《瞭望》文章：乡镇不可丧失控制力
在经济转轨和社会转型期，保持基层控制力，维护基层稳定尤为重要
文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 实习生陈良锋
在新农村建设和城市化进程的背景下，农村基层的服务需求日益多元化。其中，保护农民生命和财产安全，维护农村社会稳定，是乡镇基层政府服务职能中一以贯之的底线。
经济转轨和社会转型期，同时也是社会矛盾的高发期。目前，我国农村一些地方的黑恶势力横行乡里、危害一方，盗窃、破坏农业生产资料案件多发，“黄、赌、毒”等社会丑恶现象时有发生，封建迷信、邪教和非法宗教活动在一些地方沉渣泛起，农民上访和群体性事件屡屡出现。
当前的农村现状，要求乡镇的机构调整和改革，不仅不能忽视这方面的服务和管理职能，更要着力解决行政错位和基层组织涣散的问题，加强基层控制力。
基层控制力堪忧
山西黑砖窑事件之所以在社会各界产生如此大的震动和反思，很大程度上是因为它以“标本解剖”的方式，集中凸显了一些农村基层政府控制力薄弱的典型问题。目前，一些地区农村社会存在的黑恶势力、刑事犯罪、群体性事件、邪教活动等不安定、不和谐因素令人担忧。
在一些农村，地痞、村霸、市霸、水霸、菜霸、矿霸等恶势力横行乡里，严重降低了当地群众的安全感。有的地方宗族势力干涉农村基层选举，甚至与流氓恶势力串通一气，把持农村基层组织。某些腐败干部甚至充当黑恶势力的保护伞，损害了党和政府的公信力。
一些地方，因农村征地拆迁、土地承包等引发的矛盾比较突出，农民上访和农村群体性事件时有发生。国务院发展研究中心农村部研究员赵树凯认为，农民采用上访和群体性事件等方式解决问题的成本很高，只有当基层政府化解矛盾的常规渠道堵塞时，这种现象才会多发。
一些地方盗窃、破坏农电、水利设施、农业生产资料和盗砍滥伐林木等案件多发；假冒伪劣产品屡禁不绝，吸毒贩毒、赌博活动蔓延，小歌厅等场所卖淫嫖娼活动猖獗；农村基层组织工作人员经济犯罪突出。一些农村和矿区存在非法制造炸药等问题，给社会治安和安全生产带来重大隐患。
一些农村地区因父母进城务工而产生的一些流浪儿童、留守儿童问题，青少年犯罪案件多发，已成为社会关注的热点问题。
此外，在部分农村地区，各种地下宗教、邪教力量和民间迷信活动正在快速扩张和“复兴”，一些地方农村兴起寺庙“修建热”和“信教热”。邪教力量试图从农村突破，然后逐步向城市渗透的策略令人警惕。利用地下宗教争夺人心、争夺群众，也渐成国外敌对势力破坏活动的一种新手段。专家认为，农村“信仰流失”现象，是一些农村基层组织薄弱、文化精神生活缺乏的表现，并有可能成为产生社会新矛盾的土壤。
在社会转型期，我国原有的社会管理形态发生了很大变化。以往社会控制效果较好的单位管理模式和生产大队管理模式已经不复存在，而新的社会管理模式还没有完全建立起来。在这种情况下，一些地方的基层社会控制力出现弱化是正常现象。
但另一方面，这也与农村基层政权控制力薄弱密不可分。赵树凯向《瞭望》新闻周刊表示，政府管理缺位，警力不足，治安防范基础设施条件差，群防群治组织和经费不落实，农村治保会、调解会和治安巡逻队等社会治安防范队伍没有充分发挥其应有作用。不仅影响到广大农民的切身利益，而且直接影响建设社会主义新农村和全面建设小康社会的顺利进行。
基层政权“公司化”挤占公共服务空间
农村基层政权控制力的薄弱，与乡镇职能错位、基层组织涣散有着直接的因果联系。目前，我国有60多万个行政村、300多万个自然村，有9亿多人口生活在农村。乡镇政权切实发挥管理和服务职能，维护农村社会稳定，保障农民生命财产安全，是农村发展的基础，也是全国和谐稳定的基础。
在市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。但是长期以来，在以招商引资为第一要务的一些地区，过分强调经济发展职能的基层政府出现了“公司化”倾向。
赵树凯在基层调研中发现，在一些地方政府负责人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为了政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往偏重保护工商企业。
这些地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的“营业额”，以地方财政收入为利润。在有些地方的公路两侧，甚至可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。政府官员的注意力也主要集中在投资者身上，政策取向必然更向“有钱人”倾斜。由于公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。
这种类似公司化的政府运行机制，造成政府对于基层社会的公共服务需求缺乏回应能力。由于设计好的制度化通道运行不畅，民众的需求难以迅速反馈到政府体系中来，从而引发非常规性的上访、群体性事件。
同时，政府对基层信息反馈的处理机制也不健全，工作人员缺乏为民众办事的激励机制，也就缺少对相关信息作出及时反应的动力。
赵树凯表示，基层政府职能上的错位在某种程度上引发了“治理危机”，大量资源被用于满足地方经济发展的目的，难以有效地化解基层社会内部的紧张和冲突。一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。
中央党校三农问题专家张虎林教授也指出，目前一些地方农村社会治安存在的问题，主要是因为一些基层政府没有履行职能，没有认真下力气进行管理，令恶势力越来越嚣张。
因此，要从根本上解决“治理危机”，必须促使现有的“发展型”政府向“监管型”政府转变。将基层政府直接介入市场运作、发展地方经济的积极性，转向发展社会事业、提供公共物品和服务。
“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的情况，在机构和人员臃肿的乡镇政府比较普遍。“多头管理”必然造成监管真空。张虎林教授说，机构改革不在人多少，而在是否科学安排、运转高效。本来一个部门可以办成的事情，非要几个部门同时管理，最后职责不清，互相扯皮，实际上却无人负责，反而降低了办事效率。
此外，一些腐败干部与黑恶势力的相互勾结，为其充当保护伞。在一些地方，基层选举的程序不规范、尊重民意不够、选举工作指导不力，村务公开流于形式、甚至搞假公开的现象，都给某些宗族势力和黑恶势力渗透、侵占，甚至取代基层组织提供了可乘之机，造成了基层政权的虚空和组织涣散。
张虎林教授表示，基层政府是属于人民的政权，必须坚定地站在广大农民这一边，运用政权的专政机构打击黑恶势力，为农民撑腰、做主。同时，也应该大幅度提高包括司法队伍在内的干部队伍素质，加强思想建设，严厉打击腐败，维护司法公正。
客观地看，乡镇的组织机构改革只是一种手段，规范乡镇权力更为重要。国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授认为，无论乡镇机构以什么形式存在，都必须使其管理行为在一个比较规范的程序中运行。在乡镇机构改革的过程中，无论如何都不能忽视对权力运行的监督，加强基层的控制力。
明确控制内容转变控制方式
乡镇机构改革的大方向是建立服务型政府机构，其所提供的服务必然包括维护农村基层的稳定。随着村民自治和基层民主的扩展，政府部门对基层的控制内容、控制方式都需要进行相应调整，才能更为有效地强化基层控制力，保护农民权益。
首先，明确控制目标。在新农村建设和城市化进程中，对农村社会治安、计划生育、乡风建设、农地保护、义务教育、社会保障等关系到国家法律法规，难以由民间组织“代劳”的公共责任，乡镇机构必须保持一定的控制力，可以视为基层控制力范围之内的必要内容。而招商引资之类的经济事务就大可以放手，通过市场机制解决。
其次，完善控制手段。从计划经济体制延续而来的政府管理模式，决定了政府对基层的控制方式留有“家长制”的痕迹。在我国政治、经济、社会发展的同时，一些基层政府没有意识到社会管理方式也应该相应调整，仍然习惯于搞行政命令，通过行政力量推动“政府运动”进行工作。
“政府运动”是以往各级政府比较擅长的管理方式。经济领域的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”、“农业产业化”、“发展劳务经济”，社会领域的“普九达标”、“计划生育达标”，政治领域的“政务公开”、大规模政治学习等，都可以以“运动”的形式进行。
虽然，这种运动型的政府工作机制动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也较突出。在实际工作中，“政府运动”往往形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症。
赵树凯认为，服务型政府应该帮助各种社会组织、社会各个层级建立起一套内部的协商机制，使它们各安其位。政府则作为一个仲裁者，监督社会组织在法律的规定范围内活动，而不是把什么事情都抓在自己手里。这是一种全新的社会控制方式，需要配合控制理念的转变。
乡镇机构改革虽然是对于政府机构形态的调整，但在改革设计的理念上决不能忽视强化基层控制力的现实需求。因此，在乡镇机构改革思路中加入新的基层控制理念，以此为契机强化基层政权的控制力，也是乡镇机构改革的重要任务。□
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