000公里。记者从东北三省部分县市了解到，一些粮食主产区同时也是涝区，由于工程建筑物不配套，排涝标准低，经常因排水不畅引发内涝，粮食大幅减产。
除了防汛抗旱能力不足外，支撑东北粮食连年丰收的黑土地，有机质含量下降的趋势也未停止。中国工程院院士陈温福等表示，东北地区长期过量施用化肥造成土壤板结，土壤有机质含量下降，不改变掠夺式农业生产方式将会严重威胁粮食稳产高产。生产吉林60%粮食的黑土地，土壤有机质含量已从建国初期的8%下降到现在的不足2%，黑龙江省农村土壤有机质平均含量也在持续下降。
此外，随着新一轮东北振兴启动，“工农争地”问题也出现升级苗头。辽宁某地新区大片土地因长期闲置长满杂草。当地村民介绍，这些耕地被征收后已经撂荒四五年了。国土督察沈阳局去年在吉林一地级市督察发现，该市违法用地80宗，耕地面积就达646公顷。中华粮网首席研究员焦善伟分析，随着东北振兴战略再推进，未来五年工农争地问题恐将更突出。
部分涉农政策掣肘 农业有效保障不足
在东北，诸如贷款难、农业保险整体水平不高、农业投入也相对乏力等一些体制机制问题也影响了粮食生产。除农村金融保险和农业支持保护的制约外，记者在调研中了解到，农业技术推广机制仍然不健全，农技推广体系在“最后一公里”失灵，科技对农业生产的支撑作用大打折扣。
每到备春耕季节，最令东北农民犯愁的一件事就是贷款难问题。一方面由于贷款需要抵押担保，农民经常因缺少抵押物影响贷款。另一方面一些金融机构拥有巨大存量资金，因风险问题不敢放贷，“两头着急中间梗死”的症结迟迟未能破除。记者了解到，东北地区一些县市八成左右农民都依靠贷款种地，如不尽快放宽抵押范围，将极大地影响农民种粮。
随着近年东北自然灾害频发，农业生产因灾减损的情况格外突出，农民对高保障农业保险的渴求十分迫切。黑龙江省保险学会副秘书长夏晚秋说，黑龙江省大部分市县属于“吃饭财政”，配套政策性农业保险十分困难。由于配套能力不足，黑龙江省农村地区水稻、玉米、小麦、大豆四大作物平均保额仅为150元左右，只有直接物化成本的20%至40%，农业保险整体风险保障水平不高。
由于地方财力不足，农业投入也相对乏力。东北三省一些地方干部介绍称，取消义务工、积累工后，没有针对如何开展农田水利建设的配套政策，长久以往将对农业基础设施建设构成威胁。“而一事一议”往往议而不决，需要农民掏钱的事总议不成，特别是跨村、跨乡较大规模的农田水利建设很难组织。“本来基础设施就差，未来五年再缺乏投入，对粮食生产的影响将更大。”
除了农村金融保险和农业支持保护的制约外，当前农业技术推广机制仍不健全，很多好的农业技术不能及时推广下去。辽宁省农科院、黑龙江省农科院多位专家介绍，一些乡镇农技推广站已名存实亡，真正从事农技推广工作的人非常少，导致农技推广体系在“最后一公里”失灵。此外，当前很多科研院所的技术推广人员不愿到一线从事农业技术推广工作，未来五年农业技术对农业生产的支撑作用将大打折扣。
粮食价格倒挂 种粮积极性难保
记者采访发现，因近年粮食价格持续上升，农民普遍预期未来粮价看涨，但面对国际低粮价冲击和国内供给充足的双重影响，未来通过维持高粮价保护种粮积极性的难度日益增大。
辽宁省农科院院长陶承光、辽宁省朝阳市粮储库经理刘国江等人分析，以美国为代表的玉米种植大国今年将再迎丰收，国际粮价面临下行压力。而在国内托市形成的高粮价不具有可持续性。
中华粮网首席研究员焦善伟说，受国际粮食连续丰收影响，国内粮价在2012年就已经面临较大的下行压力。但为保障农民种粮积极性，我国及时启动了玉米临时收储和水稻托市收购，保护性的收储价格每年按照一定比例上浮。“由于国内、国际粮食市场供需状况近年未发生大变，临时的保护性政策变成了长期政策，造成国内粮价长期偏离市场价格。”
这种不正常的市场价格体系恶化了粮食市场预期。“我国玉米临储去年最高时达到7000万吨，经过拍卖后，今年可能仍有四五千万吨，随时可能冲低市场价格。”刘国江说，今年粮食市场价格或继续走低，国内政策托市已经进退维谷，靠高粮价带动的农民种粮积极性恐难维持。
由于托市价格长期高于市场价，粮商普遍空仓观望，粮食源源不断涌入国储库，大大增加了仓储风险。黑龙江省2013至2014粮食年度各类粮食企业累计收购新粮600亿公斤左右，库存接近全省最大储粮能力，今年新粮一度有三四百亿公斤的缺口。“吉林省粮食库存也一度沟满壕平。”吉林省粮食局有关负责人表示，现有粮食仓储设施、收储能力、接收发运能力、烘干能力主要是“十五”时期以前形成的，有些设施建于上世纪80年代至90年代，与当前的粮食综合生产能力已不适应，未来粮食产量要是继续增加，存储压力将更大。
主要粮食作物目标价格制改革亟待加快
为稳固未来五年东北“大粮仓”地位，增强农业可持续发展能力，记者在东北地区采访的数十位农业主管部门负责人、专家、农业企业负责人和种粮大户建议，国家应尽早启动黑土地保护修复工程;加快农业规模化生产和粮食仓储设施、物流体系建设;运用政策“杠杆”，整合使用各类惠农资金，加大农田水利等基础设施投入。
养耕地重水利 强化农业基础
专家认为，提高农业综合生产能力，必须从抓耕地质量建设和农田水利工程入手，走内涵提高耕地产出能力的路子，实现由藏粮于仓向藏粮于地的根本转变。
一是启动黑土地修复工程。相关专家表示，目前修复黑土地面临的主要问题是，相关企业生产有机肥、推广秸秆还田的积极性差，未来通过补贴提升他们的积极性，可以充分借助企业的营销手段打开市场，解决推广难问题。此外，要强化涉农资金监管。采访中，一些基层农业干部表示，当前涉及耕地改造的补贴资金有限，仍经常被县级政府挪用。
二是稳定耕地面积，严厉监管和惩处耕地违法行为。中国粮网首席研究员焦善伟说，粮食主产区北移的重要原因是，南方工业化快速发展致耕地资源日益紧缺。未来随着新一轮东北振兴的启动，需守住耕地红线，严格土地监管，严肃查处耕地违法行为。专家建议，要按照“保护耕地数量”与“提升耕地质量”并重原则，在划定耕地数量红线的同时，制定质量标准，把保证耕地数量和耕地质量建设作为考核县级政府指标，使地方政府守“土”有责。
三是统筹规划，科学布局和推进农田水利建设。东北三省水利部门负责人表示，东北的水利欠账不仅在“最后一公里”上，主干渠建设不到位也制约着农田水利的整体升级。黑龙江省水利厅农水处处长吕纯波表示，在主干渠缺失的情况下，改造毛支斗渠是不科学的。黑龙江目前已经提出，干渠没有改造的情况下，不能改造末级渠。
吉林、辽宁等地水利部门负责人建议，未来首先要加大农田水利设施投入。产粮大县多是财政穷县，国家应在资金上给予更多倾斜，减少地方配套比例;其次，明确牵头部门，摸清家底，合理调配有限资金最大限度提升农田水利设施。辽宁省农科院院长陶承光表示，目前水利、发改、财政、国土等部门均有水利建设资金，但部门间缺少协调，难以形成合力。应确定牵头部门，将水利建设资金集中整合，统一规划合理确定投资重点和区域，促进农田水利设施整体升级。
打出政策“组合拳” 促进现代农业发展
目前，因土地流转价格和农业生产风险不断提升，东北地区农业生产规模化、集约化发展受到一定制约。在现有政策基础上，未来要进一步鼓励引导农业规模化、集约化生产，同时强化涉农贷款和农业保险的政策支持。
稳步推动土地流转，促东北农业生产向规模化、集约化迈进。陶承光表示，东北地区农业生产只有实现向有能力、有实力的人的手中集中，才能有效提升科学种植水平实现农业现代化。未来东北地区要强化资金和政策引导，继续鼓励种粮大户、合作社及家庭农场等农业经营主体的发展。但同时，陶承光也表示，东北发展规模化、集约化的农业生产模式，一定要通过正常的土地流转途径，鼓励和引导农民在不改变耕地用途的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过转包、出租、入股等方式流转土地承包经营权，达到土地规模的“适当”集中。
切实解决涉农贷款难问题，为农业经营主体提供资金保障。东北地区土地经营权抵押贷款已开始试点。专家建议，加快土地登记确权工作，搭建承包土地经营权抵押登记、担保、评估、流转等中介服务平台，同步建立风险防范化解机制，推动金融机构办理土地经营权抵押贷款。此外，应扩大担保物范围试点，将林地承包经营权、拟购置农机具股权、债权等纳入抵押担保范围，创新担保方式。
完善农业保险制度，降低农业生产规模化的经营风险。东北农业大学保险系主任李丹介绍，黑龙江垦区推行中央财政出大头的高保障农业保险，但产粮大县因财力较弱，连低档的保险产品都不能配套到位。建议参照黑龙江垦区农业保险方式，将中央财政保费补贴比例适当提升，调动地方政府发展农业保险积极性，以此减轻种粮大户的经营风险，促进现代农业发展。
着力提升财政支农资金的整合效益。“粮食直补在某种程度上变为收入补贴，有地就补，变成务工补贴。”基层干部建议，今后应整合惠农资金，集中投入基本农田、水利等重点工程建设，提高资金使用效益。此外，国家应根据粮食产量增加量和商品量增加量，再给予产粮大县一部分奖励，并减少或取消其因发展粮食生产而付出的配套资金。
校正粮食价格体系 构建高标准仓储设施
针对当前粮食市场价格扭曲、仓容紧张保障能力弱等问题，专家建议加快主要粮食作物的目标价格制改革，提升东北地区粮食仓储能力。
首先，加快主要粮食作物的目标价格制改革，捋顺粮价形成机制。中储粮辽宁分公司的一位负责人表示，目前打破粮食市场僵局办法只能是粮食回归市场定价机制。专家认为，调动粮农种粮积极性需要国家给予相应价格补偿，但是补偿不能以牺牲市场调节机制为代价。因此加快玉米、水稻等主要粮食作物的目标价格制改革已刻不容缓。
其次，完善仓储设施建设，实现粮食减损增效。未来五年，在一家一户的生产方式还将占主导的背景下，应加快资金投入推进农户科学储粮工程建设。到2020年，吉林还将建设99万套农户储粮仓。由于单仓造价达4000元，农户需自筹1600元，一次性投入困难。在辽宁部分地区，因农户负担比例高，目前出现推广难。因此建议将科学储粮仓投资比例由目前的中央、省和农户的3：3：4调整为5：3：2，减轻农民负担。此外，针对种粮大户建设粮食仓储设备时遇到了资金短缺、没有建设用地指标的问题，中央应重点研究在土地、资金等方面适当扶持种粮大户建设高标准粮仓。
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