生存还是死亡：基层的“招商引资”政策分析
——基于山东省西村 化工厂问题的思考
招商引资已成为各地方政府加快发展的共识。招商引资战略是我国整个国民经济和社会发展战略的重要组成部分。经济发展的快慢、持续时间的长短，取决于投资、消费和出口“三驾马车”拉动功能的强弱。而招商引资能扩大需求，增添“三驾马车”的牵引力。
改革开放多年来，地方政府日益成为具有独立利益和决策权力的经济主体，这提升了各级地方政府对于经济的决策权，招商引资工作成为地方政府工作中的重要事项和政府政绩考核的重要指标。对于农村来讲，尤其是经济欠发达地区，伴随着中央费改税政策的出台，地方政府的财政出现问题，这更加加剧了以环境为代价的地方政策——放宽限制的“招商引资”政策的出台。引发笔者“生存，还是死亡？”这一问题的思考。
一、个案介绍
西村坐落在鲁西北，840人（234户）（以电费收缴清单为依据统计），总居住面积419亩。这个村算得上是一农业型村庄，一直以来村民以种田为生，无特色手工业和自然资源。只有一大规模养鸡厂 、几户小型养鸡户和一些做小生意的（食品为主）。全村人无忧无虑地劳。但是2003年上级政府撤销刚上任半年的村长张某 ，同时任命大型养鸡场厂主的大儿子孙某 为村长 。
村民们以为自己的好日子就要到来了，就像一马姓村民所说，“我们真是精神百倍，就等着跟能人支书致富奔小康了。”但也就在这位村支书上任后不久，一化工厂在本村正式筹建。当时说是镇政府引资，村民们也以为是台湾商人投资的呢（造成这种误解的原因，我以为是因为在县城马上就要建一与台湾合资的化工厂）。村民对我说：“以为这是村长引入的一富民项目，于是人们纷纷报名，希望能够被录用。另外，由于其产品――化工物品的特点，对体力的要求不大（主要是察看仪表等是否正常。）这对于靠体力劳动挣钱的村民来说无疑具有极大的吸引力。”就这样，在村民正生长旺盛的玉米地上，不足半个月占地86亩的化工厂即正式投入运营。
由于其对工人“特别慷慨”，每日（按每日8小时算）工资按工种不同分为：20、25、30元不等（最高者还可得100多元），另外还有工作餐，说到工作餐对人们也具有很大吸引力，据说一人上班，家中两人可吃“公粮”。一时间，本村有这样一个工厂成了本村村民的炫耀资本。尤其是在上级大力倡导村村通自来水、通公路时，村里每户只收取了一少部分，而在附近一些村由于要求村民自己出的部分多，资金无法到位，自来水水塔等建设至今还未排上日程。当然了，还有一些优惠，如限本村村民乘坐化工厂通往县城的班车，村里代缴农村合作医疗费（就是户口在村里的人每人交10元）等。
其实这时许多问题已经暴露出来了，尤其是化工厂的负面新闻接二连三地出现。首先是工厂生产对其工人身体的副作用，频繁发生的工人中毒事件。据了解，大凡在这里上班的村民身体都有不适的症状，如原来酒量还可以的人，现在不能喝酒或者只能喝很少的；原来吸烟的，现在很少吸或者不能吸。还有就是它所释放的味道，有时村民们包括附近几个村庄的村民们早上起床不敢打开门窗，生怕难闻的味道进入室内；许多时候是村民们半夜被气味熏醒；这种气味甚至使附近几个村子的某些村民拉肚子、呕吐。最严重的要属2007年10月×日晚间，本村村民孙某中毒死亡事件。另外还有工厂设施落后造成工人身体受伤事件，如盐酸灼手、毁容等。再就是农作物污染问题。由于工厂建在村民耕地中间，其生产排放的大量气体（据称是氯气，当然不是每天都排放的，是由于管理不善等原因泄漏的）和废水对周边农作物产生极大危害作用，使土地碱化，产量锐减。且污水流满沟渠，气味甚是难闻。尤其是在气体泄漏时，使附近地块村民无法继续劳作，随时有生命危险。笔者本人就亲身经历了一次。
奇怪的是，就是情况到了这种程度，本村村民居然无一人上告有关部门处理，来维护自身权益。有投诉的也是外村的，主要是反映此厂的环境污染问题。但事实是无一次告状成功。多是县环保局来人，罚一些钱，就上车走人，车子走后，工厂继续上班。对于工厂背景的各种猜测也越来越吓人，有的说市委、县委书记在该厂都有股。对于这些说法还没有认证或者根本无法验证其真实性。围绕赔款问题，争执频繁发生，只去年暑假笔者在家期间，就发生了多次集体谈判。但由于各种原因，其谈判结果不尽如人意，一直拖到现在仍未解决。
值得引起注意的是，2005年浙江省某地农民因为污染问题而发生的集体暴动事件。庆幸的是，本厂于2007年5月28日由市政府强令相关部门将其关停，原因是环境污染。
二、个案分析
1.利益相关人及其各自利益
通过上面的描述我们可以知道，其中的相关利益人有：本村村民、本村村长、附近村庄村民、化工厂、镇政府和县环保局。可以这样说，在这一个案中，除了本村村长、化工厂拥有者、镇政府和县环保局在其中是纯受益方外，其余的就都是这一放宽限制的“招商引资”政策的受害者。
在此案例中，作为直接受害人的村民又可分为：普通村民、在化工厂上班的村民和与化工厂有土地租让或作物赔偿关系的村民。对于普通村民来说，其自认为的利益受损是：大气污染和水污染（现在主要是河道水污染，至于地下水的污染现在还没有显见，主要原因是没有对地下水质进行检验，如果进行过检验，我相信肯定是有影响的。这一判断并不是无中生有的，主要源自统计显示，本村最近患癌症的人数呈上升趋势。）在化工厂上班的村民，由于他们中的大多数是无法另谋其他职业的人员。因此除农业收入外，化工厂的较丰厚工资就成为其收入的主要组成部分了。对于与化工厂有土地租让或作物污染赔偿关系的村民们，其主要利益就是是否能够拿到补偿金。需要进一步说明的是，对于与化工厂有土地租让关系的村民，由于其大多数就是不想耕种的村民，因此对于他们来说，唯一利益诉求就是拿到租让金。而对于有作物污染赔偿关系的村民来说，他们主要考虑的是追求自己利益的最大化，其从两种收入中择其一：农作物增产收入或是减产后化工厂赔偿金。在笔者采访过程中，了解到他们中的大多数倾向于选择前者，不愿去与化工厂交涉。如果减产严重，他们才会去要求赔偿。
作为本村村长，一方面他的上台就是镇政府相应“经济能人治村”策略的结果，发展本村经济理应是他任期的主要任务，当然了还有就是最终在村中很好地完成镇政府下达的任务。另一方面就是其本人与化工厂主的关系非同一般，再加上其本人的不太好的品行。在具体利益等纠纷中，其立场是可想而知的。经常是或偏袒化工厂或欺骗双方，自己从中渔利。不得不提的是，其全家早已经不在村里居住，只是有事情才到村中，污染损害与其无碍。
附近村村民除了遭受难闻气味的影响之外，并不能像该村村民一样享受一些所谓的“福利”。当然他们也可以来此厂打工，但厂主明确规定优先录用本村村民。虽然其中有几个意识强的，通过媒体等将之告发，但结果总是不了了之。在他们中的大多数看来，自己完全是一旁观者，麻木地看着该村村民如何受化工厂影响。
镇政府行为的考虑，还要涉及一个背景：当中央政府开始实施税费改革并进而取消农业税之后，地方政府对于农民的无节制摊派几乎不再可能，原本财源紧缺的当地政府的运行成了较为严峻的现实问题，这就迫使他们要通过促进工业的发展来培植税源，从而在现实中出现了大量的以降低环境门槛为优惠条件的“招商引资”活动。
对于环保局，人们总有一种这样的成见，那就是受制于政府，为政府政策服务。在日常执法过程中，他们将“依法行政，执法必严，违法必究”这一要求的贯彻是不力的。通常只是看到的是罚款，而且是可以通融的。比如说事例中的工厂，造成这样严重的环境问题了，作为专管部门，在接到群众反映后，仅是到现场进行罚款，拿到钱之后就走人。这样做事群众会怎样看待你？除此不妥外，环保局还有通风报信之嫌，每次有群众向省市级环保部门反映后，上级领导来检查时，此化工厂总是有准备的，所以结果是不了了之。于是，我们得出，环保部门也是仅从自身部门利益出发，来搜刮民脂民膏。这样的政府老百姓怎么会不怨声载道，对之失去信心。因此，发生浙江东阳群众暴动事件是正常的，不发生是不正常的。
2.利益相关人间的博弈
从上面事例中，我们看到化工厂一方是这场博弈的胜利者。不但自己充分利用自身资金等方面的优势来维护自己的运作，依托政府的“招商引资”政策，甚至受损但在此工作的村民也维护它。在这场博弈中，真正受益的少数当权派：企业主、少数政府领导和部分相关部门。但同时，我们也应看到，虽然政府要求的GDP上去了，财政紧张问题有所缓解，政府高官的政治资本有了。村里出现了一些近几年暴富的村民。但是却带来了社会的不和谐，村民们怨声载道，对政府的这一“招商引资”政策满腹不快。虽然在当下的西村尚未发生诸如浙江省东阳市的大型事件，但是俗语说得好“兔子急了还咬人”。作为有血有肉的村民，且在近年来的人口流动过程中，农民的见识增长了，不再是封闭的群体。他们热衷于看新闻、报纸，渐渐地懂得了对政府说“不”。谁敢保证，浙江省的事件不会在将来的西村重演？
3.这一“招商引资”政策得以实施的原因
就像上面对于利益相关人的分析中所说，后农业税时代，乡镇政府的财政问题十分突出，尤其是像西村所在的乡镇。政府除了征收农民的税费以外基本上没有什么收入，乡镇企业仅1家造纸厂，也是环境污染严重。除了这种比较污染的企业外，政府好像无法引进其他无污染的新型产业进驻本镇。这种状况是多种原因造成的，除了客观原因外，笔者觉得地方官员的自身不作为是至关重要的原因。总是急功近利地想尽办法拿钱，而不是从本镇村民的利益出发，真正地为民办事，谋求全镇的发展。
同时，这也是集体行动的困境所治。就如奥尔森在其《集体行动的逻辑》中所言，如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都能获利，由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标，即使他们都是有理性的和寻求自我利益的。在经济大潮中，好像每个人都在谈赚钱，讲求自身经济的转变。个人主义不断蔓延。原本和谐童叟无欺的情况不多见了，邻里间关系紧张；为了点蝇头小利，兄弟间不和睦；集体生活枯萎，人们公共精神缺失。其实，面对如此祸害一方，殃及子孙的引入项目能够在西村存在如此之久，人们早就应该组织起来同仇敌忾，对政府和化工厂施压，迫其停产。但事实是，所有利益相关人，虽然大家处于相同的境地，有共同的利益诉求，但却不行动或者行动了，但没有达到应有的效果，以维护自己的合法权益。无论是何种程度的受害人，人们似乎都不自愿地采取行动。一个个村民都在等别人出头，自己搭便车。这样，就使违法者继续非法牟利，自己群体利益继续被损害。
另外，之所以西村没有发生像浙江东阳市的暴动，其中一个很重要的原因就是李人庆所说的村落文化与地区文化差异问题，他认为，南方由于宗族关系较强，村落村干部的村庄认同相对要高于北方村庄。换句话说，南方农村传统社会关联度较高，而北方农村的社会关联度较低。按照贺雪峰教授的理论，具有高社会关联度的村民较易以一致行动来维护自己群体的利益。
当然，不可排除，少部分村民确实在其中有所获利，因此，对于化工厂的存废问题上，村民间也是意见不一的。再加上本村村长的力量，村民的不作为也是可以理解的。
三、放宽限制的“招商引资”政策的问题及建议
由于地方政府对“投资”的饥渴和各地方间的激烈的竞争，使得处于谈判优势地位的是投资商而非地方政府。谈判的结果往往是地方政府的妥协退让，以至违反原则。就像个案中，这种高污染的产业，造成当地人文和生态环境遭到严重破坏。招商引资过程中损害群众的利益，大量农田被征用，只给予失地农民极少的补偿款且要久费周折；地方环境被污染乃至延及人民群众的生命安全。地方政府过分看重这种招商引资的正面作用，为了蝇头小利，甚至连国家的法律都要“灵活变通”，为其大开绿灯。
也许本文用“生存还是死亡”这个题目有点小题大做的意味，但这里我的意图主要是强调这种放宽限制的“招商引资”政策的实施结果方面。
关于这种政策存在的问题，我想大家已经很是清楚了。那就是以环境为代价的经济的发展。是有利于生存还是走向死亡的路呢？近二十年来，特别是中国加入WTO以来，我国正以前所未有的速度融入全球化进程。随着经济的持续高速增长，中国正在成为带动全球经济发展的重要引擎。然而中国的经济发展并非全无代价，环境的急剧恶化就是其一。改革前，由于过多强调“征服自然”、“与天斗其乐无穷”，造成了对自然环境的巨大破坏。在1970年代初以后开始发生转变，但是伴随着“发展是硬道理”等的出台，我们过多地关注经济增长，关注GDP。1998年长江洪水的袭击，造成的损失惨重，使许多中国人开始反省人与自然的关系问题。诚然，由于本镇本身没有什么自然资源可以开发，并且由于各种原因，也似乎没有其他的办法来发展，以增加镇政府的财政收入。于是镇政府就在某些人的建议下推出此放宽政策。
发展理论的研究向人们表明，影响一个国家或一个区域经济和社会发展的不仅仅是经济因素，还有社会组织、社会传统、社会制度以及道德规范等各种文化因素。如果对中国近20年的发展和20年前的发展进行比较，我们不难发现，发生变化的主要是思想观念、制度和运行规范。这些变化却带来了中国经济的巨大发展。
在今天，对较发达的东部地区与相对落后的西部地区进行比较，我们也不能否认这些因素在其中的重要作用。因此，正如李惠斌所言：“不论你投入多少人力物力，如果不首先改变它的社会资本状况，它的发展可能是难以想像的。”因此，对于自己家乡这种状况的地方，要想发展必须先从社会资本着手，改变人们的思想观念，鼓励创新、提高政府效率、增强公民的权利和责任意识，等等。自力更生，凭借自己的聪明才智发展本土经济。
同时，在个案中，我们也可以看到政府在招商引资方面的作用非常重要。尤其是在村民自治这一制度尚处于不完善阶段和村民自治的观念不强的情况下，镇政府和村干部共同掌握着村庄大型事务的决策权。其的政策导向事关全局，事关人民群众的根本利益。其中对于镇政府的有关干部和村主要干部的任命一定要慎重，以为人民群众选好头，这样才能实现管理好农村公共事务的目的。同时，令人欣慰的是，此化工厂最终难逃被关停的命运，其中有来自民间村民的反映，显示了村民权利意识的增强和思想观念的进步；但不容忽视的是上级政府的清撤决心，显示了政府对民生问题的重视和全力为民办事的决心。
但愿这种放宽限制的招商引资政策就此止步，不会在其他地方再现。我们要的发展是生存基础上的锦上添花，而不是一步步走向死亡，以至殃及子孙后代。
参考文献
1. 贺雪峰著，《乡村治理的社会基础——转型时期乡村社会性质研究》，北京：中国社会科学出版社，2003.8。
2. 李惠斌，杨雪冬主编，《社会资本与社会发展》，北京：社会科学文献出版社，2000.8。
3. 曼瑟尔•奥尔森著，陈郁，郭宇峰，李崇新译，《集体行动的逻辑》，上海：上海人民出版社，1995。
4. 陈吉元、胡必亮主编：《当代中国的村庄经济与村落文化》，山西经济出版社1996年版，第245—247页。
姓名：张彦飞 单位：浙江大学公共管理学院政治系
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