重分“土地出让金”
常红晓/文 /总155期 2006-03-20 00:00:00
土地出让金主要给予农民，目前仍是一个立意宏大但难以实现的目标
“土地出让金”，一个原本专业且冷僻的术语，随着“新农村建设”的提出，逐步成为热门词汇。
“土地出让金”，系指国有土地使用权出让的收益，通俗地说就是“地价”。由于现今被出让的土地主要源于农地征用，因此现阶段土地出让金的实质，是农用地转为建设用地的增值收益。
在实际操作中，地方政府获得土地出让金后，一般要先行支付各种土地规费和征地补偿；此后如有净收益，则多用于城市建设和土地开发，用于农业和农村的比例其实很低，学者戏称之为“取之于农，用之于城”。其结果，是“城市日新月异，农村山河依旧”；而由于农民权益受损，土地出让金分配亦成为引发农村诸多群体性事件的根源之一。
2004年上半年，中国社会科学院农村发展研究所王小映博士等专家，对四川成都市新都区、安徽桐城市、江苏昆山市三地的土地出让金分配问题做了专题调查。调查组发现，工业用地出让的增值收益扣除征地管理费后，用于农业和土地开发的比例，在中国西部最高为45％，东部最低是29％；而经营性用地出让的增值收益中，用于农业和土地开发的比例只有10％到25％。
为了改变这种失衡状况，2004年初，国务院出台文件，要求地方政府至少要拿出“土地出让金纯收益”的15％，专项用于农业土地开发；今年2月20日，温家宝总理在中央党校新农村建设省部级专题研讨班讲话中又提出：“政府征用土地出让收益主要用于农村。”据接近决策层的人士介绍，“主要用于”——应该意味着到一定阶段，土地出让金的纯收益至少50％以上要用于农村。
今年3月14日，十届全国人大四次会议闭幕后，温家宝总理在答记者问时进一步宣布：“占用农民的土地要给予应有的补偿，土地出让金主要应该给予农民。”这可视为政府将土地出让金收益分配向农民倾斜的最为明确和彻底的表态。
但问题的复杂性在于，土地出让金是如何管理和使用的？中央的如是决心能否得到有效执行？《财经》记者采访发现，目前土地出让金的收缴、统计、使用和管理都极为粗放，并涉及中央和地方、中央相关部委的多重博弈。如果没有更加彻底的土地制度改革，政府关于土地出让金回流农村的决策，贯彻执行起来将极为困难；要实现“土地出让金主要给予农民”的目标，几乎是可望而不可及。
地方角力中央
政府征收土地出让金始于上世纪80年代末。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场。1988年4月，全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，国有土地使用权出让由此正式“合法化”。
1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，“40％上交中央财政，60％留归地方财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用”。
上述文件未及实施，两个月后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可“先留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归取得收入的城市财政部门”。
尽管按照此文件，中央提取的比例已降至32％，但面对全国3000多个县市政府，中央政府实在鞭长莫及。由于无法核实土地开发的成本，很多地方与中央“打太极拳”，隐瞒、截留土地出让收入，中央提取32％也很难落实。
在此种情势下，1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出金的分成比例缩小为5％；1993年底实行分税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5％的规定也被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，结果依然“主要用于城市建设和土地开发”。
在中央获取土地出让金比例节节后退的同时，地方政府越来越将此收益作为预算外收入的主要来源，有的比例甚至高达60％以上，遂有“第二财政”之称。据2004年国土资源公报，当年全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，土地出让价款高达5894.14亿元。
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英向记者回顾这段过程时认为，中央要求把征用土地出让金主要用于农村，其初衷固然值得称道；但是，“基于历史教训，如果没有更加彻底的土地制度安排，没有地方政府职能的调整，中央调整土地出让金分配格局的意图很容易被地方政府‘化解于无形之中’。”
失控的土地出让金
一个基础性的问题是：中央和省级财政部门目前并不掌握各县市土地出让金的准确信息。
这是一个扭曲的现实——全国每年真实的土地出让金到底有多少？纯收益有多少？不仅财政部说不清楚，甚至连国土资源部也说不清楚。之所以如此，主要是土地出让金作为预算外资金，没有真正纳入财政预算，收入和支出都极不规范；更多的地方政府则用土地出让金直接支付征地成本及各种税费，甚至用于行政开支和腐败消费，收支漏洞多多。
据全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告，“1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约占四分之一。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。”
受制于现有政绩评价体系，很多县市领导为了招商引资，大多采取压低地价甚至“零地价”方式招商。如辽宁省，从1996年到2000年，由于土地出让市场化程度低，免征、减征严重，土地出让总收入仅80多亿元，平均每年只有16亿元。而沈阳“慕马大案”曝光后，辽宁省通过改革土地出让制度，严格土地出让收益管理，仅2001年就获利76亿元，是2000年的2.6倍。
2004年初中央决定，地方政府要拿出至少15％的“土地出让金纯收益”用于农业土地开发，这是“土地出让金回流农村”的第一步。但由于土地出让金管理和使用混乱，中央无法确定各地的土地出让金纯收益。
所谓“土地出让金纯收益”，应该是土地出让金总价款减去征地成本和各项税费后的净收益。但是，中央并无法核实各地真正的土地出让金净收益，于是在国土资源部的主导下，财政部、国土资源部联合发文，对“土地出让金纯收益”制定了定额标准：首先把全国的土地以县市区为单位分为15个等级，对各等级分别确定一个纯收益标准；如要提取15％的纯收益用于农业土地开发，就用经审批的农用地转用面积乘以相应等级的纯收益标准，再乘以15％即可。
对此，专家指出，采取上述定额计提纯收益的办法，并没有考虑不同地段的差异，甚至也没有考虑地价上升的因素，亦反证了土地出让金管理的巨大混乱。
更值得关注的是，土地出让金按规定应该如数上交国库，但一些国土资源管理部门擅自设立“账外账”，将其截留。财政部综合司住房土地处一位官员告诉《财经》：“一些国土部门截留土地出让收益，财政部门根本无法管。土地出让金的入库数远远低于实际出让金收入。”
因此，要把土地出让金主要用于农民，前提是把目前全国的土地出让金按照项目核算清楚，并严格收支管理，否则一切制度设计都是空中楼阁。但中国地域辽阔，地区差异巨大，加上高度分权化的财政体制，中央要把全国的土地出让总收益和纯收益核算清楚，绝不轻松。
分割殆尽的“蛋糕”
中央让土地出让金回流农村、回馈农民的决策，无疑是得民心之举；可是，土地出让金这个大蛋糕到底是怎么构成的？其中有多少真正可用于农民？对此很多人并不清楚。
记者采访得知，在这个大蛋糕中，相当大的一块叫做“新增建设用地有偿使用费”（下称土地有偿使用费）。早在1999年，中央为遏制乱占耕地搞建设，规定在批准农用地转用、征用时，对县市政府征收土地有偿使用费，由中央和省财政按三七分成，专项用于土地整理，确保耕地占补平衡。
这个土地有偿使用费对地方政府来说，亦属征用农地的成本，只能从土地出让的增值收益中支出。目前中央和省征收到的土地有偿使用费，大约占土地出让总价款的10％-15％。这是从土地出让金中切出的“第一块蛋糕”。
地方政府征地时还要支付成本，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿、青苗补偿费等。这些费用每亩地数千元到数万元不等，这是从土地出让金中切出的“第二块蛋糕”。
此外，农地转建设用地，还有耕地占用税、耕地开垦费、各种土地规费等；征地后，为了招商引资的需要，地方政府还要自己投资搞基础设施建设，把“生地”变为“熟地”（所谓“七通一平”）；土地管理部门还要按照土地出让金入库数，提取2％的征地业务费。这些林林总总的开支也要从土地出让金中支出，可称为从土地出让金中切出的“第三块蛋糕”。
据国务院发展研究中心中国土地制度改革课题组的调查，在东南沿海很多地方，政府协议出让的工业用地，除去上述三块的费用，已基本上没有收益，甚至要低于成本供地；只有经营性用地在市场化“招拍挂”后，其收益弥补上述亏损后，如有剩余才能用于城市建设。
而对中西部地区的县市，由于土地市场化程度差，招拍挂出让土地的收益有限。同时，大量的公益性用地、重点工程用地、工业用地都是亏本供地；两相抵消，真正的土地出让金纯收益可能是负数。
如此看来，土地出让金这块大蛋糕，在正常情况下已被各项费用分割殆尽。“土地出让金主要用于农民”更多地被视为一个良好的愿望，因为可真正调整使用方向用于农民的已所剩无几。
“国有土地收益基金”悬念
中央新近提出“建设社会主义新农村”之后，方方面面已开始行动。据财政部长金人庆近期在中央党校的一份内部讲稿，今年国家将“调整土地出让金使用和管理及其收入分配政策”。财政部正在研究在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金、新增建设用地有偿使用费收支情况。
《财经》获知，财政部的初步考虑是，“在保持现行国有土地出让金一次性收取方式不变的基础上，按国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免寅吃卯粮。”
这一思路的核心，是把土地出让金收支纳入财政预算，从土地出让金中切出一块，建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金。
与此同时，国土资源部也向国务院上报了关于“建立国有土地出让收益专项管理制度”的方案。据记者了解，该方案由国土资源部土地利用司和财务司共同起草，于去年底上报国务院副总理曾培炎。据接近决策层的人士透露，国务院已经把该报告批到财政部，具体由财政部牵头调查研究并提出意见。
该方案的核心，是把土地出让金和征地支出纳入政府的特别预算管理，制定各项收支管理的奖惩规则；在此基础上，在中央、省、市县分别建立“国有土地出让收益基金”，并规范各级土地收益基金的支出方向。
按照国土资源部方案，改革后，对农民的征地补偿统一由政府承担；县市政府的“国有土地收益基金”在支付各种征地成本后如有结余，应该作为备用金，用于失地农民的社会保障、土地收购储备、破产企业人员的分流安置、城市建设和土地开发等。
据记者了解，国土资源部的方案事先并没有与财政部沟通，后者对该方案持有某些不同意见。其中最主要的分歧是，国土资源部建议从国有土地出让金纯收益中划出一定比例，集中到中央和省级政府；财政部的看法是，1994年分税制体制就已明确土地出让金归地方政府，目前再向上集中资金，并不符合法律程序。
以上方案都有其合理性。现实的问题则是，只要涉及土地出让金的分割，就难免“上有政策，下有对策”；地方政府可能通过“虚增城市土地开发成本，把土地出让金做小”，以规避中央的控制。国土资源部官员也认识到，实行“土地出让收益专项管理制度”，首要问题是明确区分土地出让金的“毛收入”和“纯收益”。地方政府在出让土地时，一年内所有用地者交纳的土地出让金总额就是“毛收入”；而真正的“纯收益”，则应是剔除前述征地成本和各项收费、政策性支出后的净收入。但要在全国范围内把这两个数据搞清楚，无疑难有结果。
诸多土地学者指出，在现存城乡土地二元体制下，把土地出让金主要给予农民，存在诸多制度难题和操作的困难；而要确保农民的土地财产权利，土地产权制度改革无论如何不可回避。
“在现行体制下，卖地权实际上在县市政府，而批地权在中央和省政府，这才是土地出让金问题的核心。如果不能阻断地方政府的卖地机制，不能在土地问题上还权于农民，农地转用的增值收益农民就很难得到，更谈不上主要给农民了。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英这样警告说。
西溪湿地公园征地调查
《财经》杂志/总176期 2007-01-08 00:00:00
城市化与农地冲突系列调查之三
杭州市西溪湿地保护工程中的征地纠纷，凸显中国现行农地征用的诸多制度缺陷
□ 本刊记者 常红晓 杨海鹏 实习记者 于达维／文
冬日明媚的阳光普照大地，温暖宜人。在浙江省杭州市西郊的一个居住小区，47岁的农妇蒋明芝晒着太阳和邻居闲聊。
“往年这个时候，也是农闲，但我们可以照料鱼塘，收柿子。”蒋明芝对《财经》记者说。
蒋明芝的家，原来在距此不远的西湖区蒋村乡周家村二组，如今已成为西溪国家湿地公园的一部分。两年前，随着杭州市政府征地建设西溪国家湿地公园（下称西溪湿地公园），她和乡亲们离开了祖居之地。因拒绝拆迁，蒋明芝还曾被治安拘留12天。
与蒋明芝有类似遭遇的还有蒋村乡的其他农户。自2004年初，杭州市政府决定建设西溪湿地公园一期工程始，世代居住于此的农户们的生活就被打乱了。忽然间，他们于2004年1月15日被一次性转为城市户口；紧接着，杭州市政府以其身份已转为市民为由，征用蒋村乡周家村、深潭口村等四个村共5605亩农田、鱼塘，用于建设西溪湿地公园一期工程。
在此同时，一期工程涉及的650户农民的房屋被拆除。政府对宅基地未做任何补偿，因拆迁补偿问题，村民与当地政府也是纠纷不断。一些农民上访，曾被当地警方以各种罪名拘留。据不完全统计，被拘留的农民超过14人，拘留时间最长者达一个月。
事缘“西溪湿地保护”
蒋村乡的变迁，缘于杭州市政府主导的西溪湿地公园兴建。
西溪位于杭州市西部，是一块面积10平方公里左右的湿地，东距西湖仅5公里之遥。这里和西湖、西泠并称为杭州“三西”，有“副西湖”之称。稠密的水网、河道、水塘、沼泽、滩涂、岛屿，构成了独特的水域生态景观。因其生态调节作用，又被称为“杭州之肾”。
据生态学专家介绍，所谓“湿地”，是指天然或人工，长久或暂时的沼泽地、泥炭地和水域地带，包括河流、湖泊、滩涂、水库、稻田以及低潮时水过6米的海域地带。作为陆地生态系统的调节器，湿地可净化水源、保护自然生态、供野生动物栖息、繁衍等。世界各国都很重视湿地的保护。
2003年9月，杭州市开始实施西溪湿地综合保护工程。其中一个重要步骤，就是建设国家湿地公园。2004年1月，杭州市政府批复同意《西溪湿地综合保护工程总体规划》。
根据该总体规划，西溪湿地保护分三个层次：一是湿地保护区，共计11.4平方公里，用于建设“西溪湿地公园”；二是外围保护地带，占地15.7平方公里；三是周边景区控制区，用地范围约为50平方公里。
西溪湿地公园则分五大区域：湿地生态养育区、民俗文化展示区、秋雪庵湿地文化区、曲水庵湿地景观区、湿地自然景观区等。整个公园规划占地10.08平方公里（合计约1.6万亩），共分三期工程，总投资40亿元。其中，一期工程占地3.46平方公里，征地范围涉及西湖区蒋村乡周家村、王家桥村、深潭口村、三深村等四个行政村。
显然，这是一个雄心勃勃的计划。该计划也得到国家林业局的首肯，被列为国家林业局示范项目。
不过，从一开始，在西溪湿地上生活和居住的农民对此就有不同的看法。由于征地后农民陷入失地又失业的境地，杭州市政府征地、拆迁的各项补偿标准又大大低于同类土地和房屋的市场价，他们质疑：原来的农民世代在此务农并未破坏湿地，近年来依托当地特色自行开发的以“农家乐”式餐饮为主体的小型旅游活动也没有破坏湿地。保护湿地生态是否一定要把原住农民全部迁走？以牺牲农民利益为代价搞湿地公园是否恰当？
杭州市政府则认为，迁移更有利于保护，而建设公园是保护湿地诸模式中的一种较具效益的选择。在征地问题上，政府认为，西溪湿地公园一期工程征用了5600多亩农地，但并没有改变其农用地性质，因此并不违规；其次，征用这些土地，除了征地补偿费应付给村组集体，安置补助费、青苗补偿费等都依现有政策支付给失地农民，还承诺给农民办理“社保”等，应该说考虑到了农民的利益；第三，虽然未能对农民房屋实行“拆一补一”，但政府低价提供的农民公寓可以保障农民居住，农民还可因此有房租收入。
两年来，因一期工程引发的矛盾和冲突并未平息。至2006年底，西溪湿地公园二期工程又正式实施，由此引发的冲突还在持续。
16次“分拆征地”
西溪湿地公园项目的征地，以其面积大、力度强、速度快而瞩目。
2004年1月8日，杭州市政府决定成立由杭州市副市长项勤为总指挥、西湖区副区长黄春雷为副总指挥的“西溪湿地综合保护工程建设指挥部”，成员由杭州市计委、建委、旅游委、财政局、规划局、西湖管委会、国土局、林水局、环保局等单位负责人担任。
有如此众多政府部门协力，相关征地拆迁审批异常迅速。2004年2月11日，杭州市政府发出《关于先行收购蒋村乡周家村等撤村建居村土地的批复》。这份标为“杭政函（2004）21号”的文件宣布：“同意杭州市土地储备中心对西溪湿地综合保护前期涉及的蒋村乡周家村、王家桥、深潭口、三深等四个已完成撤村建居村约373.6531公顷（合计5604.8亩）土地先行收购。”
两个多月后，2004年5月8日，杭州市国土资源局、西湖区国土资源局联合发出16个征地拆迁公告，宣布由杭州市土地储备中心把西溪湿地公园一期工程所需农村土地约4364亩农地征为国有，并无偿划拨给西湖区政府，交由西溪湿地工程指挥部开发建设。
记者注意到，这16份“征地拆迁通告”都签发于2004年5月8日前后，且文号相连，对应着西溪湿地保护第1至16地块。上述通告显示，这16个地块的征地批准机关为杭州市国土资源局。
当地农民告诉《财经》记者，这16个地块本是一幅完整的土地。
依照现行土地法规，中国只有省级政府和国务院具有征地审批权。而省级只有“一般耕地”525亩的审批权。超过525亩，就必须报国务院审批。西溪湿地拟征地面积为这一标准的八倍强。依据于此，当地农民认为，鉴于这16个地块其实是一整块土地，杭州市其实无权征用如此规模的农村土地。
这4300多亩农地中，还有相当一部分属于基本农田。根据《基本农田保护条例》，征用基本农田，一分一厘都要报国务院审批。因此，征用这些土地更应报国务院审批。
杭州市国土资源局在上述16份征地文件中，每一地块的面积都控制在525亩以内。记者辗转得到九份由杭州市政府发布的征地通告，其中面积最小的为第12地块，共计167亩；最大的为第6、9、10地块，皆为450亩。
因此，当地农民认为，从征地权限看，杭州市政府以建设湿地公园的名义，一举征用上述四个村4364亩相连的农村集体土地，超越其法定职权。
在《财经》记者采访中，杭州市国土资源局有关人士对上述16份征地的正式批准文件讳莫如深，既不愿提供文本，也不肯接受采访。
针对农民对征地程序的质疑，杭州市和西湖区两级国土资源局一致答复说，西溪湿地综合保护工程“在不改变农用地前提下征用土地是符合相关规定的”。但是，记者在西溪湿地保护现场看到，这些被征用的耕地，早在2004年后就被切断了水源，早已不再用于耕种。同时，西溪湿地公园内正在修建两条横穿园区的公路和用于旅游休闲的会所，很难说“不改变农用地”。
不过，杭州市政府的征地行为，得到了上级有关部门的支持。据《西溪湿地公园简报》，2005年9月15日，西溪国家湿地公园管委会副主任黄春雷，陪同浙江省林业厅副厅长叶胜荣、杭州市林水局副局长陈勤娟前往北京，向国家林业局汇报西溪湿地公园工作。
据该简报，国家林业局野生动植物保护司领导与浙江省林业厅、杭州市林水局“达成共识”：尽快把“西溪国家湿地公园列为国家林业局示范项目，以利于二期综合保护工程用地指标的争取”。
“撤村建居”与“农转非”
杭州市政府在回应当地农民和外界的种种质疑时，一再引证西溪湿地公园一期工程征地数千亩的另一个理由：上述四个村已经完成“撤村建居”。依照《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有”——因此，西溪湿地综合保护工程征地符合法律规定。
但是，有权威农村问题专家在接受《财经》采访时指出，上述手法并不鲜见。2004年上半年，深圳市未经审批把所属两个区27万农民一次性转为市民，并把956平方公里的农村土地一次性转为国有。这一做法曾遭到诸多学者的强烈反对，并遭到国土资源部调查，最后明确“深圳做法下不为例”。
2005年3月4日，国务院法制办、国土资源部等专门针对《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项发出解释意见，重申“不得以征地为目的搞撤村建居”；并明确指出：只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有（参见《财经》2006年第22期“深圳农地国有化‘特例’”）。
2005年6月12日，浙江省国土资源厅据此发出《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》，亦明确规定：“在土地利用总体规划确定的城市规划近期建设用地范围内，土地被征收后剩余的人均耕地在0.2亩以下的行政村，经依法批准撤村建居，全部成员转为城镇居民的，其剩余集体所有土地可以依法征收为国有土地。”
也就是说，只有在城市规划建设用地范围内，人均耕地在0.2亩以下的行政村，才能实行撤村建居并征收剩余的集体土地。
以此为据，西溪湿地范围内几乎所有的行政村的农民，人均耕地多在1亩以上，显然不适合通过集体“农转非”和“撤村建居”的“创新”征用其土地。“西溪湿地公园一期工程征地发生在上述解释颁布前，尚可不受约束，那么正在进行的二期工程就不应该继续援用这种手法。”一位专家评述说。
采访中，农民也反映，“撤村建居”和集中居住并没有征求过农民的意见，也没有召开村民大会讨论。
《财经》记者曾多次联系杭州市国土资源局有关负责人，要求就征地具体审批过程进行采访。该负责人表示，需要和各个科室的人会商后再定。截至发稿时，《财经》尚未得到正式答复。
强制拆迁
杭州市政府给出的征地拆迁的又一个理由是，“农民高层公寓用地已经通过国土资源部审批”。据杭州市官方提供的资料，2005年8月18日，国土资源部《关于杭州市西溪湿地综合保护及拆迁复建农居公寓工程建设用地的批复》（国土资函（2005）699号），批准杭州市拆迁安置用地67.0193公顷（合计1005亩）。
但是，有土地法律学者认为，由于西溪农民并不符合撤村建居的条件，上述文件自然不应成为当地政府征用农地和强制拆迁农民房屋的依据；同时，征地和拆迁发生在2004年上半年，而上述审批却是一年后的事情，岂能将此审批“追溯”为征地和拆迁的依据。
为了加快征地拆迁进度，当地政府多方设法。在采访中，记者看到西湖区蒋村乡党委、政府2004年4月28日联署的一份文件，名为“关于群策群力加快征迁工作的意见”。该文件要求蒋村乡所有机关干部“如实填报”在征地拆迁范围内的亲戚，并要求在三天内做好该亲戚的工作，确保房屋拆迁的“及时丈量、评估、签约”，如未能完成，“将停止单位工作”，并给予“相关行政处分直至辞退处理”。
这份文件被当地农民称为有“株连九族”之功，亦确有人“以身试法”——西湖区蒋村乡政府经济发展办公室原聘用干部周玉法，家住周家村，由于没有按时签订房屋拆迁补偿安置协议，被乡政府辞退。
正是在这样的政策攻势下，仅仅半年时间，蒋村乡一期工程涉及的650户拆迁对象，便有630户签订了拆迁协议。
西湖区蒋村乡三深村农民沈炳炎告诉《财经》记者：“对坚持不搬的人家，从2005年上半年起，政府断了电，村民没办法抽水种地，稻田都荒了。现在全村房屋大多已经拆掉了。”
据当地房地产界业内人士透露，这些农民世代耕种和居住的土地，目前市场价至少每亩500万元以上，但政府的征地成本只有不到10万元，不及土地市场价的2%。
据记者了解，上述蒋村乡四个村的农地征用，按照各村人均土地面积，征地补偿的费用有所不同。最低的为每人4.8万元，最高的为每人7万元。这些补偿费用中，其中有3万元属于劳动力安置补助费，还有很少的青苗补偿费和地上附着物补偿费。
又据当地农民反映，政府对农民房屋的拆迁补偿标准为每平方米600元左右。当地市场房价每平方米则在5000元以上。“我们的地和房子怎么这么便宜呢？”沈炳炎对《财经》记者说。
因动迁不力而被辞退的西湖区蒋村乡政府经济发展办公室干部周玉法，最终也还是搬家了。他的原住房建于2003年，是一座漂亮的五层小楼。他告诉《财经》记者：“我们家的房子原来是550平方米，政府说有200多平方米是违章建筑，只按300平方米给了补偿。安置房也只补了225平方米，没有做到‘拆一补一’。”
谁来经营公园
西溪湿地公园的征地之举难以使农民信服，还在于这个“公益项目”已经发现了明显的逐利色彩。记者在采访中曾多次听闻当地农民抱怨说：“早先我们在家门口自己搞旅游，政府看我们搞得好了，就来和我们争利了。”一些当地人士也质疑：目前商业化的湿地公园运作模式，究竟有利于保护湿地，还是恰恰相反？
2005年4月，在西溪项目工程开工时担任西湖区委书记、“湿地公园”管委会主任的高乙梁曾撰文《打造西溪模式》称，对于如何保护西溪湿地，曾有三种不同的规划意见：一是“风景旅游区模式”；二是“湿地保护区模式”；三是“湿地公园模式”。最后，“湿地公园模式”以及“积极保护”的思路，被决策者采纳，即“在保护的前提下进行适度利用，通过适度利用实现更好的保护”。
据介绍，三种模式中，“风景旅游区模式”是盈利目的，商业开发强度大；“保护区模式”更多强调保护；而“湿地公园模式”在两者之间。
不过，浙江大学城市规划系教授周复多对此评论说：“他们说是一套，做是另一套。到具体操作中，还是风景旅游区那一套。”记者采访的当地市民也对西溪湿地是否属于纯粹的“公益项目”大为质疑。
西溪湿地公园的建设持续了20多个月，正式开园在2005年5月。杭州人至今记得，在建设西溪公园之前，西溪湿地的蒋村也是城里人周末“农家乐”郊游活动的场所之一。通常是三五个朋友相约，驾车到湿地后，乘农民的小船进入农民家吃顿农家菜，花费相当有限。而2006年5月开园后，公园的门票定价40元，手摇船为每小时100元，农家菜变成湿地的商家饭馆，游客的花费大大超过以往。
蒋村农民都知道，目前负责湿地公园经营的是上海一家民营公司，叫“中静实业”。一些蒋村人现在成了这家公司治下的公园船工。西溪湿地管委会办公室工作人员刘想告诉《财经》记者，引入中静实业是西湖区委和区长办公会议决定的。
中静实业全名为上海中静实业（集团）有限公司，引入性质是“委托经营”。《财经》记者曾就合作具体条款向双方问询，但或语焉不详，或托词回避。
记者查阅了中静实业的工商资料，得知公司成立11年间曾从事多类经营，包括了投资、进出口贸易、典当、生物工程、能源等，但并无涉足旅游业、特别是生态旅游业的记录。
中静实业在资本市场上，因在周正毅事件爆发时接手“农凯系”所持北汽股份为人所知，后来又因意欲收购鹏润基金股份被证监会否决而再度引人注目。
中静实业持股65%的大股东鲁家善在金融界也小有名气。今年73岁的鲁家善曾是交通银行副行长，1998年因为经济案件落马，被判处三年有期徒刑，缓刑三年。中静实业的工商资料显示，鲁氏控制的这家公司总资产5亿元，但资产负债率近80%。
《财经》记者同时获悉，该公司目前尚拖欠交通银行贷款1.3亿元，在上海第二中级人民法院判决后，至今未履行还贷责任。法院有关人士告诉记者：“中静实业的四件执行案件现已中止——因为这间公司无偿债能力。”
没有人能够解释，在民营企业阵容雄厚的浙江省，杭州西湖区何以选择了中静实业来经营“国家公园”。不过，西溪湿地管委会的刘想也承认，“二期和三期的委托经营权归属未必属于中静了”。
环境保护质疑
不仅公园的委托经营显出蹊跷，公园内外的建设项目，也在当地规划和环境专家中引起很大争议。
浙江大学的周复多教授告诉《财经》记者，目前西溪湿地综合保护区一期工程范围内，已经兴建了3.6万平方米的建筑，包括王家蚪品味酒店、泊庵垂钓会所、小上海会议酒店、百家溇国际会议中心、烟水鱼庄、国际水疗中心以及六星级水上度假酒店区等旅游设施。
一位旅游规划专家告诉《财经》记者，其中这个百家溇国际会议中心，原本是想做成一个“水上娱乐中心”，后来遭到专家的激烈反对而更改了方案。“可是，几个月后到现场，我们吓一跳，还是建成了一个超豪华的国际会议中心，与周围格调甚不协调。”
据《财经》记者现场了解，上述经营性建筑多已在2005年开业。一些遗留下来的经过修缮和内部装修的民房，据说将来也会为游客提供住宿。
又据《杭州日报》报道，在西溪湿地保护区的东南角，一个面积约为26.26万平方米的“紫金港旅游集散中心”已与二期工程同时启动。这个旅游集散中心分为旅游集散换乘中心、展示中心和商业中心、会议酒店、高档会所、公寓式酒店及公寓式写字楼。西溪国家湿地公园管委会负责人对该报称，该中心将提供集换乘、休闲、文化、展览、购物、旅游观光为一体的全方位服务。
一位早在十余年前就呼吁保护西溪湿地，并参与西溪规划的浙江工业大学规划专家说：“我原以为西溪公园会和美国的国家公园一样，是自然保护区的概念。”可是，当施工队进入后，他才发现与他原先想象的大不一样：四十几个施工队同时进入现场，用的都是大型设备。为方便电动船进入，浅沼和小溪成了宽阔的水道；原本曲折起伏、泥土有弹性的小径，被平整的碎石路和石板路取代。核心区一半的地形地貌都被改变了。
“以前，农民用树桩子打入泥土作为驳岸，现在兴建了许多新建筑，这些地方多用平整的机制石料来建驳岸。水和土之间由此被隔绝了，很多水生动物、微生物的生存可能会成为问题。”这位专家指出。
一位曾参与公园建设的专家告诉记者，为了保证游船四季进出便捷，在枯水季节也能航行无阻，公园管理方用水闸将四面的进出水口封死，人为将西溪水位提高一米。这使得西溪的芦苇因浸泡时间太久，曾出现大片死亡。他还认为，这样一来水体缺乏流动性，愈趋浑浊了。
西溪文化是古典的渔樵文化、水乡田园文化和隐逸文化。浙江大学教授周复多说，最早一批倡言保护西溪的专家学者和文化界人士认为，“原住民是西溪文化的载体和灵魂”，因此更倾向于在不大量搬迁原住民的前提下，对农民进行环保教育，调整产业结构。政府所能做的，就是为西溪保护创造外部条件，比如流域治理，对周围商业开发的控制等。
“本来这是花上现在十分之一的资金，就可以办得更好的事。”周复多说。
《财经》记者实地踏访了解到，一期园区内的部分建筑物，在杭州市规划局2006年11月公布的《杭州西溪国家湿地公园总体规划（修编）》中未见显示。
而在湿地公园内的二期工程中，尤其是“特级保护区”之外的“二三级保护区”，配套用房更为密集。《杭州西溪国家湿地公园总体规划（修编）》中，有董家桃湾休闲度假酒店，还有五个类似“私人俱乐部”式的会所，以及一些其他用途不明的建筑。
杭州消息人士称，其中那些会所是以“以租代售”形式出让的，是通过签订30年租约完成的。但记者在采访“西溪湿地管委会办公室”时，“私人会所”的有关传言被矢口否认。
根据杭州市“西溪湿地保护区总体规划”，西溪湿地的保护范围有三个层次，即保护区范围、外围保护地带、周边景区控制区，总面积50平方公里。
记者得知，核心保护区即湿地公园规划范围不过10平方公里，在此范围外的近40平方公里范围内还有大量工厂、农地、建筑物，其中相当一部分不符合环保标准或景观协调要求的，正在或即将被强令拆除迁移。所属土地使用权将重新回到杭州市和西湖区两级政府手中。杭州市房地产界一位人士一言道出其要害所在：“这些土地的用途除了小部分用于移民安置，相当数量土地的出路还是房地产市场。”
当地农民也告诉记者，随着湿地公园的建设，周边的众多房地产项目骤然涨价，且引发诸多地产商对周边地块的争夺。目前，西溪一带已被浙江地产界视为杭州又一“豪宅板块”。
例如，在园区西南，有一块300亩左右地块建成了“西溪名园”，2004年开盘时售价8000元/平方米，现已经涨到12000元/平方米。西溪西侧“大华西溪风情”的售价，也达每平方米13500元。
根据杭州市规划局2006年4月发布的《蒋村规划控制单元控制性详细规划》，蒋村在湿地保护区北部的部分地块被划成六个区块，其中四个是居住区块，一个是公建中心区块，另一个是科研办公区块。
从这个规划上看，在这片紧邻湿地公园、迁走全部村民后腾出的地块上，即将兴建的是与湿地保护并无关联的大型住宅区。
在西湖区2006年6月赴沪招商的资料中，记者发现“西溪湿地建设指挥部”推出一块编号为“西溪湿地蒋村A10，A11地块”，占地224.8亩，规划用途是住宅。
杭州政府房产部门一位人士对《财经》记者称，围绕湿地公园建设，政府在外围保护带和周边景区最终获得多少土地，现在还未有一个准确的数字。其可见的收益，包括回收土地出让、土地的增值，应该超过政府投入的建设成本。
目前，二期工程正在如火如荼地进行，征地拆迁的规模和强度比一期工程更大。杭州市政府的杭土资拆许字（2006）第072号《房屋拆迁许可证》显示，在2007年5月9日前，蒋村乡政府被要求完成二期工程所属范围内的龙章、合建、包建三个村庄的拆迁，涉及土地面积达4.89平方公里，总户数1845户。
知情者对《财经》记者称：因为一期拆迁的冲突，二期的补偿价格略有提高。然而，在这片待开发的土地上，围绕着西溪湿地的争论还在继续。
江苏：“农民集中居住”得失
《财经》杂志/总173期 2006-11-26 21:54:37
城市化与农地冲突系列调查之二
三大争议：法律框架、进度把握和补偿额——土地集约化该如何实现？
□ 本刊记者 常红晓/文
无论在经济发达的苏南，还是相对落后的苏北，一项政府工程——“农民集中居住”，正在各地大力推进。
“农民集中居住”，就是把住在自然村的农民集中到小区居住。在这一主题词下，大量农村房屋被拆迁，众多自然村迅速消失，成千上万农民住进公寓楼，城市与乡村的界限日渐模糊。
对于延续数十年的城乡分割的中国社会来说，这样的变化是巨大且深刻的。同时，这种目前被一些人称为“新农村实验”的模式，也引起了种种争议。
“居住向社区集中”
在江苏，“农民集中居住”作为经济发达地区基层政府的分散性做法，可以追溯到本世纪初。
大约在2001年前后，在苏南的苏州、无锡等地的富裕乡镇，就出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段，中青年农民大多进厂做工或经商，一些自然村人口绝对减少，变成“空心村”。当地基层政府便开始尝试，把一些人口较少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建设公寓型农民小区。
这样做，既改善了农村居住环境，也提高了农村投资效率，在当时被称为“居住向社区集中”。
然而，这一本来是基于经济发展的务实举措，于有意无意之间，在江苏渐次升级为全局性做法。
2003年7月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先”（即“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”），决定 “到2010年左右，全面建成更高水平的小康社会；到2020年左右总体上基本实现现代化”。此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社会，2012年前基本实现现代化。该地区城市化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。
如此情势下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说，新桥镇的“农村三集中”，就是把全镇19.3平方公里分为三大功能区——7平方公里的工业园区，7平方公里的生态农业区，5.3平方公里的居住商贸区；工业全部集中到园区，农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营——是为“农村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是最重要的组成部分。
农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，不必经过审批就可直接用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨”。
由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。2004年以来，它与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县市概括为“农村三集中”。据江苏省委农工办有关人士介绍，后来为了“避免外界误解”，不再提“农田向规模经营集中”，而把“农村三集中”改为“工业向园区集中，农民向城市集中，居住向社区集中”。
要不要时间表？
2005年10月后，中共中央提出“建设社会主义新农村”。这是一项长期任务，但在江苏省，“农村三集中”也顺势成为“新农村建设”的典范——因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。
当年11月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”，“积极稳步推进农村三集中”。
2006年2月，主责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来20年至25年内，全省目前约25万个自然村，将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。
江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6％。这意味着未来20多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。
25万个自然村变为4万多个规划居住点，如此规划的客观依据是什么？江苏省建设厅有关人士对《财经》记者表示，这只是一个大概的计算：目前江苏省约有4000万农民——随着城市化的发展，还会减少一些；如按每个规划居住点集中800人计算，则需要4万多个居住点。
至于20年至25年内的时间规划，则主要源于一些地市的调查。据淮安市村镇建设部门调查，目前农村每年新建、翻建房屋的农户大约有4％－5％。如果这个比例保持不变，今后新建房屋的农民都迁入“镇村布局规划”确定的集中居住点，大约需要20年至25年的时间。
据江苏省建设厅村镇办副主任赵庆红介绍，“镇村布局规划”作为“城乡规划全覆盖”的第一步，必须在2006年内全面完成。截至8月底，全省各市县的镇村布局规划已编制完成。
这当然是一项有争议性的主张，《财经》记者在江苏采访时，亦曾听到不少理性的批评，认为硬性确定“三集中时间表”、在全省统一布置颇有大跃进之势。江苏省委农工办副主任程玉松也对记者表示，“省委、省政府从来没有定指标、排时间表”，并认为 “农村三集中”目前事实上只适于苏南发达地区，而对苏北地区农村“至少需要三四十年”。
不过，江苏省城乡建设会议之后，大多数地区都在“只争朝夕”，“农村三集中”在全省已有主旋律之势。
纠纷凸现
江苏目前操作中的农民“集中居住”，主要分两个步骤——
首先是房屋拆迁。一般而言，自然村整体拆迁后，农民的宅基地、自留地和村庄其他土地，都会被用于“工业集中区”、“农民集中居住区”建设或充作“土地储备”。其次是集中安置。在拆迁的同时，乡镇政府选定某一地块，委托当地的房地产公司建设农民小区，建成后由政府统一分配给拆迁农民。
据记者了解，拆迁农民的房屋，由政府成立的拆迁办与农民签订拆迁补偿协议，一般按照房屋合法的建筑面积给予补偿。农民当时拿不到现金，只是在到政府统一规划的农民小区购买新房时，才能按照政府确定的安置房成本价，用拆迁款购买安置房。
而由于在苏南及苏中一些地方推进“集中居住”，围绕宅基地产生的纠纷日渐增多。据记者了解，或因对拆迁程序有异议，或者对宅基地处理有争议，或者对补偿安置不满意，南通、无锡等地都有一些农民到省城和北京上访，反映县乡政府“违法违规”。
一些农民认为，宅基地及附近的自留地本来就是自己的资产，政府停止审批“宅基地”，强行推进“集中居住”，只给房屋进行补偿，对宅基地不给补偿，或者补偿很少，这损害了自己的利益，也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。
县乡政府则认为，农民的宅基地属于集体所有，并非农民的私有财产；同时，农民集中居住后，新建农民小区用的是农村集体土地，通过“宅基地置换”，农民仍然可以拥有一份土地；再者，通过集中居住节省的土地，可以用于发展工业，有利于农民进厂做工，增加农民收入。
农民集中居住到底是赚是赔？记者发现，不同的计算方法会得出不同的结论。
按照基层政府的计算，农民房屋拆迁，政府要按照市场评估价给农民补偿；同时，又要以成本价卖给农民同等面积的安置房，还要负责农民小区的基础设施建设。由于安置房的成本价与拆迁补偿价相差不是很大，地方政府认为自己额外承担了农民小区的基础设施投资，因此觉得做了“亏本买卖”。
农民心里则有着另一本账。在他们看来，地方政府搞集中居住“稳赚不赔”。首先，拆迁农民的房屋的补偿标准都低于安置房的价格；其次，安置房建设使用的大多是农民的土地，基层政府并没有支付土地成本；其三，收回农民的宅基地，地方政府基本没有补偿。这些土地一旦被政府掌握，必然大大升值，出让后升值的部分自然落入政府囊中。
宅基地前世今生
其实，简单的拆迁安置账只是一笔小账。更重要的大账是：从25万个自然村变成4万个集中居住点，“集中居住”到底能带来什么？
据江苏省建设厅村镇办负责人孙广仁计算，江苏近4000万农村人口分布在近25万个自然村，“村庄规模小，集聚度低，农村人均建设用地达186平方米，是城市的两倍”；如果新的镇村布局规划实施后，“据理论测算，全省可节地约400万亩以上”。
不过，农村专家们提出，如此“节约”的土地是什么性质的土地？答案其实很清楚：节约出来的是农民的宅基地及村庄内闲置地。这些土地，依照《土地管理法》，目前属于农民集体所有，农民对宅基地拥有使用权。
所谓“宅基地”，顾名思义，就是农民用以建造住房的那部分土地。自1949年以来，包括宅基地在内，中国农村的土地制度屡经变迁。
中国共产党在取得政权后不久，即在全国范围内实行了土地改革。农民普遍获得了宅基地和农用地的所有权，即“耕者有其田”，并由地方政府颁发土地所有权证书。这时，农民的土地可以买卖、可以抵押。上世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。
在随后的农村社会主义改造和人民公社初期，农民交出了用以耕作的农用地，但宅基地和房屋作为生活资料，仍然归自己所有。在1959年到1961年的史称“三年大饥荒”期间，农民的宅基地及其周围的自留地成为农民的“保命田”。
宅基地正式由“农民私有”变为“集体所有”是在1962年。当年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。
但是，虽然上述条款规定宅基地归生产队（即今天的“生产小组”）所有，但该文件又同时规定，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。而由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。
1978年后，中国政府把农村土地承包给家庭经营，大大解放了生产力，开创了农村改革的新纪元。可是，全国共2亿多亩的农村宅基地的产权性质，依然维持着人民公社时期的制度安排，没有得到进一步的法律界定，被认为是“农村改革不彻底”所致。
进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权利。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。今年10月底提交全国人大常委会审议的《物权法（草案）》第六次审议稿，更是明确把农村宅基地使用权定义为“物权”，亦即农民的“财产权”。
诸多农村问题专家指出，农民宅基地目前的产权模糊状态，实属中国土地制度改革不彻底的产物，应该通过进一步的制度性变革加以解决。也正因此，有专家认为，江苏等省的“居住集中”，纵以其意愿可收“节约农村土地”和“让农民变市民”之利，也挑战了农民宅基地的产权归属这一根本性问题。
“无论如何，你做这事缺少一个适用的法律框架。”一位在中央机关工作的资深农村问题专家这样看。
苏南苏北“大合唱”
启动新的镇村布局规划后，尽管苏南与苏中、苏北差距很大，但通过镇村布局规划推动农民居住集中的步调相当一致。从各地看，不仅规划撤并村庄的比例差不多，且对规划执行的时限都有明确要求。
在苏南地区的无锡市，为了“率先实现现代化”，全市的“镇村布局规划”被纳入“现代农村规划”范畴。在2005年全市农村基本现代化建设八项重点工作中，首要的一项，就是“制定现代农村规划”。
自全省镇村布局规划启动以来，无锡市“现代农村规划”进展相当迅速。2005年4月，江苏省建设厅下文件要求编制镇村布局规划；到2005年底，无锡所辖宜兴市、江阴市、锡山区、惠山区、滨湖区、新区等都已完成了“现代农村规划”成果的论证。目前，各县市区正在积极实施“农民集中居住”。
无锡市目前共有1.2万多个自然村庄，大多数都在规划撤并之列。据《无锡市推进农村基本现代化建设农村规划编制工作总结》，无锡市“现代农村规划”确定，全市农村新型社区分为两类：一类是城市规划区范围内的农民集中居住点，共计250个；第二类是城市建设用地外的农村新型社区，共有173个，规划撤并的自然村数量超过95％。
与此同时，“撤并自然村个数”与“农地适度规模经营比例”，被纳入无锡市“农村三集中”的大盘子，成为2005年全市“农村基本现代化八项重点工作”考核目标之一，并由无锡市对所辖两市四区进行年度考核。
根据无锡市委、市政府的计划，从2005年初到2007年底，全无锡市要用三年时间撤并2165个自然村，约占全市自然村总数的六分之一。据全市“目标完成情况一览表”，无锡市2005年计划撤并433个自然村，到当年年底“实绩”为525个。如果按照这个速度，也许不到18年，无锡就可以完成农民集中居住。
在江苏中部的南通市，去年5月底，该市召开农村居住规划工作会议。会议决定在农村集中居住区规划确定前，一律暂停农民建房审批；各类项目建设需要拆迁安置的村民，一律安排到集中居住区；凡是农村新建住宅，一律安排到规划的集中居住区进行统一建设。
南通市还决定，力争用20年左右的时间，分三个阶段完成农民集中居住：2005年底前为第一阶段，主要完善各类规划体系；2006年－2015年为第二阶段，迁入集中居住区的农户数达50％以上；从2016年－2025年为第三阶段，农民全面进入城乡集中居住区。
南通市规划局村镇规划处处长单金林告诉《财经》记者，目前南通市550万农民分布在近4万个自然村，居住相当分散。通过编制镇村布局规划，该市确定了4481个农民集中居住点。除依托大村改建扩建，需要新建的农民居住点超过一半。
“截至8月上旬，全市镇村布局规划编制已经完成，六个县市区中，有四个已经当地政府批准。对于规划撤并村，今后政府将不再进行基础设施投入。集中居住后，至少可以节约53万亩土地。”单金林告诉《财经》记者。
在苏北欠发达地区宿迁市，“农民集中居住”也在积极推进。到今年3月，已经完成了全市的镇村布局规划。
据宿迁市规划局村镇规划处处长金龙成介绍，宿迁市现有350万农业人口，1.2万多个自然村，镇村布局规划确定建设2566个集中居住点，平均五个自然村合并为一个新村。
今年4月12日，宿迁市政府下发《关于推进农村集中居住点及康居示范村创建工作的实施意见》，要求“以全市1259个行政村为中心，完成农村集中居住点布局规划和建设规划；争取用10年－20年乃至更长一段时间，将全市现有的12028个自然村庄逐步迁并为2566个农民集中居住点”。
上述文件还要求，在完成全市镇村布局规划的基础上，“全市104个乡（镇），每个乡镇选定一个基础条件较好的村作为康居示范村”；“从2006年起至2008年，进行高标准建设”，确保“每个康居示范村新建、迁建的农户达到100户以上”。
“这2566个农民集居点，大多数是扩建，原自然村保留的比例不到三分之一。通过村庄整治，每家农户的平均占地面积减少一半，全市可节约村庄建设用地近79万亩。目前正在编制具体的村庄建设规划。”宿迁市规划局村镇规划处处长金龙成对《财经》记者说。
“过上城市人生活”的代价
“农民从此过上了城市人的生活”——这是在江苏许多地区的宣传材料中对于“集中居住”最常见的颂扬之声。与此相伴，农民世代习惯的自然经济也随之结束。据记者采访中所见，往昔在外务工的年轻人对此改变尚可适应，而老年人无法继续在自留地上种菜，只是在“农民公寓”下晒太阳、闲聊，一切生活资料都需自购，许多人仍然感到极不习惯。
更重要的当然还是农民土地权利的变化。按照国土部门规定，每户农民有0.3亩宅基地，但在实际操作中，农民的宅院已经包含了划给农民的自留地，一般每户一亩地左右。集中居住后，农民的宅基地和自留地被用于工业和城市开发，但得不到补偿；即使安置房有集体土地使用权，土地面积也大大缩水。
对于城郊农民来说，“城市人的生活”还意味着减收。在大多数城郊结合部，房租收入曾经是农民家庭收入的主要支柱，即所谓“房东经济”，有的城郊农村几乎家家出租房屋。集中居住后，这些农民的房租收益很可能落空或减少。
不过，对县乡政府而言，集中居住可谓好处多多。
其一，不必经过土地征用，集中安置房建设成本低。由于农民小区用地大多都是农村集体土地，不必经过国家征用，也不用支付征地费用，这大大降低了用地成本。由于原宅基地也属农村集体土地，地方政府以“宅基地置换”为名，不给拆迁农民宅基地补偿。
其二，农民拆迁后，原宅基地可集中用于工业和城市建设。一些地方甚至不经过征用，直接由基层政府在原村庄集体土地上搞工业，称之为“农村集体建设用地流转”。
其三，农民集中居住后，由于距离承包地较远，基层政府实际上强化了对农民土地的支配权，可以集中农民的承包地招商引资，搞生态农业或农业示范园区等。
据记者调查，江苏很多地方的农民集中居住，由于集中居住区规划面积大，为了节省农民安置小区的成本，大多都是占用平整的耕地建房。
宿迁市宿豫区蔡集镇张油坊村是宿迁市集中居住示范点。按照村庄建设规划，该村的集中居住区需要占用45亩耕地。记者看到，未来村庄的设计图板已经竖在稻田边上。村里一个张姓农民告诉《财经》：“规划是乡村干部的事，普通老百姓根本不了解。我只听说这些祖宗传下来的良田要盖房了。”
这些用于建设农民小区的土地，一般都属于某个自然村所有。占用了这个自然村的耕地，就需其他自然村拿出一部分土地补偿，这必然引发行政村内的承包地调整。这就可能动摇农地家庭经营的基础。
以张油坊村为例，该村有九个生产小组，3000多人。该村规划的农民集中居住区，将占用第五组耕地45亩左右。当地农民介绍，目前解决的办法是，全村每个农民拿出0.15亩的耕地，以平衡被占地农户和小组的利益。
据记者调查，农民的居住集中和农地集中往往同时发生。农民集中居住后，这些村组的土地就被乡村干部以土地流转或实行土地股份制名义集中起来，招商引资，搞所谓“农业规模经营”。由于农民对土地流转没有发言权，这实际上弱化了农民对承包地的支配权。
江苏省正在实施的村庄撤并计划引起了方方面面的关注，前来调研包括取经者络绎不绝，同时也有许多不同的声音。
针对诸多赞赏的言论，国务院发展研究中心农村部研究员刘守英接受《财经》记者采访时，并不否认“农民集中居住”带来的节约土地的效应，也认可给农民生活环境带来的积极变化。但他也提出疑问：“关键在于——你节约的这些土地到底是谁的土地？是否给予农民合理的赔偿？”
在他看来，“农村三集中”着眼于土地资源和公共投资的集约利用，本身没有任何问题，关键的问题在于如何推进“农村三集中”。如果政府强行推进农民集中居住，通过支付房屋拆迁补偿的方式，无偿收回农民的宅基地，这就意味着对农民土地财产权的侵犯。
在资深农村问题专家、原江苏省委农工部部长吴熔看来，农民在原自然村居住时，家家都有一份宅基地，宅基地附近还有自留地，可以有一份收入。但是自然村撤并后，农民搬进多层公寓，“看上去很美”，但实际上“他已经没有土地，只剩下一块楼板了”。
吴熔认为：“要用25年把全省农村变成4万多个居住点，我认为不可能实现。农民居住集中必须征得农民同意，不能定指标，而且不能无偿收回农民的宅基地。”
针对目前农民宅基地管理和使用的诸多问题，有多位专家建议，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地财产权利不受侵犯。
“农民对宅基地享有永久的使用权。假如要集中农民的宅基地，必须要有一个制度安排，给农民发一个宅基地转移的等面积、具有同等权利的证书。我们再也不能靠牺牲农民的土地，来搞工业化和城市化了。”吴熔警告说。■
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